我国农业项目网络治理结构研究

张 旭

（北京林业大学 经济管理学院，北京 100083）

我国农业项目网络治理结构研究

张 旭

（北京林业大学 经济管理学院，北京 100083）

当前，农业项目作为促进农民增收、拉动农业增长的重要力量，受到广泛关注。面对多元化的参与主体以及脆弱灵活的主体间关系，传统的项目治理理论已无法适应这一难题，而新兴的网络治理理念由此产生，致力于解决连接组织成员并使网络组织产生整体效能最大化的问题。通过流程再造、机制适应、考核机制以及市场培育等方式可以实现农业项目的网络治理。

农业项目；网络治理结构；治理机制

近年，随着国家经济实力的不断增强，对农业项目的投资逐渐增加，作为促进农民增收、拉动农业增长的重要力量，农业项目发挥着积极作用，但是面对脆弱、多变的项目成员间关系，项目呈现出高度不确定性和不稳定状态。当前，我国农业项目管理办法仍沿用传统的项目治理理念，倾向于对项目“成本、质量、进度的管理”，根本无法识别项目所面对的困境和危机。故此，本文将提出一种崭新的针对项目主体及主体间关系的治理结构——网络治理，以提高项目治理效率，对提高项目的成功率具有重要意义。

一、网络治理：农业项目治理的现实选择

农业项目主体是直接或间接地参与项目制定、执行、评估和监控的个人、团体、企业和政府①。在复杂网络视角下，基本建设项目是由各类主体在资源交换和资源共享中形成的呈现网络拓扑结构的复杂系统，这一复杂网络系统的运行需要解决两个方面的困境：一是认知局限导致的权力中心识别错误。在传统视角下，政府所承担的社会管理职能、所掌握的核心资源及其所拥有的行政权力，使得人们固守着政府才是权力中心的思想，在实践上认为项目管理是政府的一家之事，政府独揽整个权力领域。但是在复杂网络语境下，一个网络成员如果能够处于组织网络中某种关系的中心，具备影响他者的能力，就可以被视为权力的拥有者②。如此一来，那些参与项目实施活动的主体都凭借与其他项目发生的各类关系，成为权力主体。二是个体的机会主义导致的集体行为困境。在完善的项目规则下，各个主体不会利用彼此间客观存在的不对称信息和不完全契约来谋求私利，实现有序的互动与合作。事实上，由于规则的缺失加之“理性人”的角色，企业总是试图以最低成本获取最高收益，在不同主体反复博弈过程中，个体的机会主义最终导致集体行为陷入困境。如何解决这两个关键问题，实际上就是如何对农业项目这一复杂网络系统进行治理的问题。

治理就是对社会经济系统内部各种关系的协调，存在结构观、过程观和制度观三种视角③。结构观侧重对主体权力结构安排，过程观提出应依据治理情境进行过程化系统关系协调，制度观认为应对主体间协调所遵循的机制进行设计。治理有两种基本形式：市场治理（Hierarchical Government）和科层治理（Market Government）④。其中，市场治理以价格机制为手段，通过显性的（Explicit）或者隐性的（Implicit）、暂 时 的（Provisional）或 者 永 久 的（Open-ended）合同或者契约，维护市场主体之间的交易，调整着市场主体之间的双边、多变和杂交的关系形态⑤，被称为“看不见的手”。它的作用对象是市场实体，由于过于强调市场主体之间的自主性和自立性，忽略了政府对市场主体的影响力和约束力的认知，容易产生市场失灵问题。科层治理以原则、指令等命令机制为手段，被称为“看得见的手”。科层治理具有内生性缺陷：一是隶属层级膨胀所导致的治理效率低下；二是调整手段过于刚性，不适合灵活处理公共事务；三是排斥公众参与⑥。对于农业项目而言，项目成员看似呈现离散状态，却通过资源交换和资源共享嵌入到组织网络系统之中，它们之间的关系既不同于市场主体之间基于完全自愿的个体交易关系，又不同于等级森严的科层体系中主体之间完全的命令服从关系，所以单纯地依靠市场治理或者科层治理无从谈起，需要找到一种新的解决问题的方式。

