建立专业化导向的国家监察官制度

薛彤彤，牛朝辉

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

建立专业化导向的国家监察官制度

薛彤彤1，牛朝辉2

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

以中共中央和全国人大的相关方案和决定①为标志，国家监察体制改革进入实质性推进阶段。其中，干部人事管理制度是改革的重要内容。它面临的是继续实行传统的行政化导向模式，还是采纳新的专业化导向模式的问题。后者是本文的核心议题，也是为国家监察体制改革所提出的核心建议。

首先，建立专业化导向的国家监察官制度是十分必要的。第一，它是“工业革命”以来劳动分工和专业化发展的普遍要求。工业革命促使劳动分工精细化。政府管理同样也随着劳动分工的演进而日益成为一项高度专业化的工作，需要由专业的人才队伍来承担。第二，反腐败工作本身的复杂性和专业性，需要以专业化导向的国家监察官制度为保障。腐败犯罪主体大多具有较高的知识水平和社会地位，加之腐败形式、途径的多样化以及腐败本身的隐蔽性特点，使得反腐败工作具有相当高的复杂性。这些都对反腐败人员的专业素养提出了很高的要求。2016年11月，王岐山书记在北京、山西、浙江调研时将监委会定位为“（专门的）反腐败机构”。这意味着，建立专业化导向的国家监察官制度以促进反腐人员的专业能力，已成为改进反腐败工作的重要前提条件。第三，建立专业化导向的国家监察官制度是转隶到监委会的一众检察官的自然期盼。此次国家监察体制改革进行了大幅度的机构调整和整合。其中，检察机关内设的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局将转隶到监委会，约1/3的检察官将调整到新机构。我国检察系统已经实行了多年的国家检察官制度，有明确的检察官序列，如果不建立对等的专业化导向的国家监察官制度，这些检察官必然会产生巨大的心理落差。因此，及早建立国家监察官制度也是凝聚人心、减少改革阻力的现实需要。

其次，在我国建立专业化导向的国家监察官制度是完全可行的。《中华人民共和国公务员法》②有关公务员分类中已明确包括“专业技术类”③；《专业技术类公务员管理规定（试行）》中具体设置了专业序列通道④；我国的法官、检察官也都建立了专业化的人员序列，实行了类似的人事制度；部分地区，如深圳市已经进行了“去行政化”的公务员制度改革与探索。这些都为建立专业化导向的国家监察官制度提供了依据和借鉴。

一、我国内地公务员以及反腐败机构行政化导向的干部人事管理制度及其缺陷

我国内地公务员以及反腐败机构的人事管理制度，“官本位”与行政化特征较为明显。

第一，行政领导干部在公共部门人员总数中占比过大。以我国重要的反腐机构中央纪委和监察部（简称委部机关）为例，委部机关下设27个职能部门，其中承担案件审查职能的纪检监察室有12个；另外还设有9个直属单位，47个派驻机构。其内设机构的数量远远超过了职能和专业分工的需要。随着内设机构数量的增加，行政领导职位的数量将成倍增加。在委部机关的1100多人中，仅处级以上领导干部就接近总人数的一半。

第二，综合管理类公务员的晋升考核缺乏明确的专业标准，行政职务成为决定公职人员晋升、薪酬、福利的主导因素。内地综合管理类公务员分为领导职务序列和非领导职务序列⑤，每一级职务层次都对应相应的级别（见表1）。《中华人民共和国公务员法》中虽然规定实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，但实际上，级别被严重弱化，无论是权力、地位还是工资、津贴、福利，主要都取决于公务员的行政职务，尤其是领导职务。职务晋升的条件和考核标准尚缺乏对专业素养的具体要求和明确规定。我国党政领导干部选拔任用和职务晋升主要依据《党政领导干部选拔任用工作条例》⑥来进行。该条例第五章第二十七条规定，对党政领导职务拟任人选的考察内容包括德、能、勤、绩、廉五大方面，但缺乏对“能”的具体考察标准体系，实际操作中主要还是用“绩”来代替对“能”的考察。

