我国电力法律规范系统论

张文可+李显冬

摘 要：电力行业的发展呼吁新一轮的改革，此次改革的宗旨为： “进一步深化电力体制改革，尽快解决制约电力行业科学发展的深层次问题和突出矛盾，促进电力行业又好又快的发展，推动电力行业结构转型和产业升级”。改革结果能长治久安的最佳方法就是将相关政策上升为法律，故《电力法》的修改及相关制度构建被提上日程。电力投资者、经营者重要职责之一就是实现政府公共服务职能，在此过程中所形成的法律关系兼具公法与私法的双重属性，这是由电力行业的特别属性造成的，故在修法过程中公法规制与私法规制路径的选择成为极大的困扰。对于经济属性较强的学科，我们应以发展开放的眼光予以审视，我国电力领域的法律规范可将其属性定位于“受不同法律部门综合调整的法律规范系统”，只有这样才能真正实现改革的目的。

关键词：电力法律规范系统；目的性；层次性；灵活性；综合性；系统性

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.18.044

1 经济基础的发展催生《电力法》修改的必要

1.1 《电力法》是整个电力法律规范系统的“小宪法”

《电力法》是调整电力建设、生产、供应、使用、管理过程中经济关系的法律规范的总称。于1995年12月八届人大常务委员会通过，1996年4月实施，是我国电力工业的第一部基本法律，不但对我国电力工业的发展发挥了重要的作用，并且在电力领域产生了极为深远的影响。作为我国电力领域的根本大法，自然居于整个电力法律规范系统的核心地位。

1.2 电力市场的改革要求相关电力法律制度予以重构

2002年3月国务院发布《电力体制改革方案》，以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为宗旨。改变之前我国电力市场垂直一体化的行政监管机制，在肯定法定垄断及天然垄断的基础上呼吁将竞争机制引入电力市场，将协调反垄断法和行业立法冲突的规则予以明确。第一轮的改革试图从根本上改变指令性计划体制和政企不分、厂网不分的状况，此次改革初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

2015年3月《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》要求进一步深化电力体制改革，尽快解决制约电力行业发展的深层次问题和突出矛盾，促进电力行业又好又快的发展，推动电力行业结构转型和产业升级。

总之，电力市场的发展呼吁改革，而改革要求相关电力制度必须 “于法有据”，故《电力法》的修改势在必行。

2 我国电力法律规范系统的构建应具有目的性

2.1 整个电力法律规范系统的构建目标愈益明确

能源兼具自然、经济、安全和生态等多元属性，以电力法律规范为例，其至少涉及电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设与农业用电、电力设施保护、监督检查、法律责任等八方面的规定，单从制定《电力法》的目的来讲，其功能即在于保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，特别是保障电力运行的安全。

从宏观的角度而言，《电力法》修改的目的是要实现“进一步深化电力体制改革，尽快解决制约电力行业科学发展的深层次问题和突出矛盾，促进电力行业又好又快的发展，推动电力行业结构转型和产业升级”这一改革宗旨。

自然修法过程中相关制度的完善或是构建均应以此为原则，最终实现整个电力法律规范系统的构建目标明确，系统内部协调统一之目的功能。

2.2 《电力法》归根结底是电力改革临时应急措施的定型化

中发〔2015〕9号文的发布，无疑是本轮电改的驱动因素，老矛盾与新问题结合，致各部委纷纷颁行相关配套文件来落实电改相关的具体问题。国家发展改革委、国家能源局制定了《国家发展改革委关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》、《国家发展改革委国家能源局关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》和《国家发展改革委关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》等配套文件，推进改革落地。一系列法律法规的陆续出台，明确并将电力体制改革的相关关要求及改革方案予以明确和细化。

电改的推进自为《电力法》修改的最佳时机，这不但是由《电力法》在电力领域的地位所决定，就其本质而言，《电力法》相关制度的修改及完善无疑只能是电力改革中“各种临时应急措施的定型化”。

