浅议行政机关绩效审计

张艳

长期以来，我国行政单位存在管理层次重叠，机构臃肿、人浮于事、工作效率低下等弊病，在人、财、物资源的使用上，普遍存在管理不善、忽视投入效果的问题。这种状况如果不彻底加以改变，势必影响行政机关职能的发挥，影响社会各项事业的发展，因此运用审计的手段，对行政单位的管理情况进行绩效分析具有积极的现实意义。

目前，我国行政绩效审计仍处于尝试探索阶段。我国自从1983年恢复行政审计制度开始至今，行政绩效审计理论研究领域仍然狭小，研究内容滞后，行政绩效审计尚未脱离财务审计而成为真正独立的学科。在实务上，我国的行政审计尚未开展真正的绩效审计，绩效审计实务的开展几近空白。因此，开展行政绩效审计，监督行政管理行为的合法性，为社会提供客观公正的反馈信息，评价行政机关行政行为的正确性与结果的效益性，是我国社会建设和经济建设发展到今天的必然趋势，也是审计部门面临的一项新挑战、新任务。

本文主要探索怎样对预算部门行政预算项目的执行和效益进行绩效审计，并利用审计结果改进行政管理方式方法，从而提高行政机关行政管理水平。

一、确立行政绩效审计的靶向

除行政经费之外，行政部门支出中另外一部分就是专项经费，这些经费主要用于部门基本建设，购置设备，接受劳务和服务等支出。根据有关规定，行政部门获得这些产品和服务必须进行政府采购。因此，政府采购的实施以及执行结果直接关系到财政资金使用效益的大小和效率的高低，因此应对行政机关的政府采购进行重点审计。除对采购计划的执行，采购资金管理等进行监督外，要突出对物品价格的审计，检查采购资金的节约情况。审计方法可引进企业内部实施的“比价采购”法，即将采购物品的价格与同期规格商品的市场价格进行比较，也可将政府采购中心与厂家协议的采购价与代理价进行比较，对正处于实施过程中的采购项目可进行跟踪审计，监督至采购结束。同时，还要突出对采购操作方式的监督，审查其是否严格执行了政府采购制度，采取了公开招标的采购方式，这是一个重要的环节，因为在当今各种约束机制尚不健全的市场经济环境下，依靠道德自律是不可能杜绝商品供应商与商品采购人员之间串联作弊而损害国家利益的现象的，通过对这些重点的审计，保证采购机关能够获得质量比较佳的商品、货物、工程和服务，从而节约财政支出，提高资金的使用效益。与此同时，对行政经费支出合理合法性展开审查，进而分析其效益。采取上述重点突出，点面结合的审计方法，就将我国目前采用的国家审计的内容加以扩展和延伸至评价绩效的领域。

二、结果转化

（一）行政机关绩效审计不仅仅局限于预算执行和财务收支的真实合法性审查和查处其中的违法违规问题，而是更加重视宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计，查找预算体制和决策机制等方面存在的问题，从制度层面提出对策或建议，因此对审计结论和审计成果转化的要求更高。这就要求审计人员一方面对审计情况进行深挖掘、深加工，深入分析研究影响行政机关绩效的主要因素，重点揭示财政资金使用中的损失浪费现象，分析影响财政资金绩效的主要因素，力求反映问题具有普遍性、前瞻性，對策建议具有宏观性、权威性，能够在更高层次上促进财政资金管理水平和使用效益的提高。另一方面通过审计信息、专报、调查报告、综合报告等多方位挖掘审计成果，提升审计成效，才能更好地发挥审计成果的作用，才能为领导决策提供参考依据。将政府关心、百姓关注的重大项目、重点资金审计结果向社会公告，既能满足社会公众的知情权需要，又能促进被审单位加强整改，宣传审计，优化绩效审计环境。

（二）积极促进行政管理水平的提高。绩效审计归根到底还是对行政经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是行政及其部门（单位、项目）应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的项目或单位工作责任目标，需要行政管理水平发展到一定程度之后才能实现。我国的行政机关正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建立责任行政。责任行政的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动行政管理水平的提高。如通过绩效审计揭示行政在预算管理、投资项目管理、专项资金使用管理中存在的共性问题，促进其完善制度；通过专项审计调查对行政活动进行评估，评价行政决策的科学性，揭露行政活动中的管理缺陷，从而促进行政改善管理；通过对公共部门单位的审计，为行政确定相关单位的责任目标提供基础，促进行政部门和公共单位责任制的建立。

三、确立行政绩效评价指标体系

绩效审计是一个庞大的系统工程，涉及的内容广泛、情况复杂。在当前还没有明确的指标评价体系的前提下，对行政事业单位预算执行情况的绩效评价是绩效审计的难点。行政事业绩效审计，不仅仅要审查预算执行，还要对资金的安排、支出效果、管理活动、决策行为等进行审查。就行政事业单位而言，绩效审计和财政财务收支审计的本质区别就在于前者侧重于对被审单位的财政、财务收支的真实性、合法性做出评价，通常是以货币为计量单位；而后者则是对被审单位的经济、管理活动的经济性、效率性、效果性作出评价。评价的标准不仅仅是好与坏，对与错，有时衡量一个审计事项的绩效实现程度往往有一定幅度，是一个区间变量。绩效审计评价标准，既可以是行业标准、单位标准，也可以是政策、法规和制度，由于评价标准的不确定性，同一项目会有多种不同的衡量标准，得出的结论会截然不同，给审计带来了巨大的风险，要降低审计风险，确定指标评价体系是当务之急。因此，在审计实践中，与被审单位取得一种公认的、不存在异议的评价标准，是审计人员必须明确的主导方向。这就要求审计人员必须要树立评价行政绩效的意识，关心党的方针政策和行政的工作目标，理解行政工作的出发点和落脚点，根据行政事业绩效审计的特点和具体的被审事项，在审计实践中不断探索、积累、总结，及时与被审单位沟通，明确审计标准，使审计评价客观公正、不偏不倚，找出问题，分析原因，提出有建设性的意见，提高行政事业单位财政资金的使用效益。