国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议

2017-08-24任建明杨梦婕

河南社会科学 2017年6期

关键词：监委监察权力

任建明，杨梦婕

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议

任建明1，杨梦婕2

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

国家监察体制改革，当属2016年全面深化改革的最大亮点。纵观党的十八大以来的若干重大改革举措，就改革的重要性、影响力、困难程度来看，国家监察体制改革也当名列前茅。在笔者看来，国家监察体制改革应当超过司法体制改革、纪检体制改革，而仅次于国防和军队改革。从改革的时间表和路线图来看，可谓“春风得意马蹄疾”，仅在一年之内就看到了实质性的成果。习近平总书记在2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会上的讲话中才刚刚讲到，而到了2016年年末，随着《中共中央关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）的颁布，改革试点方案就浮出了水面。国家监察体制改革，应当作为公共管理、领导科学、制度变迁、改革创新等诸多领域的一个经典案例来予以研究。

国家监察体制改革的目的就是要建立一个新型的国家专责监督机构，即国家监察委员会（以下简称监委会），从而能够实现对国家权力的有效监督，把国家权力关进制度的笼子，进而肩负起作为一个专门“反腐败机构”①的重要使命，为我国最终战胜腐败、建成廉洁政治做出自己的贡献。因此，把监委会定位为国家权力的专责监督机关或者国家专门的反腐败机构都是可以的，尽管两者在一些重要的方面并不相同②。在明确这个定位之后，为了后续分析研究需要，这里扼要回顾一下当前国际上有影响的一些主要的权力监督理论。

西方政治学主张通过分权来制约和监督权力。代表人物有洛克、孟德斯鸠等。其中以孟德斯鸠的立法权、行政权、司法权三权分立主张影响力最大③。分权理论的一个重要推论是：监督机构要能有效发挥作用，必须首先确保其独立性，即监督权必须独立于其他权力，尤其是需要监督的权力。

在权力监督方面，马克思主义理论也有重要的主张。列宁十分重视党内专门监督机构的独立性、权威性以及人员素质。在俄共（布）第九次全国代表会议上，列宁建议“成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”④。为了保证监察委员会监督作用的有效发挥，俄共（布）又先后通过了一系列决议对其职责等予以明确，并实施垂直领导体制。

笔者基于反腐败成功经验的研究，提出反腐败机构或专门监督机构要能够肩负起自己的使命，就必须同时具备四大特征，即独立、权威、廉洁、专业。每个特征都需要一系列精细的制度安排来保障。独立特征要求反腐败机构要同时做到三大独立，即机构独立、人事独立、预算独立。人事独立和预算独立不仅关乎反腐败机构能否独立，也隐含着人力资源和经费资源保障充足的重要性。一个反腐败机构尽管很独立，但如果人力资源和经费资源严重匮乏，那就什么作用也发挥不了。权威特征要求必须给予反腐败机构充分的授权，包括立案权、调查权（含秘密调查权）以及其他的预防监督权。从资源视角来看，权力也是反腐败机构发挥作用的重要资源条件。廉洁特征要求必须为反腐败机构同步设计充分的内外部监督机制，以确保反腐败机构达到最高标准的廉洁，不会发生滥用权力的腐败风险。一个连自身权力监督都无法解决、腐败风险巨大的反腐败机构，人们也不会相信这个机构能解决腐败问题、能有效监督其他权力。专业特征要求反腐败机构必须走职业化、专业化的路子，要确保反腐败机构拥有一支专业能力很强的队伍。这就要求反腐败机构不能过于分散，而要整合、集中以达到相当的规模，并在此基础上按照职能分工的要求设计内设机构，在人事管理方面选择职业化和专业化模式，设立主要的专业技术序列，最终保证绝大部分人员进入专业技术通道并为他们持续提升专业能力奠定制度基础⑤。

一、国家监察体制改革总体方案的内容梳理

综合习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的讲话精神，王岐山书记在北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时的谈话，以及《方案》《决定》的主要内容，国家监察体制改革总体方案的主要内容可归纳为“3+2+1”。

所谓“3”，就是在顶层设计方面，有三项主要的制度安排。这三项顶层设计也是三省市试点的规定性动作。

一是改变隶属关系。改革方案极大地调整了国家监察组织机构的隶属关系，明确新型国家监察组织即监委会直接隶属于本级人大，是国家权力监督的专责机关。行政监察机关、腐败预防机关、审计机关隶属于政府，反贪侦查机关、渎职侵权侦查机关、职务犯罪预防机关都是检察院的内设机构。以中央为例，监察部是正部级机构，首长是正部级官员；反贪总局是正厅级机构，总局局长是正厅级官员。我国现有的国家监察组织机构及其隶属关系，如图1所示。