综合管理类的非领导职务序列也呈现出明显的行政化特征。起初，非领导职务的设置本意是为了解决某些责任较大，特别是分管的业务方向对其管理对象有较大的检查、监督和管理权，又在本机关不负领导责任的公务员和一些担任专业技术职务的公务员的待遇⑦问题。但这一职务序列并未朝着专业化的方向发展。如表1所示，非领导职务序列只在厅局级以下设置，被严重“矮化”，其人数仅占公务员总体的很少一部分，晋升主要依据资历而非个人能力⑧。部分资历较深但由于种种原因难以晋升到领导职务的公职人员常常会被安排到非领导职务序列中，使其能够享受一定的待遇，但实质上还是属于行政干部。

表1 综合管理类公务员职务与级别序列表

第三，专业性较强的职类也被赋予强烈的行政化色彩。从内地公务员队伍的总体情况来看，专业技术类并未得到普遍采用，其人数占比也很少。现实中，党政机关中的专业技术类人员有被边缘化的趋势；越是在专业性部门特定岗位的员工，其获得晋升的可能性就越小，那些在综合性部门工作的公务员则往往拥有更多的晋升机会⑨。这导致专业技术类公务员为了获得职业生涯的发展而不得不努力获取行政职务。

除专业技术类公务员外，法官、检察官也具有很强的专业性，但其人事管理制度仍然难以摆脱行政化的影响。这里以检察官系统为例予以说明。首先，检察官的晋升主要取决于行政职务。根据《检察官法》⑩和《检察官等级暂行规定》⑪，我国的检察官设有明确的专业等级序列⑫，但二者均未规定每一等级的检察官应具备的专业能力及水平，《检察官等级暂行规定》也仅对工作年限作出规定。实际上，检察官的地位、待遇主要还是取决于行政职务的高低。检察官必须将个人能力转化为更高的行政职位，才可能获得相应的专业等级，由此导致专业等级被严重行政化。其次，各级检察院的行政级别也对检察官的职业发展构成了不小的限制。例如，县、市、自治县、市辖区的人民检察院检察长，不论其业务水平有多高，最高专业级别也只能达到三级高级检察官。再次，检察官队伍中有一定比例的人员属于部队转业人员或是从其他党政机关调入的人员，这些人员往往缺乏相关的专业背景。另外，与其他党政机关类似，检察院系统中有相当一部分人员属于行政领导干部。人员准入专业门槛太低和行政官员数量过大，都使得检察官的专业性被严重削弱。总之，我国公务员的人事管理制度以行政化导向为主。这导致部分反腐败机构的工作人员缺乏后续的专业性发展。他们更愿意追求官职、官位而忽视或轻视了个人业务能力、专业水平的提高。专业能力难以满足反腐败工作的实际需要，人力资源优势难以充分发挥，反腐败效果受到明显制约。

二、香港廉政公署专业化导向的人事管理制度及其经验

我国香港地区是世界公认的廉洁程度较高的地区。廉政公署（以下简称廉署）是香港最主要的反腐败机构，其工作人员更是以专业、高效著称。这与其专业化导向的人事制度密不可分。

图1 中国香港廉政公署执行处组织结构图

第一，内部机构的设置以职能分工为基础，机构精简。廉署的内设机构主要包括四大职能部门：行政总部集中负责处理廉署的内部行政事务；执行处、防止贪污处、社区关系处是廉署的职能部门或专业部门，分别负责惩处、预防、教育工作。每个专业部门内部的机构设置也坚持职能分工的原则。以执行处为例（见图1），其部门设置分为两条主线，一条负责政府部门的腐败案件，一条负责私营机构的腐败案件，由两位处长分别负责。每位处长领导两个调查科。其中“调查科一”下设的调查组负责调查政府部门、公共机构的腐败案件；“调查科二”负责私营机构的案件调查；“调查科三”作为支援组为调查提供情报、卧底行动及技术支持等；“调查科四”为其提供支持。这种以职能分工为基础的组织结构使得组织结构更加精练，有利于提高人员的专业性和人力资源的统筹使用。

