公共服务动机视角下党政干部纪律约束制度研究

杨晓曦

（清华大学 马克思主义学院，北京 100084）

公共服务动机视角下党政干部纪律约束制度研究

杨晓曦

（清华大学 马克思主义学院，北京 100084）

党政干部纪律约束制度以法律法规为基础，具有全面性和专项性的特征。公共服务动机是完全基于政策和制度的反应，是纪律约束制度的心理监测点，而纪律约束制度又是党政干部公共服务动机的客观物质环境，二者互为辩证统一。运用公共服务动机视角来分析党政干部纪律约束制度存在的问题，将促进纪检制度精细化、预测化发展。

纪律约束制度；公共服务动机；党政干部

一、党政干部纪律约束制度面临的新形势及其基本特点

（一）党政干部纪律约束制度面临的新形势

中国共产党在改革开放的新形势下面临着执政考验，面临着精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败“四大危险”。“党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党的纪律建设，越要维护党的集中统一。”①这是党的报告中第一次提出“纪律建设”的概念，纪律建设就是纪律约束制度。

新形势一：国家监察体制改革迅速推进、纪律约束制度建设日趋完善。

习近平总书记指出：“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”②2017年1月，北京市、山西省、浙江省先后成立监察委员会，标志着国家监察体制改革试点工作初见成果。王岐山同志指出：“要以自我革命的勇气，深化国家监察体制改革，构建党统一领导的反腐败工作体制。”③国家监察体制的确立，体现了纪律约束制度的改革完善趋势。“把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，这是推进反腐败立法的实质性举措。”④

新形势二：纪律约束制度的重新修订，体现了纪在法前与依法治党、以德治党相结合。

党政干部管理中的纪律约束制度特指中国共产党的纪律约束制度，是在《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等法律法规的基础上制定的更加严格、宽泛的规定，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。2015年10月新版《中国共产党纪律处分条例》对2003版进行了重新修订，通过制度的刚性和建构性力量，实现让党员干部从“不敢腐”到“不能腐”“不想腐”的历练，干部纪律约束制度将不断制度化、精细化、预测化。

（二）党政干部纪律约束制度的基本特点

1.制度在宪法和法律的框架内运行

干部纪律约束制度与相关法律法规齐头并进。如《公务员法》第九章“惩戒”对公务员的行为做出了规定；《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了“不准采取不正当手段为本人或者他人谋取职位”等“十不准”纪律。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，成为纪律约束制度的首要特点。在此基础上，纪律约束制度对党组织和党员做出更严格的行为规定。

2.对干部的道德要求更全面精准

在我国的刑法中，没有对“与他人通奸”定罪的相关规定。但《中国共产党纪律处分条例》（2003版）明确规定：“与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”《中国共产党纪律处分条例》（2015版）第一百二十七条扩大到“与他人发生不正当性关系”。这说明纪律约束制度要求更加宽泛更加严格。

因此，在制度严于法律的基础上，一是体现的就是纪律约束制度的规定严格、细化的特点。二是体现在干部自身需要达到的两个层面：第一个层面要求“为人民服务”；第二个层面是“以道德引领”，干部自身须保持共产党员先进性，有牢固的政治意识、大局意识。

3.制度规定更加全面专项

在长期的实践和发展过程中，党政干部纪律约束制度不断丰富和完善。按照制度规定范围进行分类，现有纪律约束制度可以分为综合性规定和专项性规定。

一是综合性规定。《党章》在纪律约束制度中具有指导性和原则性特点；《中国共产党党内监督条例》（2016版）第三条规定：“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”《中国共产党纪律处分条例》（2015版）画出了党组织和党员不可触碰的底线，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等制度也对党组织和党员进行了原则性和综合性的规定。

二是专项性规定。专项性规定，是对综合性规定的补充，是针对一个或几个具体问题专门制定和执行的纪律约束制度。如中央“八项规定”对改进工作作风和密切联系群众进行了8个方面的规定；再如《中国共产党廉洁自律准则》（2015版）提出的“廉洁修身，自觉提升思想道德境界”的专门对党政干部自身要求的规定，代表了纪律约束制度的精细化、专项性。

二、公共服务动机视角下纪律约束制度的问题分析

（一）公共服务动机与纪律约束制度的内在辩证关系

公共服务动机（public service motivation，简称PSM），从本质上说是一种心理状态，是行为的发端，也是心理学、马克思主义哲学中人的类本质属性的特点：预示、检测点。