改革之后，监委会的隶属关系如图2所示。此项改革不仅极大地提升了国家监察机关的位阶，还显著地改变了我国的国家权力架构，将现有的“一府两院制”调整为“一府一委两院制”。监委会直接向人大负责，成为位列于政府和两院之间的国家机关。以中央为例，监委会应当是副国级机构，其首长即监委会主任将是副国级领导。该项调整意味着，除了《决定》中提及的5部法律需要制定或修订，宪法也需要修正。通俗地说，修正的一个主要目的就是要在宪法中为监委会这个新的国家机关设立“户头”。

图1 我国现有的国家监察机关及其隶属关系

图2 监委会隶属关系

二是整合组织机构。改革方案对现有的分散在政府和司法系统之内的承担国家监察重要职责的多个组织机构进行了大幅度的横向整合。具体整合方案可简称为“五合一”，就是将政府系统的监察、预防和检察院系统的反贪、反渎、预防这5个机构整合为监委会1个机构。伴随该机构整合方案的是，原来属于上述5个机构的职能、职责和职权，也一并转移到监委会。也就是说，原来分散在不同系统的打击职务犯罪、执行行政纪律的职权将统一由监委会行使。

理论上，横向整合可以有多个方案。整合幅度最小的是直接把行政监察机构升格为监委会，幅度最大的是在国家方案基础上再把审计机构也整合进来⑥，中间则有不同的排列组合，即使是有实际意义的方案，也有6种之多。

三是“两委”合署办公。《方案》规定，党的纪律检查委员会、监察委员会（简称“两委”）实行合署办公。

中国特色有丰富的内涵，但最核心的一条是：执政党和国家（以及社会）之间的关系。这种关系极为特殊，不同于绝大多数国家。在中国，执政党是国家和社会各项事业的领导集团，可以简称为“党领导下的国家体制”。给定这个核心特色，在未来相当长的一个时期内，中国的监督体系都将是党内监督（或执政党权力监督）和国家监察（或国家权力监督）并行分设的情形，如图3所示。

图3 执政党和国家的领导关系及其监督机关设置

党和国家分别实行各自的监督体系，并不意味着在两个监督体系之间就不可以进行协同或整合。1993年以来的纪检和监察合署办公就是例证。实践表明，合署办公精简了机构，人力资源得以统筹使用，从而降低了监督成本，提高了党纪和政纪的执行效率。正在进行的国家监察体制改革，“两委”合署办公当然也可以进行试点。笔者基于相关研究所提出的一项基本政策建议就是对现有国家监督机构进行整合，包括横向整合和纵向整合。其中，横向整合方案就包括党和国家监督系统间的整合，而国家监督机构就包括隶属于行政系统的和隶属于司法系统的⑦。

历史地来看，这次“两委”合署办公的整合程度是最为彻底的。根据两个机关内设机构是否统一设置以及负责人是否为两人，可以区分出四种合署模式，比较有实际意义的是3种。模式（1）：内设机构是两套，负责人是两个。党的十八大之前的纪检监察合署办公大概就属于这种模式。模式（2）：内设机构是一套，负责人是两个。党的十八大之后的纪检监察合署办公基本就属于这种模式。模式（3）：内设机构是一套，负责人是一个。此次“两委”合署办公就属于这种模式⑧。由此可见，“两委”合署办公所选择的模式使得“两委”间实现了彻底的融合，真正实现了1993年纪检监察合署办公时曾提出的“一套人马两块牌子”的设想。“两委”完全融合之下，从机构角度看，这个机构既是党的纪委，同时又是国家的监委会。从个体角度看，在该机构中工作的每一个人，自主要负责人开始，都同时拥有了双重身份，既是党的纪检干部，同时又是国家监察工作人员。

所谓“2”，就是对新成立的监委会有两项重要要求。一是能够实现对所有行使公权力的公职人员监督的全覆盖；二是在组建监委会时，要同步完成对监委会的监督制度设计，解决监委会自身监督问题。要求是明确的，但这两项任务能否完成、如何完成都充满着挑战。