鉴于此，有学者提出“面对相互依存的网络环境，应以网络治理作为管理的主要手段”。网络治理便由此产生，致力于解决如何创造和链接各类主题并使组织网络产生整体效能最大化的问题⑦。理论上，网络治理被定义成为实现与增进公共利益，政府部门和非政府主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程⑧。在实践上，网络治理通过将项目主题纳入项目治理系统，优化彼此之间在项目实施过程中的良性、有效、多向的互动行为进而实现资源整合以达到项目预期目标的治理方式。这种治理形式走出了长期以来存在的僵化、呆板的思维方式，尝试用一种全新的方式将政府、非政府成员以及社会体系中看似分散独立的个体重新整合，并将其纳入决策体系之中，进而形成行使项目决策职能的网络系统，它实现从传统的单一治理主体到多元主体共同参与的转变，预示着平等、民主、公平、参与的意涵。同时，网络治理机制也不再是单一的价格机制或者命令机制，而是将二者混合，既可以对市场主体运用价格机制，又可以运用政府的命令机制予以保障。通过两种手段的同步并用，实现“看不见的手”与“看得见的手”的“握手”。

由此，构建农业项目网络治理是一个现实选择，也是一个必然选择。

二、农业项目网络治理结构的构建

农业项目网络治理结构是指在一定的治理模式下，项目治理主体的构成、主体间责权利关系的划分以及资源交互方式、信息沟通方式的总称。

（一）治理主体的态度与角色立场

农业项目涉及众多主体，如上级政府、基层政府、建筑商、监理商、供应商、技术服务机构、招标代理机构、农户、种植基地、养殖基地、项目经营主体、高校、科研机构、学术界人士等。它们的职责不同，对项目的影响程度也并不相同。如图1所示。

中央政府是一国宏观政策的制定者，制定与项目实际相符合并有利于拉动项目区农业发展的政策规则是它的职责。面对纷繁复杂的项目环境，中央政府必须制定切实有效的措施，实现经济、环境和社会的综合效益。

基层政府的工作重点是认真领会与落实上级政府各项政策的精神，积极制订各项具体行动计划，促进相关规则全面贯彻落实。此外，政策效力的发挥除政策本身的科学性和可行性之外，也需要政策制定者的正确引导，基层政府应该强化农业项目的宣传工作，提高公众对农业项目的认知程度，鼓励公众积极参与。

图1 农业项目主体

高校、科研机构以及学术界人士是农业项目的专家团队，是智囊团、思想库、参谋部。它们具有专业的科研能力，能够运用相关领域的知识和经验，通过收集大量的资料和实地调研，对农业项目有着较为深刻的理解和认知，能够从理论和实践两个方面对项目运作提出更好的建议。同时，它们也以前瞻性的眼光引领其他项目主体向更好的方向发展。

项目区农户、种植基地、养殖基地等，是农业项目的主要服务对象和直接受益者，对农业项目有着至关重要的作用。它们对农业项目具有知情权、表达权、参与权、监督权等一系列权利，当这些权利得到充分发挥时，能够降低项目运作成本，并给其他项目成员以舆论监管。

项目经营主体。项目经营主体是农业项目的所有者，负责项目策划、资金筹措、建设实施、运营维护等。由此，项目业主承担了项目执行者的角色。

建筑商、监理商、供应商、技术服务机构、招标代理机构是农业项目的建设者。其中，建筑商组织开展施工建设，是工程实体的提供者；监理商为项目提供工程监理服务；供应商主要负责项目所需的仪器、设备、配件等的如期、保质、保量供应；技术服务机构包括勘查设计机构、律师事务所、会计师事务所等专业机构，主要负责向委托人提供必要的咨询、环评、造价、设计等服务；招标代理机构的主要职责是负责项目的招投标事宜。

综上所述，不同的利益相关者的需求是不同的，因此，从深层次的角度整合它们的力量对促进农业项目的运作具有极大的现实意义。

（二）网络治理结构

基于上述农业项目主体的分析，笔者认为农业项目网络治理结构既是一种存在垂直隶属关系的科层结构，又存在独立平等的结构的网络化治理结构，存在四个不同层次、不同成员的层级，如图2所示。中心层级包括项目经营主体和基层政府，是农业项目的中心网络层面。用户层级包括种植基地、养殖基地，是农业项目的用户网络层面。建设层级包括建筑商、监理商、供应商、技术服务机构、招标代理机构，是农业项目的建设网络层面。保障层级包括上级政府和专家团队，是农业项目的保障网络层面。

