综合与分类相结合个人所得税制对征管的新要求

张丽丽

[摘要]推行综合与分类相结合所得税制改革是对我国个人所得税制的进一步完善。通过探讨综合与分类相结合所得税制所要求的征管水平，从税收征管实务角度出发，提出建立健全综合与分类相结合个人所得税征管制度措施：完善个人所得税征管模式，提升税务部门综合管理能力，构建良好的个人所得税征管環境。

[关键词]个人所得税；征管制度；综合与分类相结合

[中图分类号]F81242

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）06-0151-03

一、我国个人所得税征管制度

我国对于个人所得税的征收采用代扣代缴和自行申报两种方法，主要征收方式为代扣代缴。目前，我国个人所得税税额90%集中在工资薪金、个体工商户生产经营、利息、股息、红利所得与财产转让所得四类项目，导致这种情况产生的主要原因是工资薪金属于显性收入且实行源泉代扣代缴制，征纳双方涉税信息较完备，纳税人遵从度较高。对于其他征收项目，由于税务部门与金融机构等中介部门涉税信息共享程度不高以及纳税人纳税意识薄弱或有意识地规避纳税，征纳双方存在“信息壁垒”，税务部门难以监管纳税人，因而无法如实征收税款。在我国实行综合与分类相结合的征收模式后，除了需继续保持税源扣缴制度的优势外，对目前的征管制度更是提出了更高的征管要求。

二、综合与分类相结合所得税制对征管的新要求

（一）从税务机关角度分析

1要求增加征管人员的数量、提高职业素养

我国税务实务长期“重征收、轻监管”。根据《税务稽查年鉴2014》数据：全国地税税务稽查人数为37576人，全国地税职工人数为363461人，税务稽查人员占全国地税职工比例的1034%。由此可知我国税务稽查人员比例偏小，不能满足我国个人所得税征管发展需求。除此之外，我国税务人员的业务素质仍有待提升，一些税务人员在征管当中存在有法不依、执法不严的问题，“人情税”、“关系税”泛滥，甚至存在税务人员与纳税人同流合污，损害国家税款的权钱交易现象，严重影响了税务机关的形象。

在综合与分类相结合所得税征管模式下，需进一步提高个税征收监管要求。对税务人员的招聘工作可进行专项考核，从而从基础上提升入职人员专业水准。于此同时还需建立对税务人员工作评估激励惩戒制度，调动税务人员工作积极性，增强责任意识。

2要求解决个税征管中存在的信息不对称

在个人所得税征收中涉及的对象主要是纳税人、征税机关以及需要取得纳税人收入信息的第三方。造成个税征管难度大有两方面原因：一是我国税务部门除了依据代扣代缴人提供的纳税人收入信息之外，别的渠道仍比较闭塞。尽管目前我国正在建立各部门的协税护税网络，但是这些数据的质量不高且缺乏时效性，特别是银行、公安等关键部门的信息还不能完全实现共享，第三方信息来源有限。此外，扣缴义务人也仅掌握本单位职工的收入情况，对职工存在多处收入的情况其掌握的信息也不够全面。二是个人收入隐性化。我国个人收入状况已发生较大的变化，收入水平逐年提高，收入结构复杂化，导致隐性收入、账外收入增多。对这类收入有相当部分税务机关难以掌握，并且占高收入人群的收入比重极大，导致大量应税所得流失，从而拉大居民贫富差距。

在综合与分类相结合所得税征管模式下，我国亟须建成一套信息互联、共享的协税网络，监管纳税人收支状况。同时，在纳税人或税务代理人进行纳税申报时需对实物、隐性类收入货币化。

3要求加大违法行为惩处力度

我国《税收征收管理法》规定，当纳税人不依法申报纳税，不缴或少缴税款时，税务机关可追缴税款、滞纳金，并可处罚50%至5倍以下罚款。但在现实执法时，纳税人不依法纳税基本只需补缴税款，罚款较少且税务机关执行的罚款标准较低达不到警戒作用。对于多次偷漏税者，第二次处罚采用的标准与第一次相同，这导致了偷逃税款所得的利益远远超过需要承担的风险和成本，使得很多高收入者宁愿冒险不进行纳税申报或是隐瞒自己的实际收入。