第二，十分重视专业技术序列的设置和发展，专业技术等级晋升主要依据专业能力。廉署三大职能部门都分别设置了各自的专业技术序列（见表2）。廉署的行政领导和管理人员，也有对应的行政级别（见表3）。根据《香港特别行政区廉政公署2015年年报》，2015年廉署的总编制是1444人（含廉政专员），其中执行处1040人（72.0%），防止贪污处67人（4.6%），社区关系处181人（12.5%），行政总部153人（10.6%）及专责调查小组2人。在总编制人数中，助理处长以上的“首长级”人员总计18人，相当于内地的领导干部或《公务员法》中的领导职务人员，占比仅为1.2%；属于“一般职系”的人员共计347人，相当于香港政府和公务员或内地《公务员法》中的综合管理类人员或非领导职务序列人员，占比为24.0%；前两部分合计365人，占比为25.3%；属于“部门职系”的人员共计1079人。部门职系属廉署特有职系，其人员也就是廉署三大专业技术序列的专业人员，相当于内地《公务员法》中的专业技术类公务员，占比为74.7%。也就是说，在廉署雇员中，行政管理和专业人员的比例是1∶3，即每4个雇员中，就有3人属于专业人员。需要说明的，在专业部门中，只是以专业人员为主，但并非都是专业人员；同样，在综合行政部门，也只是以行政人员为主，但并非都是行政人员。例如，在执行处的全部1040个编制中，有首长级人员10人，一般职系人员152人，部门职系人员878人，以专业技术人员为主，占到84.4%；在行政总部的全部153个编制中，有首长级人员1人，一般职系人员131人，部门职系人员21人，以行政人员为主，占到86.3%⑬。

第三，人员培训贯穿于整个职业生涯，培训设施完善。在招聘环节，廉署采用系统考试的方式，不同部门会基于各自的需求加试考试科目。对于廉署雇员来说，接受培训是通过考核和获得晋升机会的前提。廉署在职雇员需要接受定期的内部课程以及专业课程培训。新晋升的员工也要进行相应的培训，如刚晋升的总调查主任需要参加“总调查主任指挥课程”。此外，廉署还会针对建筑、金融等领域开设课程，并鼓励员工参加各种管理类和组织文化类的培训，还为员工提供机会参加其他公共机构、外部培训机构及国内或国外著名学府设置的相关课程。

表3 廉署行政职位及级别表

第四，专业人员实行专门的薪酬制度，且极具竞争力。在廉署人员当中，约75%属廉署特有职系，即专业人员，按专门的廉署人员薪级表支薪。他们的薪酬等级及服务条件都参照香港纪律人员薪俸及服务条件常务委员会所提供的意见而确定。其余的人员则属一般或支持职系，他们的薪酬与同等职级的公务员相同。通过表2可以看出，廉署专业人员实行阶梯式的薪酬制度，不同专业级别之间的薪酬差距较大，每升一级，薪酬几乎会翻一倍。此外，廉署初级职员的薪酬比同级公职人员高出约10%。廉署所有人员都按照《廉政公署条例》所规定的服务条件，通常以合约方式聘用。合约期2.5年，合约期满且考核合格则可获满期奖金，为2.5年总薪酬的1/4。这些薪酬制度设计均有利于吸引优秀人才，包括青年才俊加入廉署，为廉洁香港服务。

廉政公署设立的以专业化为导向的人事制度形成了“专业能力强—级别高—薪酬高”的模式，有效地激发了员工持续提升自我的动力，使其更愿意凭借自身专业能力在职业生涯中取得成就，廉署也形成一支具有高素质的专业反腐队伍。

三、关于建立专业化导向的国家监察官制度的对策建议

我国内地现行的公务员人事管理制度仍需完善。新成立的监委会不应继续走行政化的老路，而应当建立起一套新型的国家监察官制度。这种制度应当坚持专业化导向，形成以专业能力为主导的人事制度安排和激励机制。