所谓“1”，是指一项层级设置方案，就是决定在哪些政府层级设立监委会。国家的方案是在中央、省、市、县四级政府设立监委会。这与此前监察、反贪等机构的层级设置方案是一致的。理论上，层级设置方案并非这一种，而是有多个选项。既可以往下延伸到乡镇，覆盖所有的政府层级；也可以往上收，只设到中央、省、市三级，或者中央、省两级，甚至只在中央一级设立。每个方案都会有很多理由，但究竟哪个方案为最优呢？例如，党的纪委就设置到了乡镇一级，既然实行“两委”合署办公，就应该在乡镇设置监委会；中国自古就认为县级很重要，即所谓“郡县治天下安”，何况此前监察、反贪等机构就设置到县级；基于规模效应原理，纵向整合监督机构将有利于形成更大的监督效力。以某省为例，规模效应的意思是说，如果能把该省原来计划设置于100个县市、10个地市的监委会的所有人力、经费、权力资源都集中于1个省级监委会，则对于全省的监督效率通常要比该省设立111个监委会要好，即“并拢五个手指形成拳头会更有威力”。何况，纵向整合建议的价值将不限于规模效应。由于我国政府权力结构化探索还未达到科学状态，同级监督总会打折扣。纵向整合后，尽管同级监督仍会打折扣，但对下级政府及其公务人员的监督效果就会改善很多。

此次国家监察体制改革的内容很丰富。上述“3+2+1”只是对改革方案的实体内容进行一个概要性的梳理。在这些内容之外，还有两点也值得提及。

一是改革的策略路径选择⑨。中央的选择可概括为“三步走”：（1）先经由《方案》和《决定》的特别授权⑩，选择部分地方进行体制改革的试点；（2）试点方案基本成熟后的普遍推广；（3）修订法律。这里所说的法律修订，是指最后的正式实施。其实，法律修订的准备工作早就与改革谋划同步开始了，也完全有可能与第二步同时完成。

与上述改革策略路径选择（简称为路径1）相对应的，是另外一种（简称为路径2），可分这样几步：（1）先修订法律，由于此次改革涉及面广、幅度大，立法者也并不完全知道制度的具体设计是什么，所以修法只能是粗线条的。（2）按照法律的规定实施新的改革方案。（3）新的改革方案在实施中不断调整、细化和完善。（4）再次修订法律。由于新改革方案变更的地方比较多，幅度比较大，所以，再次修订法律也将是不可避免的。

按照依法治国以及法治的原则，或许应该选择改革路径2。但是，路径2极可能导致欲速则不达，反而影响效率和效果。第一轮修法很可能就陷入一个旷日持久的争议过程。特别是此次改革涉及面广，比较复杂，路径2的缺陷将更为突出。相比而言，路径1的效率和效果都更好，立刻就看到了改革的成果。同时，经由特别授权的改革试点也维护了现行法律制度的权威。

二是此次改革的试点方案。该方案有两个关键点：其一，在省本级和省域内大跨度进行改革试点具有标志性意义。此次改革直接选择了3个省市，且在这3个省市的省域内大跨度展开试点。特别是包括省本级，且先从省本级开始。这在我国新时期的改革历史上都是不多见的。以往最常见的情况是在县市或地市层级进行改革试点，包括经济特区改革试点也是如此。这种试点方案选择不只是体现了中央推动改革的决心，也更有利于在全国的推广，推广的速度也会大大提高。其二，试点地区的样本选择具有更好的代表性。中国的省级行政区划既包括幅员较小的城市区域，例如北京、上海、天津这样的直辖市，也包括幅员较大的城市和农村二元复合区域，例如所有省、自治区以及像重庆这样的直辖市。就经济社会发展程度来看，中国的省级行政区划之间仍然存在着较大的差异，既包括发达的沿海、沿江地区，也包括发展相对滞后的广大的中西部地区。这次选择的试点样本地区是北京、山西和浙江，兼顾了上述两个主要方面的样本分层。试点样本的代表性越广泛，意味着试点结果的可推广性就越大。

二、国家改革方案的分析与评述

此次国家监察体制改革步子很大，复杂程度很高，影响也将十分深远。中央《方案》认为“是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计”是确当的。对照绪言中提到的权力监督理论框架，国家改革方案在一些重大的方面都取得了了不起的进展，代表了科学与进步，必将为实现国家权力的有效监督，为最终解决我国的腐败问题产生巨大的影响。可是，也存在一些薄弱或不足的方面，需要加以重视和解决。下面就分两个方面予以分析和评述。