3 我国电力法律规范系统效力等级具有层次性

3.1 我国法律规范具有效力等级上的层次性

3.1.1 当代中国法律的正式渊源体系繁杂

面对广义的法律规范，必须解决其效力等级上的层次性问题。法的正式渊源是指可以体现于国家制定的规范性法律文件中的，以明确条文形式得以表现的行为规则。因为社会在不断地发展变化，法的正式渊源无法满足司法实践的需求，法的非正式渊源恰好弥补了这一缺陷。在我国，法的非正式渊源包括政策、习惯最高院的司法解释及其公布的典型案例、道德规范、外国法、学说理论等在一定条件下都可能成为法官审理案件的依据。

3.1.2 《电力法》在我国法律渊源中的位阶

法律位阶的成立是以明晰而準确的标准为前提的。首先，当不同位阶的法律发生冲突时，宪法的效力是至高无上的、法律高于法规、法规高于规章、行政法规高于地方性法规。其次，不同位阶的法律发生冲突时，全国性法律优先、特别法优于一般法、新法优于旧法、实体法优先、国际法优先、省级政法规章优先于地级市的政法规章。

能源分为煤、电、油、气、核、清洁能源等几大部门，所以在《电力法》的修订过程中，必须遵循我国法律规范效力等级的层次性理论来进行构建。以《宪法》中关于能源领域的政策作为最高效力等级出发点，通过《能源法》的制定将能源领域中共性、战略性的问题抽象概括出来，制定成纲领性的文件，形成更为系统、合理的宪法性的法律文件，其规律是运用 “提取公因式”的方式对整个能源领域中间的不同领域中的共性问题进行抽象和概括，予以宣示，旨在便于各能源领域单行法和特别法的制定和法律的执行与实施。这也是人们将《能源法》或《电力法》等称之为其调整的特定领域的“小宪法”或是该领域的“基本法”的原因。

3.2 我国电力法律规范效力等级之构建

目前我国电力法律规范系统由多层次法律规范来构成， 我国于1995年12月颁行了《电力法》；国务院于1987年9月份发布《电力设施保护条例》；国务院于1993年6月份发布《电网调度管理条例》；国务院于1996年4月份发布的《电力供应与使用条例》；《电价管理办法》；《农业和农村用电管理办法》等。我国电力法律规范系统始终遵循法律居于核心地位，行政法规、部门规章作为配套制度的构建模式。

就《电力法》的修改而言，首要任务就是针对《宪法》以及未来《能源法》难以明确具体规定的，而在电力领域中又具有其特殊性的那些社会关系，用法律规范形式做出明确具体的规定，在修法的过程中以 改革宗旨作为引导，以利于具体制度的修改或完善。基本法律的变动必然要体现于相关配套制度的规范之中，而其它更低层次的规范如此类推，其蕴含的立法技巧仍旧遵循在各级不同层次法律规范系统中，均须将那些“解决纠纷的临时应急措施”予以“定型化”。

4 我国电力法律规范系统构成要素必须具有灵活性

依照传统的法学思维方式，单行法归属于哪个部门法决定了对其进行监管的行政部门的权利及职责所在，以及相关纠纷的解决规则，所以，这种思维必然要求《电力法》得明确地归属于某个传统的部门法之中；而如果我们从电力法律规范的构成因素、调整内容、调整手段诸方面予以论证，却只能得出：《电力法》只能是“归不同法律部门综合调整的法律规范系统”的结论。

4.1 我国从前苏联沿袭而来部门法理论体系备受质疑

4.1.1 在我国法律体系的概念包含多种含义

可以认为，法的构成要素体系、部门法体系、法律渊源体系、立法体系、法律规范体系、法系，甚至包括国家的法律意识、法律传统、法律职业和法律角色及法律运行、法律规范等，都可以用法律体系的概念进行描述，但是在我国学界通常都是将法律体系理解为部门法体系。我国高校通用的《法理学》教材多将法律体系这一概念也是如此界定的。