在综合与分类相结合所得税制征管模式下，需重新修订《征管法》，加大对偷漏税惩罚力度，提高税务部门执法刚性，提高纳税人偷逃税成本，同时引入诚信纳税公示制度以及改进个人所得税宣传方式。

（二）从征管技术角度分析

1要求形成多元化的信息渠道、交叉的稽核系统

税务机关作为征管部门，理应拥有纳税人全面的涉税信息。但事实上，税务机关获取个人涉税信息的途径较少。除了纳税人自主提供与扣缴义务人外，就依靠他人检举和别的部门转办的涉税案件信息。然而所有的这些信息的获取都必须由其他人来提供，税务机关并没有主动权和控制力。税务机关没有自我获取信息的权限和渠道且相关部门支持不力。

除了个别直辖市可以进行有限的交叉稽核外，省一级的交叉稽核系统基本没有形成，更没有建立一个全国统一的个人所得税交叉稽核系统。许多评估、稽核、检查等工作都需要人工完成，不仅效率低而且操作起来也困难重重，成效甚微。

2要求提高征管信息化、实现信息共享

目前税收工作大都依靠计算机和信息化管理，但地税部门信息化程度还不高，多数地税部门信息共享仅局限于县市级，还没有形成一套以计算机网络为依托的全国性信息化征管。这使得信息无法很好的流通、共享，阻碍了征管效率的提高，使纳税人更为容易偷逃税款，税务机关进行稽核也困难重重。

3要求健全纳税申报制度

我国个税的征管有代扣代缴与自行申报两种方法，但更偏重于代扣代缴。因为税法规定了扣缴义务人的扣缴义务及法律责任，但没有明确规定全部纳税人必须自行申报，因此税务机关对纳税人的涉税信息检查是单方向的，这使各单位间依法扣缴力度存在较大差异。各单位、公司代扣代缴执行力度的差异使得个税仅管住了普通职工，无法管住高层领导、股东等。再之，我国个人信用制度和银行转账交易体制建设不够健全，法律对于偷逃税款的惩处力度不大，作为“理性经济人”的高收入者可采取多种办法隐匿财产与收入。这些都说明现行制度还存在很大不足。

在综合与分类相结合所得税制下，征管技术需达到以下几点要求：一是健全征管手段，打造一支专业、高效的税务团队；二是充分利用互联网技术建立涉税信息大数据共享管理平台；三是支持、鼓励纳税人采用税务代理人代理涉税业务，同时建立纳税人身份识别体系，提高信息透明度。

三、新要求下的完善措施

（一）完善个人所得税征管模式

1完善代扣代缴申报制度

代扣代缴制度是我国目前最为有效且是最重要的纳税申报制度，但是这个制度还有待完善。

（1）明确扣缴义务人的法律责任。我国目前征管法规定第三方扣缴义务人如果没有依法进行代扣代缴，则其在承担所扣缴的个税和滞纳金之外将被罚以05倍至3倍的罚款，但税务机关通常不会过重惩罚代扣代缴义务人，惩罚力度过小使得代扣代缴义务人实际承担风险较小。因此应当提高法定的处罚金额，同时对不履行扣缴义务的支付人可以处以行政拘留，并记录在案，向社会公众披露。

（2）建立扣缴凭据申报制度。发达国家的征管实践证明严格的扣缴凭据申报制度能够有效缓解征纳扣三方之间的信息不对称问题。因此我国应该明确规定，扣缴义务人在进行代扣代缴后必须提供纳税人缴税清单凭据。据此每一纳税年底，地税部门可将扣缴义务人的扣缴凭据与纳税人自行申报的信息中关于代扣代缴的情况进行稽核比对。通过这种措施，税务机关便可清楚掌握扣缴义务人有没有依法履行义务、纳税人有没有依法纳税，有利于打击偷漏税，也有利于综合申报制度的运行。