（一）以职能分工为基础设置内部机构

科学合理的职能分工是专业化管理的基础。我国内地可以借鉴香港廉政公署的经验，采用“3+1”的机构设置模式，设置高度综合的行政部门负责处理监委会内部行政事务，设置调查部门、预防监督部门、廉洁教育部门作为主要的职能部门。三大职能部门的下属机构也应当按照工作范围或领域进行划分。调查部门内可设若干调查分部。例如，分别针对党政机关、企业、社会领域、跨国腐败问题进行调查等。在分部下面，可根据具体任务需要设立不同的“任务小组”。唯有如此，才能极大地压缩行政职位数量，把相当一部分人员从行政职位中解放出来，才有可能将更多人员投向专业技术通道。

在人员的具体配置上，应当把绝大部分人力资源用于一线专业工作方向。在反腐败的一个相当长的阶段内，调查工作最为重要，工作量也最大，所以应为调查部门分配大约70%的人力资源。预防部门和廉教部门合计可分配约15%的人力，其余约15%的人力分配给领导职位和行政事务部门。需要说明的是，我国虽早有全员式的廉洁教育战略——“反腐倡廉教育要面向全党全社会”⑮，但迄今为止仍然主要停留在宏观倡导层面，在反腐败机构的工作任务中并没有具体的体现，也缺乏必要的人力和预算保障。事实上，廉洁教育是一项专业性很强的工作，要做到全覆盖也是一件十分困难的事情，即使仅覆盖重点人群，例如政府官员、商界管理人员以及大学生这几部分，也需要在反腐败机构中安排相应的人力和预算资源。此次监察体制改革应当拿出实际措施，让党和国家的廉洁教育战略尽早落地。

（二）基于专业分工设立专业技术序列

设立专业技术序列是保证反腐败机构专业化的关键。监委会的调查部门、预防监督部门、廉洁教育部门的专业技术序列可分别命名为国家监察官调查职系、国家监察官预防监督职系、国家监察官教育职系。以调查职系为例，根据我国公务员制度实践以及专业技术等级的现实需要，建议在全国共设7个级别的调查官员，从低到高分别是：初级调查员、中级调查员、高级调查员（属于“员级”调查官），助理调查主任、调查主任、高级调查主任、首席调查主任（属于“主任级”调查官）。预防监督部门和廉洁教育部门参照调查职系，同样设立7个级别（见表4）。为了保障机构的专业化，大部分工作人员都应进入专业技术序列，具有行政级别的领导人员应少之又少。

国家监察官的人事管理在全国应当且只能划分为两级，即中央和省及省级市两级。也就是说，国家监察官在省以下实行统一管理的政策。一个省（区、市）统一管理本省（区、市）全体国家监察官的等级、编制、晋升、考核、薪酬、专业权限、问责等所有人事管理制度的制定和执行。在中央和省两级，在国家监察官的专业等级区间选择上，可以略有区别，也可以完全一致，而仅对各等级专业人员的数量比例作出区分。如果选择略有区别的方案，建议国家监委会可使用全部7个级别，而省一级则可使用除最高专业等级以外的其他6个级别，即只有国家监察委员会的顶级专业监察官才可晋升到首席主任级别。少一些行政级别的限制，是为了防止因监委会行政级别的不同而限制了个人的专业发展。

由于被整合的反腐机构工作人员很大一部分还属于行政序列，所以以专业化为导向的国家监察官制度应当处理好专业技术序列和行政级别之间的关系。一方面，行政级别与专业技术序列要严格区分，不能进行简单套设。专业技术人员满足相关的条件时可以担任具有行政级别的领导职务，但决不能根据行政级别或职务决定专业级别。即使是行政领导要进入专业技术序列，也必须具备相应的专业能力，经过统一的考核逐级晋升。另一方面，在薪酬待遇上，专业技术序列可以与行政级别形成一定的对应关系，这一点会在下文做细致介绍。

（三）围绕专业化建立配套的人事管理制度

监委会在确定机构、编制、岗位的基础上，应通过工作分析，制定职位说明书，进一步明确每个职位的职责、权限、任职资格条件以作为招聘、培训的标准。为了最大程度地发挥专业人员的能力，不同级别的监察官的权限也需有所区别，应遵循专业级别与权限、责任呈正比的原则，级别越高，权限相对越大，责任越重。