4.1.2 计划经济固化了部门法律体系的理论架构

苏联时期推行社会主义计划经济制度决定了私法生存需要的土壤难以存在。列宁持同样的观点，这些政治性的评述否定了自罗马法以来为多数大陆法系国家承继的关于公法与私法划分的传统。当时的法学家们经过两次法律体系的理论大战，最终建立了一套与社会主义计划经济相适应的部门法律体系理论。

4.1.3 传统部门法体系理论内部存在严重的理论冲突

（1）部门法划分理论缺乏明确的系统功能目的。

目前我国部门法体系理论似乎仅仅是出于满足人们对于我国全部法律了解的需求而做出的划分，其原则诸如整体性原则、均衡原则等的归纳明显过于注重形式上的抽象概括。由于该法律体系的构建目的仅在于揭示不同的法律部门及制度之间内在的联系，着重于各部门法所体现利益的联系与规范方法，故而难以体现整个法律规范系统的整体目的功能。

（2）傳统部门划分理论的标准在结构与逻辑上均有缺陷。

部门法律体系理论主要以调整对象即调整的社会关系作部门法的划分标准，但依照现存的部门法划分结果观之，似乎并非其应得出的结论，举例而言，劳动法、知识产权法、经济法、环境保护法、军事法等等是否也能够成为独立的法律部门呢？国际法成为独立法律部门的依据又何在？为什么电力法就不是一个新的独立的法律部门呢？

4.2 电力法律规范构成因素必须具有灵活性才能应对改革

《电力法》的构成要素中很多均具有“多重身份”，在区域配电服务中“政府特许经营权竞标”的实质为“政府的特许经营权”，其是以行政合同理论进行构建的，本质上无法将该权利单纯地定性为民事合同权利或行政权利，因为电力行业自身特殊的属性，其兼具二者的特性，既涉及私法领域又涉及公法领域。更有有学者主张特许经营权为包括商标权、商号权、专利权、商业秘密权的组合式的知识产权，无论在学理上对其如何定位，在我国现行的法律框架下，公私属性兼具或许是我们对其进行出让与监管的必然选择，这自然要求我们构建一个灵活、开放的电力法律规范系统。

因此，从整体上审视我国现行电力法律规范，不难发现我们无法用传统的法律体系的划分标准将其归纳为某个单一的部门法，鉴于其构成要素为多个部门法的交叉点，犹如一个多面体，从不同的角度进行审视就会得出不同的结论，可谓“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。既然现行部门法律体系划分的缺陷显而易见，自然，试图依传统部门法律体系理论，非要将《电力法》划分到单个传统部门法之下，势必力不从心。

站在调整利益、化解纠纷的立场，只能是用灵活开放的法律思维审视《电力法》，在修法的过程中贯彻新的系统法学思维，来解决实践中的真实问题，才能顺应电力市场的改革的需求。

5 我国电力法律规范系统的调整手段必须具有综合性

1996年颁布实施的《电力法》调整的内容就要包括：其一，电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费农村电力建设与农业用电、电力设施保护、监督检查、法律责任等方面内容。《电力法》应计划经济体制的要求而生，其明确规定了电力建设、生产、管理等环节及主管机关的权利及相关主体的义务。其二，其采用的立法技巧之一为：运用行政政策促进电力发展。其三，《电力法》对于赔偿责任、行政处罚、治安管理处罚及刑事责任的认定做了详细的规定。电力法是规范电力生产、配置、使用和电业管理的法律部门。

其调整对象和范围主要包括三个方面，第一，电业经营许可关系；第二，电力生产与供应关系；第三，电力及电力设施保护与管理关系。

内容以及调整对象和范围的综合性决定了其调整手段的综合性，所以，电力法律规范中不同的制度只能由不同法律部门来予以调整。我国传统法律体系中所引进的前苏联平面切蛋糕式的划分方法，无论对电力法律规范中的内部构成因素的法律属性进行定位，还是通过调整内容探寻外在的法律调整手段，均可得出同样的结论：即无法简单地将《电力法》纳入某个传统部门法之中。同理，所有的能源领域中这一类的经济法都只能被认为是归综合法律调整的法律部门，准确把握特性就是为了充分发挥其在综合调整社会关系问题上的作用。