2建立健全自行申报制度

（1）完善双向申报制度

借鉴学习外国的双向申报制度，让代扣代缴单位和纳税人分别向税务机关进行申报代扣代缴和申报应税所得的情况，其中的关键是纳税人自行申报的部分。纳税人自行申报时，首先是预缴申报，没有扣缴义务人的自由职业者或其他所得来源没有扣缴义务人的均由纳税人自行进行评估并按期预缴税款；其次是年终汇总申报。每年年终，无论收入多少，纳税人都必须在限定期限内汇总申报，将其不同来源的收入填入相应的申报表向税务机关申报；最后，对比预扣预缴的税款和自行申报的应纳税款总额多退少补。

（2）建立健全申报奖励机制

借鉴日本的蓝色申报制度。蓝色申报制实质是对个人财务账薄记录翔实，依法诚信纳税的纳税人提供申报程序、费用列支和税收优惠等多项政策福利，以此激励纳税真实申报，提高纳税人纳税意识。反之，对采用白色申报的纳税人不予以任何税收实体或程序上的优惠，同时也对纳税人进行了明确的区分，可使税务机关有侧重地去监管使用白色申报的纳税人，可有效缓解目前我国税务稽查人员不足的压力，同时也无形中加大了“白色纳税人”避税的成本，起到双赢的效果。

（3）简化申报个税程序，建立纳税公示制度

简并个税申报程序，为年应税在12万以上的高收入群体提供快捷的申报途径。同时，定期对纳税人的纳税情况进行公示，尤其针对高收入人群和经常偷逃税款的个人，使他们迫于社会舆论的压力以趋向依法纳税。

（二）提升税务部门综合管理能力

1提高税务机关人员的专业技能和自身职业素养

在专业技能方面：税务部门可以定期组织开展计算机操作技能和财务会计核算技能的培训。不定期对税务人员的专业知识进行抽查，让税务人员不断巩固自身的税法知识，提高自身的业务技术能力，以此减少因税务机关服务质量问题导致的税款流失。

在职业素养方面：税务机关亟须建立相关监察部门，监督审查税务工作者的工作，保证执法程序按规章制度进行；定期开展公职人员道德教育、社会公德教育、警示教育等，提高税务人员的法律意识、服务意识和责任意识。

2纳税服务

提高纳税服务意识是提高纳税服务质量最为重要的前提。将纳税服务意识深深地根植于税务机关和税务人员的思想中，才能从根本上提高纳税服务水平。因此，税务人员需自觉转变角色，提高自身服务意识，主动为纳税人提供服务。对纳税人进行纳税辅导，从而改善双方关系，减少信息的不对称，提高征税质量，也可增强纳税人的纳税积极性。

（三）构建良好的个人所得税征管环境

1建立健全个人所得税征管信息综合平台

在当下互联网大数据蓬勃发展的背景下，结合金税三期总体框架，运用计算机技术，建立以自然人身份证为纳税识别号码的管理制度，重点管理高收入纳税人，以纳税人申报资料为基础，与相关部门对接，收集整合个人收入、纳税情况等资料，形成个人纳税人资料库；运用统计分析工具，科学区分纳税人，以此提高个税征管效率与质量。个人所得税征管信息综合平台可从以下方面着手建设：第一，加快建立自然人纳税人识别号制度；第二，改进个人收入支付结算方式；第三，建立个人纳税人信用制度；第四，完善税收协助，构建第三方涉税信息共享平台；第五，整合各地区个人所得税征管平台，设立全国性的地税征管网络系统。

2大力支持税务代理行业发展，完善税务代理制度

综合与分类相结合所得税制年末综合申报时，纳税人需填报全年收入综合表、费用扣除表等，细节繁多、手续复杂。一般纳税人并不具备专业的税法知识，无法完整准确进行综合申报，这就需要税务师为其办理相关涉税业务进行纳税申报。支持税务代理行业发展和完善税务代理制度，首先需要国家制定一套科学合理的税务代理制度，推广、鼓励纳税人选择税务代理中介进行申报纳税；其次，由于税务代理需要执业人员具备较高水准的税法知识，因此需注重税务代理从业人员的培养与继续教育工作。同时鼓励税务代理企业内部引入竞争机制，激励从业人员持续学习；最后，税务机关应当增强对税务代理机构的监管，创造良好的监管环境，保证税务代理活动正常开展。

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（责任编辑：郭丽春）