高职教育集团化办学的治理机制研析

摘 要：“三期叠加”环境下的高职教育事业亟需通过大力推进教改的方式来实现自身涅磐。集团化办学模式是高职院校的有益尝试，其治理机制优化是提升高职办学水平的有效手段。文章从契合社会需求角度指出高职教育集团化的意义及其治理机制研究的价值；从治理目标、治理结构及治理效能角度揭示高职教育集团化办学过程中遭遇的治理机制问题；给出明晰高职教育集团治理目标，优化其治理结构和提升其治理效能等具体对策。

关键词：高职教育；集团化办学；治理机制

作者简介：梁俊（1964-），男，四川西充人，四川职业技术学院副教授，研究方向为职业教育。

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地西华师范大学四川省教育发展研究中心资助重点课题“现代职教体系视角下高职集团化发展研究”（编号：CJF16004），主持人：梁俊。

中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）17-0082-05

当前我国国民经济转型升级已步入关键期，高职教育改革应当且必须契合当前国民经济与社会发展趋势来推动高职教育活动的同步转型升级，有效提升高职教育系统服务国民经济与社会发展的能力。虽然我国改革开放以来大力发展高职教育事业，但受传统的教育行政化管理体制的制约，以高职院校为单一办学主体的传统办学模式已然不能适应当前社会主义市场经济体制新阶段的新要求。在当前高职教育资源投入总水平不足的前提下，高职招生规模的持续扩张将严重降低生均办学资源。高职扩招所衍生的另一恶果是，各类高职院校为求在生源争夺战中占据先机，纷纷通过积极追风式设置热门专业，加强本院校在争夺有限生源竞争中的优势地位。为实现高职办学资源共享、优化既有办学资源的利用效率，部分高职院校与合作方企业创新了联合办学模式，继而按照现代企业制度发展成为高职教育集团。大力发展高职教育集团办学模式，将高职教育集团培养成为引领高职教育活动的龙头组织，将有助于整合分散在不同办学组织及用人单位的办学资源，从资源整合层面有力保障高职教育活动的顺利开展和高职人才培养模式的有力提升。在探索高职教育集团办学模式的过程中，部分高职教育集团亦暴露出了诸多有待改善的问题，集团的内部治理机制设计及其治理有效性提升问题是其中的突出问题之一。

一、高职教育集团化办学的治理机制问题剖析

（一）高职教育集团化办学的治理目标问题

高职教育集团内部各利益相关者之间的利益冲突的根源在于高职教育集团内部成员单位围绕高职教育集团办学目标所展开的争议。高职教育集团应当按照利益相关者对高职教育办学质量影响效果来安排其控制权的比例分布问题。但仅从量级层面来设计各利益相关者在高职教育集团中所占的控制权比例，并不能有效调和高职教育集团治理架构下的利益相关者之间的关系。为此，高职教育集团应当从利益相关者与集团间关系角度来设计集团的治理架构。从关系治理角度来分析，高职教育集团的利益相关者可以被拆解为内部利益相关者和外部利益相关者两部分。其中，外部利益相关者主要包括各级政府、教育行业兄弟单位、合作方企业的供应链关联企业等组织机构构成。外部利益相关者对高职教育集团的利益诉求主要表现为，他们要求高职教育集团应当采取更为开放的态度和行动来提升高职教育服务供给水平与质量，以满足本单位对人才和技术的需求。当前高职教育集团在组织办学资源的过程中多表现为封闭式办学理念和行为，缺乏在高职院校和行业协会搭建桥梁的方式来促进横跨教育界和实业界的交流活动。再者，多数高职院校缺乏与外部利益相关者之间展开沟通的意愿和基础，这导致了当前高职教育集团的人才供给与实体产业对人才的需求之间的匹配度严重错位，难以满足当前社会进步和产业升级对技术型人才的需求。