首先，改革所带来的进步与进展是主要的，集中体现在以下两个方面。

1.调整隶属关系的改革，将显著提升国家权力监督的有效性，使国家权力结构实现合理化

调整国家监察机关隶属关系是此轮改革中意义最为重大的方面，改革方案是十分科学的，其价值也体现在多个方面。（1）使国家监察机关的独立性和权威性都得到了极大的提升。改革把原来隶属于政府行政系统或司法系统的监督机构调整为直接隶属于本级人大。这项改革有两个效果：一是国家监察机构独立性缺乏的问题得到了解决；二是国家监察机构的位阶或权威性得到了显著的提升。独立性条件是有效监督国家权力的重要保障。权威性提升将使监督范围大为扩展，为国家权力监督的全覆盖奠定了基础。改革前，由于监督权隶属于行政系统或司法系统，全覆盖在系统内都存在现实困难，全覆盖所有国家权力机构及其人员就更加不可能。（2）使我国国家权力结构在顶层上实现了科学化。近现代以来，人类文明所取得的一大飞跃是以分权替代集权，而分权的一个普遍模式是决策权、执行权、监督权三权分离。在党的十七大报告中，也已经明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，只是一直还停留在理论层面，而没有反映在实际的制度创新层面。此次国家监察体制改革当属首开先河。改革前，我国的国家权力结构呈现出“权力过分集中”的特征。之所以如此，主要是由于监督权隶属于行政权或司法权，处于明显弱势的地位。改革后，监委会所代表的监督权与政府行政系统所代表的执行权彻底平行，由此首度实现了我国国家权力结构上的合理化与科学化。有关权力结构关系的细致讨论可参见笔者的相关研究成果⑪。（3）使我国反腐败权力结构实现了合理化。反腐败权力尤其是其中的调查权、处置权等，都是非常重要的权力，可限制人身自由，可做出刑事处罚甚至剥夺人的生命等。一旦被滥用，后果严重、危害极大。鉴于此，世界各国大都对反腐败权力再次进行拆分，通行的做法是实行调查权（侦查权）、起诉权（检控权）、审判权（裁判权、审理权）相分离。改革前，我国的检察机关就同时拥有侦查权和起诉权，即不少专家批评的“自侦自诉”问题。其实，还有“自批”问题，因为检察院还有批准逮捕权。这是很不合理的。改革后，涉及腐败犯罪或其他职务犯罪的调查权将转移到监委会，且监委会主要行使调查权；而检察院主要行使起诉权，从而使我国的反腐败权力结构实现了合理化。这将显著降低滥用反腐败权力的风险。

2.整合组织机构的改革，将使反腐败和权力监督的效率大为提升

整合国家监察机构是本轮改革中意义第二大的改革内容。我国反腐败机构体制上的一大问题就是由于“条块分割”⑫而带来的反腐败机构数量过于庞大、监督资源过于分散。本次改革实行“五合一”，将使中央、省、市、县四级原来约16000个机构缩减为约3200个⑬，这是相当可观的。机构的整合将使分散的人力等资源得到集中，从而更好发挥规模效应。此外，机构数量减少后，分配于领导、管理岗位的编制数量就会减少，从而保证有更多的人力资源分配于业务工作，这也有助于效率的提升。

其实，更高的效率效应源于整合组织机构所带来的纪律和法律的同步执行。在治理腐败和监督权力方面，我国一直实行法律和纪律并重的战略。从执行角度来看，我国普遍采用的是“纪在法前”，即纪律和法律是“串行”关系。之所以出现这种情况，固然有我国重视纪律的因素，但主要还是由于纪律和法律的执行分属于两个系统。典型的情况是，一个涉嫌腐败犯罪的党员领导干部，必须先经过纪律审查环节，之后再移交司法机关。移交司法机关后，转换证据和补充侦查都另外需要时间。这必然人为地延长了调查腐败的时间，降低了打击腐败的效率，惩治腐败的震慑效应也会因此大打折扣。如果能够通过机构整合改革，实现纪律和法律的同步执行，即把纪律和法律调整为“并行”关系，无疑将使反腐败效率大大提升。我国反腐败实践早就一再证明，纪检和检察成立联合专案组进行案件调查，必然是效率更高、威力更大。

此次机构整合改革，客观上使纪律和法律的同步执行成为轻而易举的事情。在逻辑上，纪律和法律完全可以同步执行。对于一个涉嫌违纪或违法的人员而言，其所存在的不当行为是给定的，调查所需要的专业能力也是相同的，完全可以同步进行调查。至于这些不当行为是不是违纪或违法、如何处置，则可在调查完成之后，分别依照纪律和法律规定予以裁量。

