我国政产学研用协同创新的政策法规体系研究

摘 要：通过政产学研用的概念界定及我国目前政产学研用协同创新的特点分析，提出以《政产学研用协同创新促进法》为基本法，包括主要的法律制度、服务于政产学研用协同创新法律制度的配套政策体系和地方性政策法规支撑体系的一个相对完整的政产学研用协同创新政策法规体系框架，并提供完善的思路和具体的对策。

关键词：政产学研用；政策法规体系；协同创新；促进法

中图分类号：G643 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）18-0195-03

一、政产学研用的内涵界定

从本质上来看，政产学研用协同创新是企业、高校和科研机构三种创新主体，按照利益共享、风险共担和优势互补的原则，以市场为导向共同进行技术创新，在政府等外部主体的协作下，实现从科研到产品再到市场的良性循环的一种创新形式。政产学研用协同创新的内涵应包括主体、核心、目的等基本要素。其主体分为内部和外部两类主体，内部主体包括企业、高校以及科研机构，外部主体包括政府和社会中介组织等机构以及目标用户；其目的是加快技术转移和科技成果的转化；其核心是协同技术创新。据此，本文将“政产学研用”内涵界定为：企业、高校和科研机构等内部主体，在政府和科技中介组织等外部主体的支持下，根据目标用户需求，发挥自身优势，协调、整合技术创新要素，加快技术转移和科技成果转化的总过程.

二、我国目前政产学研用协同创新的特点分析

（一）政府发挥引导、协调与规范协同创新的重要作用

一方面，受到计划经济体制的约束，在重工业和国防科技领域，许多重大项目的研究都是在政府的指令下完成的。另一方面，在市场经济体制下，政府通过宏观调控手段，重点营造协同创新的政策法制环境，充分发挥政府的统筹规划、协调指导和组织实施的作用。

（二）企业的主导地位越加巩固

以企业为主体、市场为导向的政产学研用协同创新体系开始发展起来，在整个体系中，企业既是分析创新需求的主体，又是科技成果应用的主体；既是资本投入的主体，又是承担风险的主体。因此，从开始技术创新到科技成果转化都需要企业的支撑，而其他主体都是围绕企业来进行活动，协助企业完成技术创新的目标。

（三）深层次技术创新模式尚在摸索

我国目前多为产学研结合出现的多种模式，仍有局限性。主要还是企业与高校、科研院所项目上点对点的结构模式，缺乏高层次、全方位的合作。这种模式能够降低创新风险、节约研发成本，但是对于企业技术创新能力的提高影响较小。结合组织形式松散，一般以短期的临时组合、突击研发和购买成果为主，主要以技术转让、咨询和委托开发的形式存在，缺乏持续性合作的保障机制。需要通过体制机制创新协调、整合协同创新的各要素，最大限度提升技术创新能力。

（四）市场导向在协同创新过程中的作用凸显不充分

市场是带动技术创新的驱动力，决定创新主体的创新方向，以及协同创新的产出。政府根据市场需要确定引导政策，而创新主体需要依循市场规律决定创新活动。市场与政府、企业、大学、科研机构的互动关系不言而喻。而政府在传统产学研结合中往往忽视市场需求，引致政策脱离现实。大学和科研院所的科研工作与市场脱节。

三、我国政产学研用协同创新相关法律法规与政策考量

（一）政产学研用协同创新法律法规与政策的关系

法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段。在我国加快推进产学研结合的进程中，各自发挥着其独特的作用，是重要的基础性保障。法律法规的制定，以政策为依据，通过法律形式把党的政策国家意志化，在法律法规的实施中，离不开政策的辅助与补充。在产学研结合實践中产学研结合政策与产学研结合法律并存是客观现实，产学研结合法律相对稳定、规范，而各级部门颁行的产学研结合政策便于法律制度的贯彻和执行，增强法律的可操作性，因其具有很强的灵活性，利于根据社会经济条件的变化及时规范和指导各类主体的行为，实现法律设定的预期目标。二者相得益彰，优势互补，合理并存，形成有机统一的体系。

（二）我国政产学研用协同创新相关法律法规与政策梳理和评价

从20世纪70年代开始，我国政府已经意识到法律和政策对产学研结合的重要性，初步尝试推出了一系列法律法规和政策，在推动我国产学研结合的发展过程中起到了重要的作用。这些法律法规和政策主要分为三种类型：第一类为全国人大指定基本法律。有《科学技术进步法》《中华人民共和国科技成果转化法》《合同法》《专利法》《著作权法》《中小企业促进法》。第二类为国务院及各部委制定的法规、规章、规范性文件。如《国家科学技术奖励条例》及其实施条例、1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》《中共中央关于教育体制改革的决定》、1995年《中共中央国务院关于加强科学技术进步的决定》、1999年《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》、2006年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》、2002年科技部出台的《关于大力发展科技中介机构的意见》，科技部和财政部联合发布的《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》、2009年科技部、教育部等多部委联合发布的《关于动员广大科技人员服务企业的意见》《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》等。第三类为地方性法规和政策。许多地方政府根据《科学技术进步法》制定了专门的促进地方产学研结合的具体措施。以上这些法律法规和政策的内容差不多覆盖到了产学研结合的主要领域，均是以促进产学研结合为目标，但仍存在诸多问题：一是缺乏宏观上的整体协调。法律法规错综复杂，缺乏衔接，许多规定过于原则，缺乏实际可操作性。二是系统性和针对性不足。尚没有针对政产学研用协同创新的专门立法，基本制度建设还不健全，现有政策法规内容还存在缺失。三是与政产学研用协同创新法律制度配套的激励和促进协同创新的政策和措施不到位。