（二）高职教育集团化办学的治理结构问题

1.松散型高职教育联盟缺乏支持高职院校集团化办学的产权基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第六十七条指明了职业教育办学模式改革方向，要求“以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与办学的机制”[1]。在国家教改纲要指导下，职业教育集团化改革进程中逐步发展出事业法人型、企业法人型、社团法人型、民办非企业单位法人型及联盟型等类型职业教育集团。这些职业教育集团的治理机制与相应的办学模式各有千秋，其中基于现代企业制度而建立的企业法人型职业教育集团与现代经济的运行模式更为吻合。但由于部分高职教育集团在制度设计初始更多地偏向于按照松散式职业教育联盟的方式将高职教育集团打造成为以集聚高职教育资源为主要功能的高职院校与对口企业之间的合作平台。在这种以松散教育联盟为出发点的高职院校办学模式指导下所形成的高职教育集团实质上并不具有法律意义上的法人实体单位属性，这就给高职教育集团各成员企业在后期合作中的矛盾埋下了伏笔。调研结果表明，既有的高职教育集团中的九成以松散型高职教育联盟的方式存世，基于松散型高职教育联盟的高职教育集团中的成员单位多为具有独立法人身份的高职院校和合作方企业，而多数高职教育集团本身并不具有独立的法人身份。集团成员单位基于契约的方式来建构起成员单位之间的责权利划分体系，藉此来实现成员单位之间的资源共享和风险分担。但契约的时效性和契约规制内容边界的有限性决定了松散型高职教育联盟样式的高职教育集团难以在预先制定的契约中全面性展望并规制集团未来运作中的各成员单位之间的责权利边界，从而无法建构适应高职教育集团各利益主体需求的共同利益目标和利益链条，这就降低了高职教育集团成员单位行动的一致性水平，掣肘其高效运作和实现宏大战略目标的能力。

2.法人资格缺位影响高职教育集团产权界定和治理结构优化。松散型高职教育联盟成员单位分别属于不同的法人实体，各成员单位之间的产权边界明晰，但作为一个利益共同体的高职教育集团却无明晰产权边界。高职教育集团成员单位之间构建的高职教育集团契约内容一般以教学、科研等具体事项为主要内容，其契约内容通常并不涉及到高职教育集团内部成员单位之间的产权界定。依据《公司法》第三条，企业法人系指符合国家法律规定的条件，能够独立承担民事责任的，且经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织。而缺乏法人資格的联盟型高职教育联盟无法依据既有法律来有机整合联盟成员单位的人、财、物等诸方面资源，职校教育资源和企业实训资源之间的低资源融合度将直接影响高职教育集团的高职教育资源利用效率。由于多数高职教育集团的组织架构设计存在产权设置失当问题，其集团组织力量实质上表现为成员单位的数量叠加，行业企业等集团成员未能有效参与到高职院校招生就业与教学实训工作中。在行业企业常态化经营情形下，高职人才供需矛盾相对温和；一旦市场环境变化导致行业企业经营遭遇挫折，将会增加高职教育集团内部的利益矛盾并引致成员单位产生较强的背离力量，严重损害高职教育集团的内聚力和运作效能。

（三）高职教育集团化办学的治理成果问题

1.成员多元化影响高职教育集团组织化运作效能。高职教育集团是基于多家具有独立法人资格的成员单位经由平等协商并签订契约的方式成立的。其成员单位既包括具有职业单位身份标签的高职院校，又包括具有实体经济特征的企业。与现代企业制度规制下的企业实体组织运作的规范性特征和组织制度的完备性特征相比较，高职教育集团的组织架构呈现为组织制度层面的契约化和组织运作层面的松散化特征，这种基于“系列标准化契约构建的办学要素松散化”组织内部的成员单位之间并无明晰的财产所有权联系，在缺乏诸如“交叉持股”等实质性资产关联性的基础上，高职教育集团将难以有效协调各成员单位的核心资产为职教集团所用，高职教育集团的组织化运作亦将难以有序推进。再者，从法律层面分析，支撑高职教育集团的契约所连接的各成员单位实质上具有独立法人实体特征。高职教育集团内部的生产、科研、教学及教务等几类相对独立的职能分属不同成员单位，各成员单位的各项职能虽有一定程度的交叉，但支撑各项职能有效运作的产权基础却分属不同的法人实体。在成员单位之间缺乏有效的产权链接情形下，高职教育集团难以有效调动成员单位的核心资源来为集团提供服务，从而导致高职教育集团内部资源呈现条块化分割的特点，集团成员单位的利益诉求功能难以有效。