同理，“两委”合署办公也是类似的横向机构整合改革，实现了党和国家监督系统的更大范围的整合，也应有类似的提升效率的效果。

最后需要说明的是，中央的横向整合方案是最优的。该方案把国家层面承担反腐败和权力监督的主要机构都一次性地进行了整合。或许有人认为，如果能把审计机构整合进来会更好。但笔者并不赞同这种主张，理由是审计工作既专又特。所谓专，是说审计机构的职责很专，完全聚焦于财务一个方面。虽然很多审计工作可能发现并获得腐败行为的财务证据，但这和腐败行为的全面调查还是两回事。所谓特，是说审计业务不仅包括问题审计，还包括绩效审计。后者则与腐败无关。正因为如此，绝大多数国家的审计机构都是独立设置的。

尽管好的方面是主要的，但从中央的《方案》来看，还存在一些薄弱或不足的方面，主要是以下五个方面：第一，监委会的独立性还有待拓展和落实。虽然中央《方案》在加强监委会独立性方面进展很大，但对独立性提升所能达到的程度还不能估计太高。主要原因有二：一是中央《方案》在独立性方面的规定并不全面。中央《方案》主要只是解决了机构维度的独立，但在人事和预算两个方面并没有明确涉及。既然没有规定，在人事和预算方面的制度安排可能还会沿用传统的一套做法。其中，拖后腿的可能主要还在人事方面。监委会的全体人员可划分为两部分，首长和其他人员。首长的独立任命对于独立性的影响尤为显著。新加坡贪污调查局局长的任命和使用就有所谓的“双钥匙机制”（Two-key System）经验。该局局长由新加坡总统任命，工作则由总理领导。这么做的主要目的就是为了确保局长的独立性，使其减少因为敢于监督和执法而职位不保的担心。万一总统和总理两人之中有一人有问题，局长也可在另一位领导的支持下，继续领导贪污调查局发挥监督作用。这就好比人们一般都会为自家大门配两把钥匙，一把丢了还有另一把备用，确保能进家门。所谓“双钥匙机制”，也就是这个道理。

第二个原因则和“两委”合署办公模式选择有关。“两委”是应当实行合署办公，这也是笔者多年以来的政策建议。但暂时来看，选择合署模式（2）可能是比较好的，而不是模式（3）。选择模式（3）应有一个前提条件，那就是纪委的独立性能达到和监委会同样的程度。从监委会主任选任的角度就能看得更清楚一些。三个试点省市的监委会已经挂牌成立，三位主任也都经各自省（市）人大选任确定。按照中央方案，三位主任的人选其实早已确定，就是三个省市的纪委书记。如果纪委书记人选被调整，则监委会主任人选也就同时调整了。这意味着，监委会主任的独立性取决于纪委书记的独立性。倘若选择合署模式（2），则监委会主任的选任就不必完全和纪委书记人选捆绑在一起，而可有其他独立性选择。

第二，监督全覆盖还有待系统改革予以支撑。此次改革调整国家监察机构的隶属关系之后，就为监委会实现对于所有国家权力机关及其工作人员监督全覆盖奠定了重要的基础。监督全覆盖的本意应当是要实现有效监督或监督到位。然而，监督全覆盖并不意味着就能有效监督或监督到位。为了说明问题，有必要从两个维度来看待或评价权力监督问题：一是“量”的维度，二是“质”的维度。量的维度是指监督的范围及其大小。如果一个监督对象还处于监督范围之外，那肯定是监督不了的。从这个意义上说，能否实现监督全覆盖也很重要。质的维度是指一个监督对象在纳入监督范围以后，是否真能受到监督，或说监督是否真的起到作用。显然，这个维度同样甚至更加重要。

比较肯定的是，此次国家监察体制改革可以实现量的维度的监督全覆盖，但质的维度就不一定了，至少在这方面不能过于乐观。这方面的教训并不遥远。法律规定，只要是职务犯罪分子，包括腐败犯罪分子，司法机关都可监督。基于此法律规定，是实现了量的维度的监督全覆盖。但人们都知道，这方面的无效监督仍普遍存在。司法监督有这种情况，难道换作监委会来监督就不存在了？我国的监督体制比较复杂，改革创新任重道远，至少不应简单化。能否实现有效监督的全覆盖，不仅取决于国家监察体制的改革，还取决于党内监督体制的改革，以及司法体制的改革。特别是在“两委”合署办公选择模式（3）的情况下，国家监察的有效性就必然受到党内监督有效性的制约。

