国家监察权设置的功能

2017-03-08谭家超

河南社会科学 2017年6期

关键词：监察权公职监察

谭家超

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073）

国家监察权设置的功能

谭家超

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073）

在系统论中，结构与功能属于一对基本范畴，结构的变化必然引起外部系统功能的发挥①。功能实质上属于系统理论的范畴，功能的发挥实际上属于系统功效，“社会与生物有机体一样都具有结构；与生物有机体一样，一个社会要想得到延续就必须满足自身的基本需要；社会系统中的各个部分也需要协调地发挥作用以维持社会的良性运行”②。所谓功能，就是指事物或方法所发挥的有利作用，而在最终表现出来的效能。国家权力系统具备一定结构，但随着系统运行状况发生变化，需要不断更新固有的内在结构。国家在推行监察体制改革中独立设置国家监察权，实际上在于调整国家权力结构。这种内在结构的变化必然引起外在功能的发挥。国家监察权作为权力整合与重新配置的一种结果，首先在于强调权力系统发挥的功效，其次是对公民、社会、国家都有影响性发挥，并以相互间协调性发挥为特征。以此分析，国家监察权设置的功能大致体现在以下四个方面：

一、国家权力结构的调整功能

作为社会主义国家，我国的国家权力分配与运作具有自我特征。从《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）文本来看，虽然国家权力并不是人民代表大会统一行使，但人民代表大会是国家权力分配的核心要素，具体方式是在权力集中的基础上再将权力进行划分并赋予不同的国家机关。如《宪法》第六十二条第（三）项、第六十七条第（二）项分别授予全国人大及其常委会国家立法权；第八十五条、第八十九条授予国务院国家行政权；第一百二十三条授予最高人民法院国家审判权；第一百二十九条授予最高人民检察院国家法律监督权。这样的集权再分配模式我们可称之为“议行合一”制度。应当承认，在这种模式下，就权力的制约与平衡效果来说，不如“三权分立”式的平行的国家权力结构。当然，并不是权力受到越多的制约就越好，西方宪政国家的权力结构也有其弊端；重要的是要将权力纳入一定的监督以防止权力膨胀或异化。事实证明，权力的监督体制与市场建设、政治文明、社会治理及伦理道德直接呈正相关性。从政治文明的发展史来看，不可否认，权力监督制约已成为现代政治文明的普适性原则。大量的历史事实都表明，健全的权力制约监督体制与市场形态转型、政治文明发展、社会组织建设及伦理道德进步具有紧密的正相关性。因此，加强权力监督体制建设成为我国政治发展的重大任务。

以目前我国设计的权力监督方式，各国家机关之间的监督主要是人大监督、司法监督、舆论监督，检察院设有反贪、反渎和预防职务犯罪的监督。同时在政府内部设有自我监督制度。例如设立行政监察机关、审计机关、预防腐败部门，试图通过自我监督来实现自我净化。另外，针对担任公职的党员干部还存在党纪监督。这虽是一种党内监督，但实际上能起到对权力监督的效果。总体上看，这种权力间的监督效果不是非常理想，现有的内在与外在监督制度并没有解决权力腐败问题。单纯从反腐败的手段与效果来看，实际上我国的手段也相当严苛，但效果不佳形成了手段与效果不成正比的困局③。致力于强化国家监察权的学者认为，目前我国承担权力监督与反腐败职能的机关众多，但力量分散，难以形成高效的监督力量。例如，国家预防腐败局缺乏权威，检察院监督注重刑事犯罪监督，党纪监督无法完成全覆盖，行政监察对其他国家机关制约不足导致监督效率不高等④。反腐败体系重合、职能机构缺乏统筹、制度建设非契合让监督机制的整体效果大打折扣③。由此，必须对现有的权力监督结构进行调整。这就需要对权力监督从整体上进行变革与重构。监察体制改革的内涵就在于设置专门的监察机构，另一方面就是伴随现有机构及职能整合，本质在于国家监督权调整⑤。