2.企业利益与社会利益的冲突影响高职教育集团治理效能提升。这种以互补性资产为基础，以契约为纽带而构建的职业教育共同体的总目标并非是为了以实现更高利润率为主的企业层级的目标，而是为实现以提升高职院校的办学质量为主的社会层级的目标。故高职院校的集团化办学模式具有浓郁的社会利益诉求，这使得参照现代企业制度所建构的高职教育集团须在满足高职教育事业所内蕴的社会化利益诉求的同时，还需兼顾高职教育集团自身的企业化利益诉求。传统的高职教育集团的组织架构主要包括生产、教学及科研等若干组织功能，各项组织功能以单个成员单位为平台来帮助高职教育集团实现其组织利益。其中，高职教育集团内部的企业成员以企业利益为主要诉求，而高职院校及集团整体则以社会利益为主要诉求[2]。导致这一问题的根源在于高职教育集团的各成员单位未能清晰的界定高职教育集团的职能边界，高职教育集团内部各成员单位的利益诉求边界界定模糊问题也是该问题的主要诱因。考虑到以契约为基础的高职教育集团实质上是一种松散型高职教育联盟，而松散型高职教育联盟在成立之初并未采取独立企业法人实体模式。这就决定了松散型高职教育联盟内部的高职院校及合作方企业需要按照市场机制来配置各成员单位之间的资源，市场交易规则影响松散型高职教育集团的教育资源整合力度和效度。但是，高职教育集团的成员企业之间是基于契约而建立的松散型高职教育联盟，即便联盟外部单位有着更优越的教育资源，但在联盟契约的制约下，联盟内部成员单位之间关于高职教育资源的交易优先度亦要强于外部单位。这就决定了高职教育集团内部的资源交易既要受到外部市场机制的制约，又要受到集团所赖以生存和发展的合作契约的制约。

二、高职教育集团化办学的治理机制优化策略

（一）明晰高职教育集团化办学的治理目标

1.从调和高职教育集团内外部利益攸关者之间关系来明晰集团治理目标。高职教育集团的治理结构优化目标可以分解为两部分，一是协调高职教育集团内部各利益团体之间的关系，二是有效满足高职教育集团所有者权益人的合理投资回报诉求。第一个目标暨高职教育集团内部各利益团体之间的关系调和要求高职教育集团制定合理的对管理层及骨干员工的激励政策，并制定与激励政策相匹配的管理权制衡机制，以确保高职教育集团管理层的责权配置均衡化。从高职教育集团治理结构角度分析，现代公司治理结构（Corporate Governance Structure，CGS）设计又被称为法人治理结构设计，它是现代企业制度中的核心架构设计内容。高职教育集团的公司治理结构设计要点分为两部分，集团内部治理结构设计的关键在于从增进集团整体利益角度来重新安排集团董事、监事及经理之间的权责关系，集团外部治理结构设计的关键则在于有序安排高职教育集团与诸如地方政府、社会公众、媒体等外部利益相关者之间的关系。剔除高职教育集团的“教育”标签来展开讨论，一般化公司治理结构安排的目标在于通过调和股东与企业利益关系的方式来确保所有者权益人实现投资收益率最优化目标。

2.以促进产教融合为目标来明晰高职教育集团治理目标。第二个目标暨高职教育集团如何保证所有者权益人合理投资报酬。在所有权与经营权相分离的情形下，高职教育集团所属高职院校与其他经营实体之间都存在相对独立的利益诉求。若高职教育集团的决策权相对分散，高职教育集团董事会则会丧失对二级单位的控制权，从而导致二级单位被其内部人所控制。二级单位内部人会以本部门利益为重来背离高职教育集团的决策并侵害其所有者权益人的合理利益。故此，高职教育集团所有者权益人不仅从集团层面直接掌控集团运作方向，而且需强化对集团二级单位暨高职院校和合作方企业的控制力度。再者，高职教育集团的运营难点在于集团内部“产业、教育、科研”三块利益团体之间存在显著的利益博弈问题。产学研相融合的目标设定需以高职教育集团董事会集中其决策权，并采取有力措施保障董事会决策得以顺利执行为前提。而若要实现高职教育集团整体利益最优化目标，则集团内部各利益团体之间应当展开跨领域精诚合作，从“产学、产教、产研”等方面构建适合集团发展战略的合作模式，有效化解教育事业链条、企业产业链条和集团利益链条之间的矛盾冲突，实现产学融合、产教融合和产研融合。

（二）优化高职教育集团化办学的治理结构

1.优化高职教育集团的紧密层治理体制。根据高职教育集团成员单位与本集团之间的业务关系水平，可将该集团的成员单位划分为紧密层及松散层两部分。高职教育集团紧密层成员单位之间的业务往来频度较高，业务互嵌水平较深，由此产生的利益冲突问题亦较严重。针对在高职教育集团紧密层相互间业务往来过程中遭遇的利益冲突问题，集团理事会应当根据集团组织章程并本着合作共赢原则来及时调解。在关于新设专业、课程及实训基地建设、师资队伍培育、校企联合科研等方面的合作项目立项过程中，高职教育集团决策层应当超然于现代企业制度之上来构建“事业共同体”，通过创设多层级“事业共同体”的方式來优化高职教育集团治理结构。该事业共同体并非实体组织，而系指高职教育集团运作规则。这种制度体系设计的出发点在于，高职教育集团紧密层成员单位之间的关系强度虽与短期利益正相关，但其成员单位却更多的着眼于超越短期利益的战略目标实现上。集团紧密层成员单位的利益实现实是以高职教育集团整体战略目标实现为基础的。高职教育集团所要创造的“事业”是以提升高职教育办学质量和培育更多合格人才为目标的，这要求高职教育集团应当将在优化其治理结构时，建构以高职院校为核心，以高职教育为工作重点的“事业共同体”，以切实化解当前多数高职教育集团“有成员无组织”的运作现实问题。