第三，监委会自身监督还有待落实。确保反腐败机构自身的廉洁是成功肩负起反腐败责任的重要前提。在中央《方案》中已经明确提出了解决监委会自身监督问题的要求，但主要还停留于宏观层面，具体的、有效的措施还比较缺乏。对于监委会自身监督问题，必须高度重视并尽快予以解决。特别是在“两委”合署办公且彻底融合的情况下，解决这个问题就更加紧迫，而且要“两委”监督问题一体考虑、同步解决。之所以说紧迫，主要是担心纪委权力的可能扩张所带来的潜在风险。如果纪委自身监督问题得不到解决，纪委权力扩张的风险就很大。而在“两委”合署办公体制下，如此权力扩张的危险就更大。在纪检、监察合署办公的情况下，两者执行的都是纪律，纪委权力扩张的危害还小一些。而在“两委”合署办公的情况下，由于监委会不仅执行行政纪律，还增加了执行法律的权力，倘若纪委权力扩张而没有监督措施，危害就一定会更大。

党的十八大以来，如何监督监督者的议题受到领导人的高度重视。习近平总书记多次强调“要解决好谁来监督纪委的问题”，王岐山书记多次讲到“信任不能代替监督”。在监督制度创新层面，一些措施也陆续出台，包括在纪检监察系统内增设纪检监察干部监督室，制定《纪检机关监督执纪工作规则（试行）》等。但这些都属于内部监督措施。在逻辑上，如果缺乏有效的外部监督，仅靠内部监督是不可靠的，尽管内部监督也有其存在的重要价值。

第四，监委会的专业化建设还有待提上日程。反腐败官员必须具备很高的专业能力，这需要反腐败机构的职业化和专业化制度安排来予以保障。可是，有关专业化建设，在中央的改革试点方案中基本上还属空白。如果是这样，就难免出现“新瓶装旧酒”的情况，即新的监委会仍沿用旧的行政化导向的人事管理制度。专业化建设不仅是加强反腐败工作的客观需要，在将全体检察官整合进来的情况下，也自然成为他们的现实愿望。尽管仍带有强烈的行政化色彩，但毕竟已经在检察院系统实行了检察官制度。一旦失去检察官身份，而没有新的类似的人事制度安排予以接续，这些检察官一定会产生不小的心理落差。因此，尽快在监委会实行专业化，也是凝聚人心的现实需要。

第五，层级设置方案还有待优化。前面已经提及，就此次监察体制改革中的机构整合方案来看，横向整合是最优的，但纵向整合就不一定了。多年以来，一个毋庸置疑的事实是，越往基层，纪检监察机构在权力监督和反腐败方面的效率就越低。一个主要的指标就是，投入相同数量的纪检干部，在相同长度的时间段内，查办腐败案件的数量呈现出显著的层级递减趋势。其背后的原因主要是两个：一是越往基层，纪检监察机构的规模越小，从而背离了规模效应。至于到了乡镇一级，纪委的实际工作人员不过一两人，查办案件的最低人数都达不到，导致乡镇纪委的办案量几近于零。二是纪检监察机构的独立性依然不足。这导致同级监督依然存在困难。层级越往下，可监督的下级越少，能够发挥监督作用的空间就越小。纵向整合则可在这两个方面都能发挥出改进的效应。因此，监委会层级设置的最优化方向一定不是将监委会继续往下延伸到乡镇一级，而是往上整合。一个比较肯定的结论是，设置到县一级也不是最优的。我国虽然地域辽阔，但设3000多个监委会肯定还是多了。全世界国家不论大小，反腐败机构数量都没有我国这么庞大的。如果算上纪委，那数量就更不得了。因此，纪委的数量也应当通过纵向整合的方法予以减少。新加坡和我国香港都只设一个反腐败机构且获得成功的案例值得重视。少设一些机构，适当安排一些派出机构，效率会更高。香港廉政公署在不同地方设7个分区办事处。各分区办事处都直属廉政公署，且仅承担一些专门的工作任务。试想，如果香港不是只设一个廉政公署，而是有10个、100个，那效率肯定会大大下降。