1.公共服务动机与干部纪律约束制度互为反映内容

公共服务动机概念形成干部纪律约束制度的主观心理构成，它的主体效用是作为廉洁自律制度的指示标，是Perry和Wise基于公共选择理论“经济人”假设的不全面，提出的个人行为动机是个人完全基于公共制度所驱使的倾向。公共服务动机体现人本善，启示干部纪律约束制度要不断地去除糟粕。公共服务动机四维度是参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、同情心、自我牺牲⑤，这对干部纪律约束制度中的“正人”提供了自下而上的理论基础，而监督不仅需要制度，还需动机的反馈与检测。

2.公共服务动机实证反映中国传统文化对干部道德约束的重要作用

中国学者对于公共服务动机在中国应用进行了扩展说明，中国的经济、文化影响公共服务动机的维度，是形成纪律约束制度中“价值塑造”的心理因素。“中国的传统文化还有我们的政治体制都决定了领导人必须率先垂范，只有率先垂范才能取信于民。”⑥中国传统文化对于塑造干部的情感型公共服务动机起着强有力的影响作用，同时也需要制度对它进行维护与监督。

3.公共服务动机与干部纪律约束制度作用路径的辩证统一

干部纪律约束制度包含两个方面的作用路径：体现为民主推荐、民主讨论、批评与自我批评等方面，纪律约束制度方针政策贯彻落实；公共服务动机作用路径是干部纪律约束制度的心理检测点，检测制度公平正义等客观情况、在个人感知方面的意义程度，二者互相影响。

综上所述，笔者将党政干部公共服务动机定义为，党政干部在既有社会政治文化背景和管理制度下所具有的公共精神，体现为“为人民服务”的内在信念和潜在意识。

（二）以公共服务动机视角探析干部纪律约束制度的问题

在干部纪律约束制度的过程中，公共服务动机是基于制度的反应和行为，能够反映党政干部坚守党规党纪的情况、履行为人民服务的承诺、纪律约束制度的实际效果。

1.纪律约束制度与公共服务动机显著相关

通过SPSS软件，笔者对调研数据中“纪律约束制度”（D1b）与“干部公共服务动机”进行相关分析得到结果如表1。数据显示，二者的相关系数为0.054，表示在95%的置信水平上，纪律约束制度与干部的公共服务动机是密切相关的。

纪律约束制度以法律法规为基础，从道德和制度层面对党组织和党员作出规定，对非党员干部也具有直接影响。

表1纪律约束制度与干部公共服务动机的相关关系分析表

李锋、王浦劬认为，“中国基层公务员的公共服务动机结构与西方的传统结构存在差异”⑦，并在调研中指出理性动机维度的缺失与情感动机维度的突出显示，印证了干部管理过程中，为保持高公共服务动机的稳定性，亟待将个人的基于制度的态度转换为对于纪律约束制度的敬重感，以形成守纪的前提，重塑理性动机，确保纪律约束制度平稳运行。

2.公共服务动机监测纪律约束制度的实际效果，筛选出不能遵规守纪的党政干部

现行纪律约束制度亟待从源头上解决干部违法违纪的问题。纪律约束制度严于法律，纪律约束本质具有强制性的特点，效果是“惩恶扬善”；公共服务动机中公共精神的整体性、政治判断的预测性影响制度的方向和规划；个人参与制度实践过程当中，从感性认识上升到理性认识，因此获得更好的“道德认识”是制度制定的关键。

调研中，中部某市正县级干部王某⑧表示，目前干部们对反腐很支持，但一部分干部也有“秋后算账”的感觉，干部的高频率落马也反映出纪检存在的问题。如上分析，此项问题集中体现在纪律约束制度没有从源头定位问题行为。目前，国家监察体制系统的制度改革，缩短了“不能违纪违法”和“不想违纪违法”阶段的路程。

D1c是现行的党政干部纪律约束制度弱化了公共服务动机的题目。PSM40为“我完全支持的社会福利项目不多”，显示干部纪律约束制度弱化的公共服务动机的类型，是“同情心”维度中对于公共事务的漠视群体，说明公共服务动机的监测中，无同情心的干部也没有为人民服务的精神。就此问题，我们对一些干部进行了个案访谈，某副厅级领导干部坦言：“对于资源型城市转型，牵涉的利益不好调整，有些干部与老板关系很近。”⑨随着经济发展，煤炭、黄金产业不断兴旺，促使许多党政干部心态失衡，再加上缺乏坚定的共产主义信仰，利益成为官位的筹码，跑官、卖官现象频发。公共服务动机筛选出了不受约束控制的干部类型，排除潜在的、可能出现问题的干部。