2.优化高职教育集团的松散层治理体制。高职教育集团的松散层成员单位数量在职教集团中占据较高比例，优化高职教育集团松散层的治理机制具有普适性特征。高职教育集团松散层的治理难点在于契约的不完备性与高职教育集团治理过程中所遭遇的治理难题的不确定性之间的矛盾。为此，高职教育集团应当推动理事会和监事会等规范性组织深度介入到松散层治理体系建设中。高职教育集团理事会可在充分尊重集团章程并兼顾各成员单位合理利益诉求的前提下，以各单位独立产权为基础来明晰各方可从合作中获得的利益份额，从而将外部市场中的教育资源交易问题有效地化解为集团内部治理问题，切实提升集团资源配置效率。高职教育集团应当以契约为基础来优化集团理事会的功能和作用，针对不同类型的集团成员间合作计划来制定差异化的理事会议事模式，由理事会来制定指导性制度规范，将集团成员单位的行为纳入到该指导性制度规制下，以便于化解在高职教育联盟契约执行中遭遇的契约规范外的合作难题。

3.优化高职教育集团的外部治理体制。高职教育集团的办学活动不是一个封闭系统，而是在与周边社区展开即时互动交流过程中的产物，其办学质量提升不仅与其内部治理机制效能提高相关，更与其外部治理水平密切相关。高职教育集团的外部治理环境主要涉及到地方政府和利益相关者等内容。地方政府特别是对口主管部门的有效监管将有助于优化高职教育集团的外部治理环境。当前我国的高职教育主管部门的监管行为二分法问题严重，强力干预所导致的教育市场活力下降和放松管制所导致的教育市场运行机制紊乱问题交织。各级高职教育主管部门应当秉持宏观领域用政策引导和微观领域用市场机制调节的原则，确保高职教育集团建立既可享有市场活力，又可用政府管制措施将部分影响市场机制有效运行的不良教育机构剔除出职教市场。诸如债权人、行业协会、社会公众及媒体等利益相关者对高职教育集团的监管则主要表现为依法要求职教集团有序推进信息公开，以满足利益相关者的必要知情权，降低高职教育集团内部人道德风险水平。

（三）提升高职教育集团化办学的治理效能

建构“均衡利益”导向的高职教育集团治理模式。高职教育集团是为了满足高职院校促进高职教育事业，提升高职教育辦学质量的崇高追求而设置，但驱动高职教育集团各成员单位协同运作的主要动力并非简单地停留于“志于道，据于德，依于仁，游于艺”等“理想化”概念上。各成员单位以实现本单位利益最优化诉求为基础所缔结的利益分享式契约是高职教育集团建构的基础和驱动高职教育集团平稳运作的基本动力。为此，以“均衡利益”导向来改良高职教育集团的内部治理模式是高职教育集团建立、存续和发展的基础和动力。“均衡利益”系指高职教育集团在践行集团所确立的提升人才培养质量战略目标的过程中，应当更多的强调高职院校与合作方单位的互利与共赢等经济目标，更多的强调高职教育活动的社会效益与合作方单位的经济利益相平衡的价值观[3]。这其中包括三层内涵：一是作为经济组织并按现代企业制度建构的高职教育集团本身是现代组织治理理念在高职教育领域实践的产物，它本身肩负着实现集团利益最优化目标的内生性需求；二是作为高职教育事业在中国特色社会主义市场经济的新阶段的新载体，高职教育集团需要继承高职院校一脉相承的“树木树人”式教育理念，以提升高职人才培养质量为载体来扩大社会效益；三是作为校企协作方式和合作平台的高职教育集团应当更多强调要兼顾突出院校与合作方企事业单位的共同利益并有力维护各方的独立利益诉求。作为一个战略合作与利益交换平台，高职教育集团应当充分发挥其利益再平衡的中介桥梁功用。

参考文献：

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].

[2]鲁雁飞，张文，刘信波.国内外高职教育集团化办学的比较研究[J].国家教育行政学院学报，2014（1）：14-18.

[3]王毅.高职院校校企合作董事会治理机制的特性研究[J].武汉职业技术学院学报，2014（2）：18-20.

责任编辑 秦红梅