上述五个方面是主要的不足，但还不是全部。例如，给予监委会的授权是否充分，以确保其权威性足够呢？原来授予检察院反贪机构的权力就不足够，转隶之后，最大可能的情况是仅仅把原有的权力予以转移，甚至还可能做减法。如果是这样，监委会的权威性也就继续成为一个薄弱环节。总之，一项重大的改革好比一项复杂的工程，宁可考虑得细致一些，总比粗枝大叶，盲目自大，贻误反腐败大业来得好。

三、完善国家改革方案的思路与建议

国家改革方案还存在一些薄弱环节或不足方面，需要进一步拓展、细化或完善。针对前面的分析，本文针对性地提出以下思路和建议。

第一，需要重视和解决监委会在人事和预算方面的独立问题。这里主要讨论人事独立且主要聚焦于监委会首长的选任。在“两委”合署办公情况下，需要将“两委”纳入进来统一考虑，而不能只考虑监委会一方。虽然“两委”合署办公是中央改革方案的顶层设计，但合署的模式可以选择。建议选择模式（2）。一旦监委会主任人选并不必然是同级的纪委书记，就有了拓展独立性的选择空间。例如，仍坚持党管干部的原则，监委会主任的候选人仍由各级党委推荐，但候选人应不少于2个。党委在完成主任候选人推荐工作之后，再交由同级人大经差额选举产生。另外，还可为主任的罢免设置比较高的门槛。例如，党委或人大均可提出罢免动议，但正式罢免需经人大常委会甚至人大全体会议2/3以上的多数同意方能罢免。罢免之后，党委再按照上述规则推荐新的候选人。

第二，系统改革监督制度以保障监委会有效监督权力的全覆盖。此次国家监察体制改革迈出了一大步，但权力监督问题的解决，还有赖于系统性的监督体制改革。鉴于中国实行党领导下的国家体制，因此，深化党内监督改革以实现执政党权力的有效监督就具有更大的指标性意义。此轮国家监察体制改革已经为深化党内监督体制改革开出了“良方”，几乎可以“依葫芦画瓢”，在执政党权力顶层实行结构化改革，进而彻底变革纪委的“双重领导”体制。在党内监督体制改革的基础上，再行深化司法体制改革、实现法治，则“把权力关进制度笼子”的终极目标将可实现。

第三，通过强化外部监督以解决监委会自身监督的问题。党的十八大以来，纪委在内部监督方面已经采取了一系列措施，预计强化内部监督的趋势还会继续。在“两委”合署办公体制下，纪委的内部监督自然也会延伸到监委会。总之，监委会的内部监督是有基础的，主要缺乏的还是外部监督。外部监督需要具体化而不是大而化之。不能认为监委会向人大负责，接受人大监督，每年向人大报告一次工作，监督问题就能解决。如果是这样，同样向人大负责的政府和两院早就不存在监督问题了。建议在人大内成立专门委员会，成员除了人大代表，甚至还可对外开放，吸纳政府和社会的专门人员，组成强有力的专门监督机构，实现对监委会的经常性监督。此外，对反腐败权力实行分权也是有效的外部监督机制。此次监察体制改革，已经在法律执行方面确立起了分权架构，即调查、起诉、审判权相分离。在“两委”合署办公体制下，纪委执纪权力过分集中这个老问题也必然会成为一个新问题。纪委的执纪权力同样也应该实行相对分权。一个可行的改革方案是纪委和监委会仅行使违纪行为的调查权，纪律处分的审理权和决定权则一并移交到党委和政府。党委的组织部门和政府的人事部门可分别协助党委和政府承担具体的工作。

第四，通过职业化和专业化建设促进监委会工作人员专业能力的提升。相关建议主要有三点：一是监委会的内设机构要基于职能分工来设置。例如，所有承担调查工作的人员都应当属于一个职能部门，而不能把调查部门拆分为若干个。基于职能分工，相比于原来的纪检监察机关，监委会的内设机构数量将大为减少，三五个足够。二是要设立专业技术序列，并确保大部分监委会工作人员都能纳入专业技术通道。一个具体的建议就是设立专业化导向的国家监察官制度。在统一的监察官名目下，根据反腐败工作的专业需要，设立调查、监督与预防、廉洁教育等三大职系。三是为专业化导向的国家监察官制度建立相关的配套制度。例如，建立相应的人事招聘、培训、晋升、薪酬等制度，从而使监察官工作有吸引力，有利于其专业能力的不断精进。