表2 D1c与PSM40的相关关系表

3.同人民群众保持血肉联系的干部才是好干部，公共服务动机的测量将纪律约束制度去教条化

一是只有在与人民群众密切联系的政治实践中才能不断地获得公共服务动机，公共服务动机来源于人民的信任。中国共产党在1927年10月4日颁布了“三项纪律”：行动听指挥、不拿老百姓一个红薯、打土豪筹款子要归公，最终形成“三大纪律”“八项注意”的基本框架，成为中国共产党纪律约束制度的模板。如革命烈士钟泉周全心全意为人民群众解决实际问题，在根据地防治流行病方面，主动找当地医生寻药方，发动群众熬汤药，起初群众不理解，后来发现药到病除，自觉地真心拥护党。所以个人的公共服务动机是来源于人民的，进而形成制度，再影响他人。

二是公共服务动机能够破除僵硬的纪律约束制度的无效约束。如D1b中选择现行纪律约束制度强化了公共服务动机的党政干部，在PSM2中“我对社会弱势群体的困境没有太大的感触”和PSM31“我不关注任何政治人物”呈负相关，说明具备高公共服务动机的干部也关注对公共利益的承诺和公共政策。“人民立场是党的根本政治立场，人民群众是党的力量源泉。我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。”⑩如表3所示：

在政治实践的过程中，廉洁自律的好干部受到人民群众的拥护，从群众中来到群众中去的工作方法，使广大干部不断葆有“全心全意为人民服务”的动机。公共服务动机中的“同情心”维度检测纪律约束制度中具有同情心的干部能更好地遵守制度。

表3 高公共服务动机下的纪律约束制度的具体表现

三、公共服务动机视角下纪律约束制度改革的一些思考

（一）针对监督对象，运用公共服务动机的指标筛选思想品德优秀的好干部

公共服务动机视角的最大优势就是将“坚定理想信念”的中国共产党人放置在干部纪律约束制度的最前端。“D7您认为以下哪一项能有效地解决干部的‘能下’问题？”（共5个选项）965名即57.4%的党政干部选择了严格执行问责制”，说明现有的纪律约束制度问责制的效果不明显、问责力度不够。

PSM33“为我愿意用尽每一份力量，使世界更加公正”，选择非常不同意的4人，选择不同意的19人，加总1.3%；PSM34“公务员应该造福社会，即使这可能会损害个人利益”，选择非常不同意的7人，选择不同意的98人，加总为6.2%；PSM35“职责、荣誉、国家”这些词会使我产生激情，选择非常不同意的8人，选择不同意的45人，加总为3.2%。在上述题目中选择以上选项的干部，应该予以关注。过多关注个人利益的党政干部，在纪律约束制度的前端无法甄别，使用大数据手段测量，能够较为真实地反映出党政干部的从政心态，因此在纪律约束制度的前端应予以测量。

用公共服务动机理论来分类测量坚定理想信念的党政干部的根基，保持“为人民服务”的工作动机，为纪律约束制度提供基本的数据支持。同时，将从思想上不入党的党政干部从干部队伍中剔除，从而保证更多具有公道正派思想品质的、心存对纪律约束制度的敬畏感的好干部的数量增加。

（二）针对监督主体，加快国家监察体制改革的推进，保证监督有效、精准化定位

随着我国司法体制改革，监察官、纪检监察办案人员责任终身制，国家监察体制的政策法规出台，纪检制度迈入新轨道。

一是在国家监察体制还未落实的地方，对审查对象的双规、立案过程由地方纪委定夺。调研中访问的一名抽调人员说：“我们不仅参与纪委办案，还要参与检察院办案，几个月不能回家，不想干了。”导致监察功能弱化，无人监督纪委工作。

二是市、县级纪委简化工作、冲查案量，简化线索处置到立案审查的过程和时间，进行查案量的攀比。为此必须严格精准地按照2017年新出台的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》执行。坚持以事实为依据，客观完整地查办案件事实；早发现问题苗头，让“红脸出汗”成常态，违纪处分大多数，违法立案成为极少数，真正发挥纪律检查制度的匡正、惩治的目的；一案双查制度的贯彻落实，以依法执政的工作思路要求纪检干部，将查办案件情况公开，接受群众与上下级的监督，追究相关纪检监察人员的责任。