因此，在《电力法》的修订过程中，我们只能以开放灵活的眼光审视电力法律规范系统，转换思路，用钱学森老先生系统思维的方法，寻求更为科学的划分理论，符合经济基础决定上层建筑这一规律的理论。

6 电力法律规范系统具有社会系统性

6.1 法治系统工程给经济立法指明了新的思路

1979年10月钱学森先生最早提出了“法制系统工程”的理念，并將“法治系统工程”列入系统工程体系之内。起认为“‘系统工程是组织管理‘系统的规划、研究、设计、制造、实验和使用的科学方法，是一种对所有‘系统都具有普遍意义的科学方法。”遂认为“法制/法治系统工程”与行政系统工程、农业系统工程、标准系统工程、计量系统工程、社会系统工程、教育系统工程、环境系统工程、经济系统工程、军事系统工程、信息系统工程、企业系统工程、科研系统工程、工程系统工程一样。”在社会系统之内，本质上均为“组织管理的技术”。

“钱氏科学体系”将“法学”纳入“行为科学”的二级学科，这与我国传统科学分类中将“法学”纳入“社会科学”的二级学科的划分方法大相径庭。钱学森先生还参照“土木工程”模式对“法治系统工程”进行构建，在这个规范控制系统中，宪法和党章为最高层次，而法律、法规、法令及命令又构成不同的层次，且我国1982年《宪法》与1999年《宪法》对此均作了回应。当时的许多中青年法学家均纷纷追随，随之系统法学成为一门新的学科应运而生。

6.2 以《电力法》为核心的法律规范系统业已成型

钱学森先生的“法治系统工程”在理论上为我们提供了一种打破传统法律体系部门法划分方法的法律规范系统的新的划分方法，既然依传统法律部门划分标准无法解决《能源法》《电力法》这些特定经济领域的单行法、特别法的体系划分定位问题，而无论是《电力法》，还是《能源法》在该领域中的所有法律规范，又完全具备了“法治系统工程”的基本法律特征——目的性、层次性、灵活性、综合性、系统性。

毋庸置疑，整个电力法律规范系统构建，其目的即在于规制电力经济领域内的各种社会关系；其既包括宪法中的原则规范，又主要具体体现为《能源法》更不用说《电力法》中，于特定历史时期内的电力发展的政策和战略之具体规范；当然，这些不同层次的各种制度规范，共同构成了多层次的电力法律规范系统；特别是其可以依据不同法律特征，灵活地将同一构成要素认定为不同法律规范系统的灵活性，解决了现行体现下部门割据的许多立法之争。

总而言之，这种理论和立法的分野，有利于综合运用各种现行传统部门法调整手段，规制电力领域的各种社会关系。

所以，我们完全可以大胆地尝试参照钱学森先生的理论对现行法律体系进行多层次的划分，在传统部门法划分之外，将《电力法》视为《能源法》系统中的子系统，而《能源法》又为《经济法》这一母系统的子系统。其构建模式为：《经济法》——《能源法》——《电力法》——以及各种“电力法的子系统”，旨在消除传统部门法划分方法过于机械、形式、不科学的理论缺陷，破除现有的那些立法难题。

7 结论

——《电力法》的修改即在不断完善以其为核心法律规范系统。

在对我国电力法律体系构建的过程中，首先，要以目的为导向进行相关制度的构建；其次，必须注重电力法律法规之间效力层级的层次性，保证其内在的协调统一；其三，正视电力法律规范构成因素的灵活性及调整手段的综合性，故而得接纳新的“受不同法律部门综合调整的法律规范系统”的观念；最后，在突破传统部门法律体系划分的基础上科学地创新，将改革中一切行之有效的临时应急措施用成文法律规范予以定型化，完善服务于电力体制改革实践的新的电力法律规范各种子系统。