在集权再分配的“议行合一”模式之下，从各国家权力中整合出国家监察权是最优选择。因此，国家监察权是权力结构重新整合的结果。这样一来，独立出来的国家监察权将是权力监督最重要的保障。以前“三位一体”转变成“四位一体”的权力结构之后，这种变化对国家权力配置来说是巨大的变革，因而结构性变化首要的功能便是调整权力结构，让国家权力从整体上、质量上发生变化，从而带来根本范式转变。具体来看，调整功能主要在于通过不同国家权力的数量、程度、规模与质量来制约和协调国家权力，以便达到最佳的配置效能。在社会主义政党领导的治国模式下，通过执政党来推动国家监察体制改革是国家治理寻求转变的开端。让国家监察权、司法权、行政权、检察权形成平行的国家权力，是结构和范式的调整。这种调整表现出来就是外化的调整实现功能。首先，横向权力的数量发生变化，使得分权模式发生变化，形成新的分权模式，使国家职能与配置方式具备新的发挥方式，不同国家权力之间将出现新的边界与空间；其次，权力的重新分配，让权力监督的质量和程度进一步加深，让独立平行的监察权剥离出来将有利于发挥新的权力监督效能。这将进一步强调国家权力发挥的正常化与稳定性，从而保证我们社会主义国家“议行合一”的根本制度不变，正体现出我们社会主义国家权力的自我调适功能。再次，通过强化国家监察权，让国家权力结构发生深刻变革，符合我国深化体制改革要求，也符合我国建立廉洁高效的国家机关的内在要求。将国家权力进行再一次分配，是权力制约与平衡的表现。独立出来的国家监察权可以对其他国家权力形成监督，有助于社会主义国家权力运行不脱离轨道。无疑，这样的调整让国家权力规模和重心发生一次转变。国家监察权的形成实际上让权力监督的理念得到质的升华，权力对抗权力模式得以进一步升级，让国家权力配置进一步符合宪法精神的要求。因此，国家监察权在结构性变革后形成一种新的国家权力。独立出来的国家监察权会不断促进反腐败、监察的稳定制度化、持续化，对完成国家治理现代化无疑具有积极效能。

二、权力运行及权利维护的保障功能

国家监察权的独立形成，对国家机关正确按职权运行、对维护公民权利具备保障功效。主要在于新的、独立的国家权力监督力量进一步强化了国家机关之间的分权与制衡，权力制约权力的范式可以更有效促进职权运行的规范性与受监督性，让行政权、审判权、监督权甚至监察权本身按照既定宗旨运行，以至让不同的国家权力在实际的运行过程中更具目的性和既定功能。无疑，统一、高效、规范的国家监察权不仅可以对公职人员实行全覆盖，而且有利于整合现有的反腐败、监督机制，形成统一的反腐败与监督机制。事前、事后及事中监督机制的形成，让国家监察权集反腐、防腐于一身，以形成完善统一的监察制度，因而对国家机关职权运行形成长效性的制度保障。同时，国家监察权的规范化，会让每一位公民的权利得到切实维护。当今时代，正当程序与权利保障密不可分。可以说，监察体制改革让国家监察权的地位和功能突出显现，让权力运行及权利保障得以维护。具体表现如下：

第一，国家监察权的权威形成权力运行保障功能。主要是指国家监察制度具有的保障国家机关职权运行顺利、有效、及时的功能。行使国家监察权的监察委员会区别于行政职能部门，也不是司法机关，而是独立行使监察职权的执法监督机关。按照监察体制改革的预设，国家监察委员会的权力配置格局足以让国家监察权形成高效权威与独立的监察效能。高效权威是指国家监察权运行具备高效权威的形态，主要表现出以命令性为主、辅之以协调性。命令性为主体现在，监察权在监察过程中不管何种权力部门都需要允许监察发挥的空间。深化国家监察体制改革的总目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。这样，国家监察权的权威必然要在监督、调查与处置权限方面体现出渗透力，也就是在发现问题、解决问题上体现出高压的命令性。在法律范围内，监察权的权威主要集中在命令性上，接受监察的部门和人员只能无条件接受监督、调查和处置。因此，在高压反腐的态势下，职业、高效的监察权运行的主要方式是命令性为主，监督、调查和处置程序监察委员程序指令与被监察人员的配合，但这种命令性方式必须具备法律规范性，符合法律程序要求。当监察权行使超过法律边界，则可以寻求救济。因此，从法治意义来讲，国家监察权的权威主要在于规范国家机关权力秩序的合法化，并强迫国家机关接受监督的形成过程。这也说明了党和国家对形成权威高效的国家监察体制的重视。有了高效权威的国家监察体制，国家机关运行逐步从“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的阶段过渡，确保司法机关正确行使司法权，确保公民的人身权、财产权、民主权和其他权利不受非法侵犯，保障社会主义现代化建设的顺利进行；确保检察机关正确行使法律监督权，确保法制的正常运行；确保立法机关正常行使立法权，保障立法机关的立法科学化、民主化、程序化；确保行政机关建立高效、廉洁、法治的政府，确保政府及其工作人员全面依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济、民生发展、社会管理等发挥更大的作用。从这个意义来讲，国家监察权生成权威具备保障的功能。