第五，通过纵向整合以优化监委会的层级设置方案。借鉴国境外经验，结合中国实际，考虑规模效应，笔者认为最优的层级设置方案应当是仅在中央和省两级设立监委会。这就是说，一个省仅设立一个统一的监委会。这相当于把原来一个省内的所有地市和县市的监委会都纵向整合到省一级，最终全国共设32个监委会（1个国家监委会和31个省级监委会），而不是3200多个。3200多个监委会还是太多了；但如果全国只设1个监委会，则这个机构的规模就太大了，既不利于机构内部的管理，也不利于照顾各省区市的情况。在一个省域仅设一个监委会的情况下，鉴于省域地域仍然辽阔，可以基于地理空间分布，在省域内设立若干个派出机构。派出机构不是一个独立的机构，接受省级监委会的全面领导，也仅承担一些专门的工作任务。如果说我国内地的省域还有些特殊的话，像北京、上海、天津这样以城市区域为主的直辖市，就更有理由仅设一个统一的监委会。在改革试点阶段，可以有不同的模式。在对不同的模式进行试点之后，再来评判到底是哪种模式效果更好。例如，在一个省域的部分地市、县市、市辖区设立独立的监委会，而在其他地方则实行省级监委会直管。

国家监察体制改革是一项十分重大的改革，此番改革又迈出了巨大的一步。在改革方案设计上需要细而又细、慎而又慎，在改革试点阶段非常有必要就多种方案、多种模式展开试验。只有这样，才能凸显试点的价值，有利于最终形成一个更优的方案。

注释：

①王岐山书记在北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时指出，“监察委员会实质上是反腐败机构”。参见央视网：http：//news.cctv.com/2016/11/25/ARTIxjzhNUXWHvHo3l7yfeWq16 1125.shtml，2016年11月25日。

②就国家权力专责监督机构这一定位而言，监委会的监督对象是所有的“国家机关及其公务员”，也就是习近平总书记在中央纪委六次全会讲话中提到的“全覆盖”范围。而作为专门的反腐败机构，监委会的监督对象就不限于此，而需要扩展到所有可能发生腐败的机构和人员，这就包括几乎所有的企业领域和社会领域及其工作人员。工业革命以来，伴随着劳动分工和专业化的快速发展，委托-代理关系日益广泛，早已不限于政府领域。因此，以“委托权力”取代“公共权力”来定义腐败就成为一个必然要求。二战以后，在越来越多的国家和地区，私营部门腐败的增量已经超过了公共部门。至于在新加坡和我国香港，政府腐败早已得到很好的治理，但私营部门腐败仍处于发展态势。其实，多年以来，我国内地也有类似现象，仅就商业贿赂来看，也呈现出日趋严重的态势。在我国，政府和社会也越来越达成共识，仅就发生在政府和企业之间的权钱交易式腐败而言，倘若仅打击主要作为受贿方的政府官员，而不严惩主要作为行贿方的企业或企业人员，贿赂将无法得到控制。

③[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版。

④《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第228页。

⑤任建明、张君翼：《中国反腐败机构改革研究——基于中国香港和中国内地间的比较》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2016年第5期。

⑥在前几年的“大部制”改革潮流中，个别地方已经将监察与审计机关进行了合并。也有一些专家提出在监督体制整合改革中合并审计机关的建议。

⑦⑫孙道祥、任建明等：《中国特色反腐倡廉理论研究》，中国方正出版社2011年版。

⑧地方和中央可能会有所不同。省和省以下地方，纪委书记和监委会主任就是同一个人。而在中央，监委会主任可能不是由中央纪委书记直接兼任，而是由中央纪委的“二把手”，即任中央书记处书记、中央纪委副书记的那个领导人担任。当然，由中央纪委书记直接兼任监委会主任也是可以的。

⑨此处使用的改革“策略路径选择”与中央文件中使用的改革“路线图”提法的含义大体一致。

⑩经过特别授权实施改革，应当是一条十分重要的经验。这样做，既维护了原有法律的权威，也有利于推动改革——相当于授予改革试点地方一把“尚方宝剑”，有利于克服既得利益者的阻力。此次由党中央和全国人大分别授权，在新时期的改革历史上也是比较少见的。

⑪任建明：《决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践》，《人民论坛·学术前沿》，2012年第11期上。

⑬根据截至2014年年底我国全国行政区划统计资料，计有省区市31个（不含港澳台）、地市333个、县市2854个，合计3218个。

2017-02-14

北京市纪检监察学会2016年度重大研究课题项目