农业项目治理网络以一种全新的治理思路来解决现实的治理难题，成为一种良善的治理方式：一方面，在保障政府治理权威的基础上，倡导治理主体差异化融入，接受了网络治理中存在的治理主体多元化造成的或多或少地减少了对政府的“忠诚投入”（陈振明，2003），这使得政府在治理谱系中境地尴尬（谭英俊，2009）。另一方面，解决了网络中的系统整合问题，通过对话交流、协商互助、契约订立等多种形式，将彼此深深嵌入到组织网络系统之中，形成紧密的利害关系。在理性人的假设下，理性互惠的合作策略被认为是最利己的选择。只有开展互惠合作，资源共享，优势互补，把农业项目做大做强，才能够在获取自身利益的同时兼顾项目整体利益，最利己的选择同时也是最利他的选择。

图2 农业项目网络治理结构

三、农业项目网络治理的实现路径

农业项目网络治理结构的塑造构建了一种能融入多方治理主体、协调各方关系的框架结构，但是还应该使这个结构有效地运转起来，以实现结构预设的秩序目标。复杂系统理论认为网络治理有效运转的基础是相互依赖的治理主体通过集体行为的互动。因此，农业项目网络治理结构的运行需要进行一系列深层次的系统性创新，建构与之相适应的各种体制安排与机制设计。

（一）流程再造

流程再造的核心是通过完善农业项目的法律政策体系，以重塑主体间关系为突破口，将原先出现问题的关系进行纠正，将原先分离的关系进行嵌入，使由法律政策缺失导致的障碍性因素得到破除。当前，随着农业项目逐步深入，由法律政策缺失和不适所导致的障碍性因素日渐凸显，主要表现在：一是以倡导性法律居多，缺少强制性法律。二是以部门性政策为主，立法层次不高。三是以规章、条例和通知居多，约束性不强。四是集中于项目招标和监理，缺少对项目如何运营的相关规定。完备的农业项目法律政策体系应该就农业项目的目标和原则加以明确，对利益相关者的法律责任予以说明，对利益相关者的权益保护进行强化，形成科学有效的项目运行机制。同时，在国家基本法律、重大政策确定的框架下，制定与之相适应的行业性、区域性、辅助性的法规，并根据形势变化不断进行修改完善。这些行政法规保障了农业项目得以有序健康开展，与国家基本法律和重大政策有效衔接，构成完备的、可操作的农业项目法律政策体系。

（二）适应机制

农业项目参与者众多，参与主体之间关系复杂多变。在这一情况下，适应性就成为每一个个体存在的前提。适应机制造就了行为的良性行为模式，进而促进着沟通交流与资源流动，保证项目进程的向前推进。笔者认为，适应机制的核心是关系优化。关系优化主要集中于对政府与市场、政府与企业主体、府际关系三种关系的优化。首先，政府与市场的关系。农业项目具有私人物品和公共物品双重属性。之所以说农业项目是私人物品，是因为项目所有权归业主私人所有；之所以说农业项目是公共物品，是因为项目存在外部性，需要政府参与以解决市场失灵问题，这就需要充分统筹政府与市场的关系。目前，政府应采用前端建设补贴与后端产品补贴相结合的方式，以前端建设补贴引导社会资本流入，以后端产品补贴还原农产品商品属性。随着农业项目的升级，前端建设补贴逐渐向产业链关键环节补贴过渡，盘活现有项目存量，带动社会资本进入农业产业。其次，政府与企业主体的关系。当前，政府与企业之间是一种管理与被管理的关系，且多发生于项目的前期立项和中期建设阶段，较少涉及后期运营阶段，这种关系的形成依赖于企业对政府资源的摄取，简单而僵化。在新的治理结构中，上级政府退出项目实际运作，以制定规则的形式保障治理主体的适宜行为；基层政府则与项目业主一道进行项目实施，主导项目运作方向。再次，府际关系。府际关系，也称政府间关系，包括不同层级政府之间的纵向关系和政府内部各个职能部门之间的横向关系。本文以“上级政府和基层政府”作为分析范式发现，传统的以中央主导和层级节制为主要特征的府际关系在项目实施过程中表现为上级政府对下级政府下放项目管理权，最终形成以基层政府和项目业主双主导的局面。现实中，项目业主如果想在项目区内建设这样的项目，是离不开基层政府协助的；基层政府如果获取政绩，是需要项目拉动的。由此它们之间相互依赖、合作，形成稳定的合力。这种合作行为是一把“双刃剑”，一方面可促进项目向前顺利推进，另一方面两者能够利用由于委托—代理产生的不对称信息来谋求私利。因此，修正府际关系可以通过完善上级政府对基层政府的监督加以实现，在对基层政府充分授权的基础上，在不降低基层政府参与项目积极性的前提下，规范基层政府的行政权力。