第二，国家监察权的正确运行可以起到保障权利的功能。主要表现为国家监察权的法治化、规范化运行对被监督人员的权利具备直接保障功能。按照预定目标，国家监察权具备法律授权并应按法律规范行使，集中体现为监察权行使的规范化、制度化。就监察权本身来说，既是国家权力运行过程中的行为监督，又应具备规范性。讨论监察规范性，主要集中在监察行为是否具备程序性，应当进一步完善监察程序。比如可借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法，规定监察委员会采取调查措施时应当全程录音录像。这样既有据可查，又便于接受监督⑥。这就需要进一步完善相关制度，强化对监察权的监督制约。也就是说，监察委员会设置后，国家监察权的职能应按法律规范的要求行使，并不是随意性发挥，想监督谁就监督谁，而是启动调查、调查方式、调查手段、处置措施、强制执行、采取强制措施等职权行为严格按法律规定的程序办理。这样，监察权的法治化、规范化可以改变过去办案的不足。过去，实践意义上大多数贪腐案件都通过“双规”“双指”的调查启动，这种具备中国特色的党内调查措施在反腐败中产生了重大作用，基本在事实上形成了具备强制措施的手段⑦。问题在于，法治国家建设过程中党内措施缺乏严格的实体程序规范。尤其是“双规”引起的质疑很多，主要在于因程序带来被调查人员的权利保障问题，限制人身自由的调查措施可能对公民基本权利带来很大影响。而在国家监察权按法律规范程序行使之后可以有效回应这些质疑。因为新的《国家监察法》可设置一种法定的“留置”措施，从而取代党内调查措施⑧。将这类调查手段纳入法治轨道，形成严密的规则体系之后，对被调查对象的法定权利具备保障功能。

三、国家公职行为的净化功能

由于掌握着控制公职行为的权力，担任国家或地方公职的公民与普通公民不同。如果一旦违反公职行为准则，那么必然会不断背离公职的规范行为模式，广义上就可以认定为产生了腐败。这样一来，就会严重阻碍国家职权的正常运行。就整个国家的公职行为规范来说，不规范的行为会逐渐导致腐败的滋生、蔓延。因而，国家公职行为所处的政治生态极为重要，公职人员所处的公职行为环境对廉洁与否会产生直接效果。因此，习近平总书记强调：“从严治党是全党的共同任务，需要大气候，也需要小气候。各级党组织要主动思考，主动作为，通过营造良好小气候促进大气候进一步形成。”⑨推行国家监察改革本质上有利于国家公职行为环境的治理与建设，具备净化功能。净化原本是生物学或物理学上的概念，主要是指清除、过滤和处理不好的或不需要的杂质，以使物品达到纯净的程度。将这种概念运用到社会学或国家学说中，是指在社会或国家范围内将不好的行为或现象进行治理，以形成好的运行方式。具体运用到国家权力运行层的反腐与防腐的自我治理，以实现权力运行的清廉。就公职行为的净化来说，就是优化公职行为环境。一般意义上讲，公职行为环境的净化离不开以下三种手段：第一，对公职行为的环境进行检测，尤其针对公职人员所处环境的风气、价值取向、公职目标等进行调查诊断，为权力行为监督提供有效方案。新西兰反腐学者波普认为：“经验和主观感受对分析都是非常重要的，不管出于何种阶段的数据分析，对反腐战略都是极为有力的武器。”⑩设置国家监察权就是为了实现权力行为监督得出的一种方案。第二，加强公职人员的内部控制。内部控制主要是指在一定环境条件下，特定主体为了达到某种目的所采取的一系列管理的手段和程序⑪。设置独立的国家监察权实际上是国家权力层内部控制的手段，设置强大的权力监督可以使权力层内部得到合理控制，尤其针对腐败的权力肌体进行严格的内部控制。国家监察权在运行过程中不仅强调命令性、效率性、职业性，还注重协调性、合作性、综合性的发挥，注重外在监督的同时达成全面的系统控制，形成协调、配合的有机体，始终强调反腐与防腐的核心机理。第三，设置国家监察权是国家积极治理的表现。积极有效的反腐败不仅要针对已经污染的国家公职行为环境进行治理，而且要深入理解腐败的根源，积极找寻治理公职行为腐败的制度性对策，旨在构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的国家监察权制度才是治标治本的方略。