（三）优化干部纪律约束制度，将一系列的法规党纪落实到位

随着形势的发展，要求党政干部要认真学习《中国共产党廉洁自律条例》《中国共产党纪律处分条例》（2015版）等。如“D9您认为当前干部人事制度改革的重点在？”（共8个选项）有60.1%的党政干部选择了加强监督整治工作中的不正之风。如表4所示：

表4 关于“加强监督整治工作中的不正之风”的态度

数据表明，主体意识与干部纪律约束制度规定内容一致，干部纪律约束制度的规则在逐步精准。党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深化，党中央修订了多部准则、条例，将许多“墙上挂挂”的制度进一步落实，坚持依规治党和以德治党相结合，维护法律权威、党内规章制度的严肃性，把规矩制度立在前面，划清权责底线，坚持“标本兼治”，以马克思主义为指导，抓住矛盾的特殊性，率先垂范推进纪律约束制度贯彻落实。

（四）构建上下贯通的党政干部纪律约束制度，重塑廉政文化

一是营造因地制宜的政治生态，在贯彻落实中央政策时，结合历史性、地域性考虑更好的实施效果。二是营造一种道德约束氛围，保持党政干部的政治步调一致。改革开放以来，我们党先进的政治生活的优良传统逐渐淡化，一些党政干部腐败、脱离群众、权力欲膨胀，产生恶劣影响。党的十八大以来，党中央将党政干部在开展组织工作中的问题都摆出来，开展批评与自我批评、密切联系群众，形成人人监督、互相帮助的有道德约束力的政治生态环境。在D6中，“您认为当前干部选拔任用中应做好哪几方面？”（共6个选项）1165人即69.6%的党政干部选择“加大监督力度，形成风清正气的选拔任用环境”。不仅说明了政治生态环境出现问题，也说明制度没有惩戒到破坏政治生态环境的干部，不够精准。党政干部队伍不仅要自身廉洁自律，还要在党组织生活中将每一个人为人民服务的思想动员起来，并因地制宜地开展工作、事实求是地惩戒问题干部，形成“不敢腐”的高压态势，用公共服务动机的指标体系，监督制度运行，形成奉献、利他、廉政自觉的政治文化生态，形成纪律约束制度规范与个人的廉政自觉状态同步，才能保持合格的党政干部的公共服务动机，自觉为人民服务，推进纪律约束制度的稳步发展。

表5 关于“加大监督力度，形成风清气正的选拔任用环境”的态度

注释：

①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_7165856.htm。

②习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，人民出版社2016年版。

③《王岐山强调要以自我革命的勇气深化国家监察体制改革》，2017年3月7日，http://www.zmdnews.cn/showinfo-5-407099-0.html。

④十二届全国人大五次会议3月4日大会发言人傅莹就答中外记者问，http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo。

⑤Perry J L&Wise L R.The Motivational Bases of Public Service，Public Administration Review,1990,50（3）.

⑥中纪委宣传部、中央电视台纪录片《永远在路上》，第二集：以上率下，清华大学廉政与治理研究中心主任程文浩口述。

⑦李锋、王浦劬：《基层公务员公共服务动机的前因与结构分析》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2016年第1期。

⑧王某，1968年生，就职于中部某市某县。访谈于2014年11月在中部某市某县进行。

⑨2014年对于中部某市调研中的个案访谈。

⑩《关于新形势下党内政治生活的若干准则、中国共产党党内监督条例》，人民出版社2016年版。

编辑 王秀芳

陈 曲

Research on Discipline Constraint System of Party and Government Cadres from the Perspective of Public Service Motivation

Yang Xiaoxi

The discipline restriction system of Party and government cadres is based on laws and regulations and has the characteristics of comprehensiveness and specialization.Public service motivation is entirely based on the policy and institutional response,on one hand,is the psychological monitoring point of the disciplinary system,on the other hand,the discipline restriction system is the objective environment of public service motivation,the two are dialectical unity with each other.This paper analyzes the problems existing in the discipline restriction system of Party and government cadres from the perspective of public service motivation,in order to construct the precise and predictive discipline system.

the Discipline Restriction System;Public Service Motivation;Party and Government Cadres

D035.4

A

1007-905X（2017）06-0070-05

2017-02-14

国家哲学社会科学重大项目（014ZDA011）；教育部人文社会科学基地重大项目（14JJD810005）；中国博士后科学基金第61批面上资助项目（2017M610071）

杨晓曦，女，清华大学马克思主义学院博士后，北京大学政治学博士，主要从事政治学理论、马克思主义哲学研究。