四、完善我国政产学研用协同创新的政策法规体系的构想

（一）完善我国政产学研用协同创新的政策法规体系的思路

虽然《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》把“产学研结合”作为“建设中国特色国家创新体系”的突破口，明确了产学研结合的战略地位。但从国家战略方面来说，促进政产学研用协同创新的发展需要立法巩固和法律升华；从政产学研用协同创新的自身特点来说，协同创新涉及多方主体，关系复杂，现有的规定过于分散，难以对其进行规制和调整；从协同创新的过程来说，存在诸多法律风险，包括协同创新的管理和运行机制、主体间的利益分配、合作协议的签署、知识产权的归属、商业秘密的保护等。因此，提升大学、科研院所的知识创新能力和企业的技术创新能力，实现两种能力的有机结合、良性互动和融合发展，实现产学研的有效结合，必须构建适合其需要的政策法规体系。围绕激励、促进、规范政产学研用协同创新的总目标，健全不同的法律制度和推进相应政策，从而形成一个具有内在有机联系的体系势在必行。

这一政策法规体系的结构应当反映协同创新的特性，体现政策法规之间的关系，包含一定的核心政策法规问题，而且随着我国政产学研用协同创新的发展和需要呈现出开放性的体系结构特点。体系完善的路径主要是推进立法，注重衔接，加强重点、难点问题的制度建设。

（二）我国政产学研用协同创新的政策法规体系的基本框架

政产学研用协同创新有企业、高校、科研机构等创新主体，又有政府科技中介服务机构、金融机构等其他主体，涉及到社会多个领域。因此，政产学研用协同创新的政策法规体系涉及到不同部门的法律法规和公共政策，既有公法又有私法，横跨科技类、民事类、经济类相关法规，既包括法律法规的完善，又有相应政策措施的健全，多学科相互交叉，结构较为复杂。本文认为，政产学研用协同创新的政策法规体系的基本框架是以《政产学研用协同创新促进法》为基本法，包括主要的法律制度（政产学研用协同创新资源配置法律制度、政产学研用协同创新利益保障法律制度、政产学研用协同创新运行法律制度），与主要法律制度的配套的政策体系和地方性政策法规体系，构建一个相对完整的政产学研用协同创新的政策法规体系。

（三）具体对策

1.制定《政产学研用协同创新促进法》

适时进行专门针对政产学研用协同创新的基本立法，《政产学研用协同创新促进法》的制定要以科学发展观为指导，围绕国家科技法律发展的趋势，借鉴吸收国外立法的成功经验，并根据我国具体国情加以创新；要与现有的相关规定保持协调，体现《规划纲要》等纲领性文件的基本思想和战略目标，减少与科技基本法的冲突，注重与其他相关法律制度的协调；立法过程中要处理好公法与私法、国内立法与国际规则、中央立法与地方性法规法律法规与科技政策之间的关系，注重整个法律体系的完整性；充分考虑国内外的有效法律保障措施，根据我国法制政策的总体环境和对具体法律的需求，确保法律的可行性和可操作性。《政产学研用协同创新促进法》制定应系统地解决政产学研用协同创新中的各种法律问题，内容涉及适用范围、立法原则、协同创新的协调机制、科技成果转化机制、评价考核机制、公共服务机制等。明确协同创新各主体的角色定位，强调政府的各项职责，规定企业、高校、科研机构内部主体的权利义务并协调它们之间的关系，科技中介机构的管理运行和科技服务体系建设，激励和监督措施、法律责任等。

2.健全主要的法律制度

《政产学研用协同创新促进法》为促进协同创新搭建合理的法律框架，但基于政产学研用协同创新的复杂性，单靠一部集中立法解决不了所有问题，需要综合性法律制度保障体系。

（1）政产学研用协同创新的资源配置法律制度。资源配置是政产学研用协同创新的基本前提。协同创新客观上要求人、财、物等资源在企业、高校、科研机构等创新主体得到合理配置。各主体不仅需要通过自身解决，更需要政府提供促进资源配置的法律制度。其中，资金短缺是制约产学研结合的主要因素，高校和科研机构本身不具备自我转化的资金能力，而企业不愿意承担科技成果转化的全部风险而放弃技术创新的活动。金融机构由于内部风险防范的约束，致使产学研合作项目从基础研究、中试到产业化各环节都存在金融支持不足的问题。因此，国家有必要建立适应政产学研用协同创新需要的投融资法律制度，主要涉及信贷、融资、担保等金融领域、基金管理使用和风险投资等投资领域，以及相关的财政法律制度和税收法律制度。