具体来看，公职人员从事公职行为的环境治理需要从宏观和微观两方面着手。就宏观规划来说，国家监察权制度是针对整个国家权力监督的制度保障。这种权力体制性变革主要针对整个国家的公职行为治理而言，之前整个国家的公职运行环境已经受到了污染，甚至到了恶化的地步，国家层面必须考虑如何恢复良好的公职行为环境。从根本上来说，国家监察权形成的制度具备净化作用，主要表现在对所有国家公职行为形成监督机制，通过高效、高压及规范的监察权让国家公职行为保持规范化运行，避免国家公职行为被私欲所支配，克服一系列依靠公权腐败、权钱交易的寻租行为，让公职行为在监督笼罩下自我过滤不干净的职权行为。以目前我国的状况，国家监察权是落实外在强制监督机制的最好办法。依靠现有的资源进行整合，可以形成统一、高效的外在监督机制。这种外在的监督手段可以促进国家公职行为的内化自净。也就是说，外化的制度可以让公务人员必须遵循的廉洁从政的基本原则和行为准则成为内心的道德准则。同时，国家监察权是按法律规定权限和程序来监督权力执行。从广义上讲，监督仍属于管理的范畴。监察委员会可以采取监察手段组织和调控公职人员正确履职、纠正不正风气，与不同部门沟通、协调改进履职行为，从而也是实现有效管理的过程。

就微观调控来说，所有的监察权都针对个体的公职行为开展。发现问题单一解决，是监察制度的个体方案。如事前监督，很大程度是管理发挥，谈话、前期调查都可以约束公职人员正确履职，使其保持良好的履职行为；事后监督的，对于没有触犯刑事法律的，通过一定的处置权限，如警告、处分、建议降级、撤职，也可以起到防止腐败进一步加深或扩散的功能。总的来说，国家监察权让国家公职权力层面完成一次大规模的自我净化过程，通过党的自我净化进而带动国家公职行为的全面净化。

四、国家整体形象的增信功能

所谓国家整体形象，按相关学者的解释，可以理解为国家作为一个系统性的整体，其外在表现也是一个综合体，具体是指国家内部与外国公众对国家本身、国家成果、国家行为及其活动进行的一种评价和认定⑫。在信息化与全球化的时代背景下，国家形象变得十分重要，并成为国家利益的一部分。信息化条件下，信息化为国内公正接受国家信息提供了最快捷的途径。国家行为几乎能同时被公众知晓，并且能及时作出回应和评价。在全球化条件下，由于全球互动性与交流性的大大增加，国家对外形象成为影响国家行为以及决策的因素，以至于形象本身也成为国家利益的一部分，成为外交的重要考量因素。就国家而言，国家形象与国家信用密不可分。国家信用是提供国家形象的核心因素，好的国家形象一定代表着好的国家信用。