在人员招聘上，一方面，应当根据职位说明书制定招聘要求，选择专业、学历、年龄、工作经历等方面符合条件的人才。另一方面，反腐败工作专业性较强，不同部门或岗位对于人员的需求不尽相同。可以采用统一考核和专项考核相结合的方式以招聘合适的人才。在统一考试当中着重考察腐败与反腐败的基本知识、法律法规等方面的内容，并加入性格和品德方面的测试。在专项考试方面，不同的部门可以对应聘者进行专业能力的考察。

培训是提高人员专业能力，实现人岗相适的重要途径。监委会要想拥有一支高素质的专业反腐败队伍，就必须对其人员开展高水准的专业培训。首先，综合行政部门和监委会各内设机构应进行培训需求分析，了解本部门不同级别的人员所需要具备的专业能力，有目的制订系统的培训计划。对于所有人员都需要具备的知识和技能，监委会可以通过设置基础课程等方式进行集中统一培训。对于各部门特殊的培训需求，监委会应以分级分类进行专业培训为原则，制订培训计划，并为其提供相关的场所、器材、设备。其次，监委会可以借鉴香港廉政公署的培训方法，将培训时间和结果作为考核晋升的基本条件；实行工作与培训相结合的模式，让经验丰富、专业级别高的人员作为“导师”，为新成员或专业级别低的人员提供辅导。再次，可在高级人员培训中加入有关管理学、领导技巧的相关课程，培养他们的管理能力和领导才能，既有利于个人职业生涯的发展，也可为监委会的发展储备人才。

表4 国家监察官专业技术序列表

在专业化导向的人事制度中，晋升的标准必须以专业能力为主，可适当考虑资历因素，但不能将行政级别作为晋升的标准。首先，应该制定详细、具体的晋升制度，应当包括相关专业工作经历和经验要求、培训情况、工作年限限制、绩效考核结果、晋升考试结果以及晋升程序等内容。其次，任何人的晋升都应该通过统一的考核遴选程序，而且应该是逐级的，即使是内部行政人员或具有行政级别的领导干部也应当遵守专业序列的晋升制度。再次，专业技术人员在专业级别上应当“能上能下”。对于考评严重不合格或犯有重大过错的人员，可降低其专业技术等级，以打破“能上不能下”“吃老本”的现象。

聚类分析显示5个可能的研究热点，值得注意的是汉语名词化结构、英语摘要、语法隐喻理论、《红楼梦》英译本。汉语名词化结构研究可关注朱德熙、沈家煊、陆俭明、吕叔湘、王冬梅等。英语摘要的名物化现象研究可关注Halliday、刘国辉、赵艳芳、肖建安、金娜娜等。语法隐喻理论研究可关注朱永生、胡壮麟、Martin、黄国文、张德禄、范文芳、丛迎旭、侯建波等。《红楼梦》英译本的名物化翻译研究可关注Thompson、王克非、张丹丹等。

薪酬福利是十分重要的激励因素。监委会可以效仿阶梯式的薪酬制度，即同一专业级别的薪酬差别限定在较小的范围内，专业级别晋升一个等级，薪酬也对应提高一个档次。为了确保能够吸引和激励专业技术序列人员，在待遇方面可以在专业技术序列与行政级别之间形成一定的对应关系，如表4所示。同一监委会内最高级别专业人员的工资水平应不低于同级监委会首长或者较高行政级别官员的工资水平。这有利于保证专业的监察官与行政领导职务对人才具有同等的吸引力，保障专业人员的应有地位。

注释：

①相关方案和决定是指：《中共中央关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

②我国现行的《公务员法》全名为《中华人民共和国公务员法》，2006年1月1日起施行。

③《公务员法》第十四条规定：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

④由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》自2016年7月8日起施行。其中第八条、第九条规定了专业技术类公务员的职务序列和职务与级别的对应关系。