（2）政产学研用协同创新的利益保障法律制度。利益的分配和平衡是协同创新的另一重点。协同创新的顺利进行需要消除各主体对保障自身利益的顾虑，因此必须保障各主体在知识产权归属和科技成果转化过程中的权益。具体地说，协同创新的利益保障法律制度包括政产学研用协同创新各方主体的权利义务关系和利益分配、风险承担主体、合作协议的签署、知识产权的归属、商业秘密的保护、侵犯创新成果权益的制裁等诸方面，涉及包括专利法、商标法、著作权法、合同法、侵权责任法、反不正当竞争法等具体法律以及相应的行政法规和部门规章。以我国现有的知识产权、合同、侵权等相关法律制度为基础，根据政产学研用协同创新的特征，强化利益保障的法律支持，具体包括进一步细化协同创新的知识产权、商业秘密保护等法律制度等方面，明确各主体对知识产权所有和使用权益，加强产学研合作协议的规范与管理等。

（3）政产学研用协同创新的运行法律制度。信息共享、有效沟通是保障政产学研用协同创新顺利运行的关键。但目前我国协同创新的现状是各主体之间无法完全实现信息共享、并缺乏有效沟通。具体说来，企业虽有充足的资金，但却无法满足对知识、人才以及技术的需求，而高校和科研机构虽有技术创新的能力和成果，但这些成果往往因不能转化而搁置，这均是因为各主体之间共享渠道不畅通，无法进行科技信息交流。因此，完整的科技中介服務体系对产学研结合运行至关重要。

技术转移是协同创新的内在要求。高校和科研机构在协同创新的过程中提供知识、人才和技术，主要负责基础研究和应用研究，但对技术转移给企业时所要承担的义务不明确。高校中负责技术转移工作的多是其科技处，专业化程度不够；而科研机构在我国法律地位尚不明确，法律依据的缺乏导致它的体制、管理和分配机制均无法统一；这些原因造成了高校和科研机构在转移技术时效果大打折扣、效率低下等问题。因此，完善高校和科研机构技术转移的法律制度，明确其在技术转移过程中的义务很有必要。

科技中介机构的作用是提供全面的科技信息、资源配置、技术转移和科技成果转化，并可以作为创新主体进行合作的平台，是政府、科研院所，高校、企业等不同的利益主体之间的纽带和桥梁，能够激活创新要素的流动和促进科技成果的转化。因此，需要规范、促进科技中介服务机构建设的法律制度，完善科技中介机构的管理、运行、权益保障、专业人才培养等机制，充分有效发挥科技中介机构整合各类资源，建设完善的科技中介服务体系，使创新主体之间、内外主体之间更好地分工与协作，更好地推进产学研的结合。

3.完善服务于政产学研用协同创新法律制度配套的政策体系

法律制度的有效实施还需要有与其配套的政策体系来支撑。我国政产学研用协同创新尚处于摸索发展阶段，在国家创新体系正在建设的大背景下，新现象、新问题会层出不穷，置于合理的法律制度框架下，完善和创新配套的一系列政策，有利于法律制度的具体贯彻和实施，也便于面对新问题及时回应调整，使激励、引导、促进协同创新产生实效。在着力建构服务于协同创新法律制度配套的政策体系中应注重：在资源配置上，发挥财政资金的引导作用，实施经费后补助和贷款贴息等措施；通过健全风险投资机制和信用担保制度，促进各类金融机构及创业投资等多元化资本创新金融产品，引导建立多渠道科技投融资体系，完善科技计划制度和政府采购政策；在利益保障上，促进有效科技成果转化机制，提升我国创造、运用、保护和管理知识产权的能力，推进政产学研用结合，促进技术转移与成果转化；完善引导协同创新的评价激励机制；建立和完善促进科技中介机构发展的运行管理和激励机制，提升中介机构的服务能力，形成专业化的科技中介服务体系。

4.强化地方性政策法规支撑体系建设

我国政产学研用协同创新虽有一般特性，但又具有明显的地域特色，因此发挥各地方在政产学研用协同创新的优势，建立区域性政产学研用协同创新体系，就要因地制宜，建立健全符合当地情形的法规政策体系。地方政府不仅只是能够贯彻落实国家规划、法律法规，更应针对国家在法律政策上的空位和缺位情况提升地方政府在地方性法规政策制定中的职能，立足地方政产学研用协同创新的特点，根据本地实际制定切合实际的地方性法规和相配套的具体引导政策，构建地方性政策法规支撑体系。

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[責任编辑 李春莲]