首先，就公民来说，国家信用几乎代表着国家形象，国家公信力是国家形象的核心要素。因为国家依赖于国家成员对国家权力行为及其国家任务落实的一种认可和信任，当国家信用极差时就毫无国家形象可言。国家作为一个为全体国家成员提供普遍保障的共同体，公信力具备无与伦比的重要性。任何一个国内政权，增强国家信用的主要途径在于保持和提高公权力的公信力。由于权力容易产生异化，因此，公权力是否腐化是国家公民最关切的问题。如果国家权力腐化堕落，毫无疑问这个国家的公信力将首先从内部衰减涣散。现代宪政的核心要素就是控制权力，通过权力监督权力、权利监督权力的方式防止权力异化。在权利监督权力功能发挥不足的情况下，通常需要通过权力监督权力的方式来避免权力滥用。国家监察权设立就是依据权力监督权力的逻辑，所以强调“权威高效的监察体系”⑬。不可否认，这种权力监督逻辑让全体公民看到国家积极规范和控制权力运行的决心，有利于增强全民对国家的认同。二战后，西方国家加强对民族独立国家的各种控制，特别在国家认同上的干预，造成公民对国家的信任危机。但中国监察体制改革充分说明社会主义国家在宪政改革方面有自己的道路选择。国家监察体制改革让国人和世界见识到我国政府反腐败的决心，执政党和国家致力于反腐败斗争不是一时的争斗，而是要致力于通过高效、有保障的制度形成稳定的监察机制，让国内公民增强对国家的认同与信任，促进爱国、为国的决心。尤其是我国作为人民民主专政的社会主义国家，一切权力源于人民，权力的行使应按“为人民服务”的宗旨而开展。国家从顶层设计国家监察权来形成高效权威的国家监察体系，让人民看到执政党与政府对人民负责的态度，有助于人民提升对国家权力层的信任，增强全体人民对国家发展及未来的信心。同时，随着中国综合国力的稳步提升，在世界多极化、经济全球化、社会信息化的世界背景下，中国权限的权力监督体制让世人感知中国人民自我发展和进步的决心和信心。中国在国家治理及制度建设层面走自己的道路，并非所走的都是“拿来主义”，这种国家主动性建构无疑对国家整体形象具备增信效果。因此，国家监察权制度改革有利于增加公民对国家的信任，具备国家形象的增信功能。

其次，就世界而言，中国目前正作为世界大国而崛起，需要塑造良好的国家形象以获得国际社会的信任。国家监察权制度的推行，必然带来权力运行的规范化、制度化。这样一来，关于国际交流与合作的决策权、执行权、交流权将得以法律制度化发挥，让中国在国际交流合作、贸易往来、招商引资、共同开发等方面更加具有持续性、稳定性，增加国际社会对中国遵守规则及守信的认同，进而提高中国在国际上的国家形象。

再次，让世界各国也能认识到中国完善治理现代化的决心和信心，有助于提升国家影响力。因此，国家监察权具备国家整体形象的增信功能。

五、结语

在结构功能主义语境中，结构与功能变化具备一致性。现在的国家监察体制改革，突破了固有的“三位一体”的权力配置结构。这种结构性变化，是之前监察监督制度改革无法涉及的突破性调整。因此，表现出来的直接功能便是国家权力结构的调整功能。这种功能将有助于国家权力从顶层设计上保持张力，以巩固我国作为社会主义国家的宪政基础，进而与西方国家的宪政改革思路进行区分。在调整功能发挥的同时，国家监察权制度的设立在实践中也将表现出实际的功效，可谓看得见、摸得着，即权力运行及权利维护的保障功能、国家公职行为的净化功能、国家整体形象的增信功能。这些功能实际上是国家权力结构调整功能的进一步外化。深入言之，国家权力结构的调整功能产生理论基础意义，而后面三种功能具备实践意义。

注释：

①王雨田主编：《控制论、信息论、系统科学与哲学》，中国人民大学出版社1986年版，第502页。

②[美]戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第109页。

③刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，《中国法学》2016年第4期。

④⑧马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。

⑤秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。

⑥马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

⑦刘忠：《读解“双规”侦查技术视域内的反贪非正式程序》，《中外法学》2014年第1期。

⑨中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第121页。

⑩[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第400页。

⑪袁峰：《净化公职人员从政环境的单位机制研究》，《中共浙江省委党校学报》2016年第4期。

⑫管文虎：《国家形象论》，成都电子科技大学出版社2000年版，第23页。