（三）考核机制

考核机制是指考核主体基于一定的项目考核办法，对被考核者进行的综合性评价，它的核心是塑造与权限相一致的责任分配机制。当前，农业项目的考核仍停留在考评项目立项程序的合法性、前置条件的合规性、预算资金的执行性，而不是从整个农业产业链条的各个环节进行考核。对此，农业项目考评机制将对项目运行全过程进行考核。前期立项阶段的考核将严把项目设计关，保证项目设计方案更加标准、科学、先进，并使项目申报各项工作符合程序；中期建设阶段的考核将严把项目质量关，项目招标程序是否符合国家规定程序，项目建设是否按照批复内容；后期运营阶段的考核将严把项目运营关，农业项目是否对周边具有辐射带动作用，农民收入增收是否显著等真切纳入项目绩效考核内容。

（四）市场培育

建立市场机制，紧紧围绕市场需求变化，以效益为导向，通过市场价格、市场供求等市场机制，达到既定目标。在当前农产品商品化、产业化程度低，农产品市场搭建初期，政府可以通过相关措施，培育市场机制。一是规范项目相关市场，给予充分市场竞争。公平而充分的竞争可以促进市场主体控制成本，提供更高的商品质量和服务水平，这是市场经济的特点。在项目可行性研究、工程勘查设计、招标代理、工程施工、工程监理、仪器采购等领域充分给予市场竞争，将更有实力和诚意的机构吸引到项目中来。二是以项目区为核心，建设现代产业园区。立足当地农业资源禀赋，引导辐射能力强、竞争力明显、影响力大的农产品精深加工、物流、销售企业向项目区集中，聚集现代生产要素，建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园，发挥园区集聚效应，推进农业集约化、产业化、规模化、品牌化发展。突出产业融合，注重发展农产品物流，引导农业休闲观光等多元化农业，推动农业一、二、三产业融合。积极开展特色农产品标准化生产示范，支持那些农产品生产操作规范和农产品品质有保障的基地申请“三品一标”认证，建设一批地理标志农产品和原产地保护基地，彻底改变品质参差不齐、无标生产、无标上市、无标流通的局面，大幅提高农产品的市场竞争力，带动项目区综合效益的实现。三是搭建市场平台，强化企业合作。搭建市场平台，促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合。以农业节、农产品展销会、农超对接营销模式、电子商务、终端销售网络体系等多种形式，培育忠诚客户，推动对品牌知名度的传播和品牌形象的塑造。

注释：

①陈振明：《政策科学——公共政策分析导论（第2版》，中国人民大学出版社2003年版。

②全裕吉：《从科层治理到网络治理：治理理论完整框架探寻》，《现代财经》，2004年第8期。

③周辉、万颖华：《社会网络嵌入性视角的创新网络治理机制研究》，《科技管理研究》，2011年第4期。

④彭正银：《网络治理：理论的发展与实践的效用》，《科技管理研究》，2011年第15期。

⑤贾根良：《网络组织：超越市场与企业两分法》，《经济社会体制比较》，1998年第4期。

⑥郁建兴：《治理理论的现代性与后现代性》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2003年第2期。

⑦谭英俊：《网络治理：21世纪公共管理发展的新战略》，《理论探讨》，2009年第6期。

⑧刘霞、向良云：《我国公共危机网络治理结构——双重整合机制的构建》，《东南学术》，2006年第1期。

编辑 凌 澜

Study on the Network Governance Structure of Agricultural Projects in China

Zhang Xu

At present,as an important force to promote farmers’income,driving agricultural growth,agricultural projects has been widely concerned.The diversified participant subject and the fragile and flexible inter-subject relationship calls for new concept of network governance,addressing the issue of connecting the members of the organization and maximizing the overall effectiveness of the network organization.Through process re-engineering,mechanism adaptation,assessment mechanism and market cultivation,the agricultural project network governance can be achieved.

Agricultural Projects;Network Governance Structure;Governance Mechanism

F30

A

1007-905X（2017）06-0088-05

2017-03-05

张旭，女，北京林业大学经济管理学院博士研究生。