⑤很多国家和地区实行政务官和事务官相分离的制度，而我国采用的是具有中国特色的领导职务和非领导职务两个序列的办法。这类似于我国古代的官和吏之间的区分。

⑥2014年1月14日，修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》由中共中央印发执行。

⑧《公务员职务任免与职务升降规定》第二十三条仅规定了每一级综合管理类非领导职务晋升须具备的任职年限。

⑨张帆、薛澜：《弥合碎片化的政策设计:从提升专业性的角度深化公务员制度改革》，《中国行政管理》2015年第12期。

⑩《检察官法》全名为《中华人民共和国检察官法》。2001年6月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改〈中华人民共和国检察官法〉的决定》修正，2002年1月1日起施行。

⑪《检察官等级暂行规定》全名为《中华人民共和国检察官等级暂行规定》，于1997年12月15日由中共中央组织部、人事部、最高人民检察院印发。

⑫我国检察官序列分为四等十二级，分别是首席大检察官、大检察官（分为一级、二级）、高级检察官（一至四级）、检察官（一至五级）。

⑬《香港特别行政区廉政公署2015年年报》，廉署人员编制数据见第78—80页。年报来源于香港廉政公署网站：http://www.icac.org.hk/tc/about/report/annual/index.html。

⑭廉政公署各部门之晋升机会及薪级表（更新于2016年7月8日）http://www.icac.org.hk/tc/career_in_icac/gs/index.html，2017-01-13。

⑮中共中央：《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，2005年1月3日。同样的要求和部署也体现在中央纪委等六部委联合颁发的《关于加强廉政文化建设的意见》（中纪发[2009]27号，2009年12月29日）中。

编辑 王秀芳

陈 曲

Monographic Study on the National Supervision System Reform

The reform of supervision system is a revolution in China’s anti-corruption system.Since Nov 2016,when the General Office of the CPC Central Committee issued The Plan to Carry out Pilot Reform of Supervision System in Beijing,Shanxi and Zhejiang Province,those three places have taken the lead in experiment and exploration in institutional mechanism and system construction.Experience has been accumulated and is ready for national promotion.To deepen and optimize the reform,our journal has invited those authorities long engaged in research into integrity and state governance to share their views on this issue.Reform ofSupervision System from a Comparative Perspective proposes that supervision system is an indispensable part of regime building for all countries and regions.There are both positive,favorable factors and negative,unfavorable factors in foreign supervision system.It is necessary to analyze and build on the pros and cons of foreign supervision system,to strengthen the independence and authority of supervisory committee in investigation of corruption,to attach adequate importance to supervisory measures,to continue to improve internal reform of the institution,to urge and promote peripheral support reform,and to include private institution in the scope of supervision.Reform of Supervision System—The Overall Plan of Work,Analysis,Solutions and Suggestions proposes a reform plan of 3+2+1,advocating that the independence of national supervisory agency should be enhanced,that supervisory committee should also be supervised strictly,promoting the reform of supervision system,implementing professionalism,optimizing the hierarchicalstructure ofthe supervisory committee.The Function of Setting the State Supervision Power proposes that the reform of supervision system seeks to adjust the structure of state power.On one hand,the authority of state supervision power guarantees the normal operation of power.On the other hand,rule of law and standardized operation of power protects the rights of those supervised,purifies the behavior of public officials,promotes citizens’trust in the country and enhances government image.The Establishment of a Professional-oriented National Inspector System advocates that the anti-corruption work should be carried out by a team of professionals,that the administrativenature ofmanagementofthe civilservantsand anti-corruption agenciesrestrictsthe professionallevelofanti-corruption personnel.Itproposes thatthe professional-oriented personnel management system of Hong Kong Independent Commission Against Corruption is worth learning.The professionalism and specialization ofthe anti-corruption team could be achieved by establishing a professional-oriented national inspector system.

Integrity;Supervision System；Supervisory Committee；Supervision Power；Professionalism；Specialization

2017-03-02

北京市纪检监察学会2016年度重大研究课题“建立健全国家监察体系路径方法研究”阶段性成果

1.薛彤彤，女，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生，主要从事廉政建设研究；2.牛朝辉，女，北京航空航天大学公共管理学院博士后，主要从事贸易政策、廉政建设研究。