构建更新地块整备综合评估模型的探索

■刘 璟/文

构建更新地块整备综合评估模型的探索

■刘 璟/文

一、理论基础：生态文明、产业发展与城市品牌

（一）生态文明与产业生态化

生态文明包括意识文明、行为文明、制度文明和产业文明四个层次。产业生态化必需考虑绿色发展、循环发展、低碳发展，遵循低能耗、低污染、低排放以及高效能、高效率、高效益的原则。

（二）现代产业体系及其特征

包括技术先进性、产业融合性、产城融合性、生态环保性、发展人本性、区域集聚性、外向开放性等。

（三）生态文明要求产业体系可持续发展

在可持续发展思想指导下，通过技术创新，促进产业发展和资源永续利用、生态环境优化之间的良性互动，实现产业系统整体效应最大化。

（四）城市品牌与企业家城市战略

按照国际先进的理念，引入“企业家城市战略”，即将城市作为资产来经营。分析、提炼、整合城市独特的地理、人造自然要素禀赋、历史文化沉淀、产业优势等差异化品牌要素，并向城市利益相关者提供持续的、值得信赖的、有关联的个性化承诺，以提高城市利益相关者对城市的认同感效应和满意度，增强城市的聚集效应、规模效应和辐射效应。

二、市一级更新局主要任务

市一级更新局主要负责片区更新改造统筹，城市更新范围内的存量土地整合，运用棚户区改造优惠政策加快城市更新的组织统筹。具体来说：

（一）计划资金调配

负责城市更新专项资金管理、年度计划编制、分配及使用监督工作；负责拟订涉及城市更新项目类城市维护建设资金使用计划。

（二）土地整备

负责组织城市更新范围内存量土地的征收、协商收购、整合归宗工作，负责协调城市更新范围内土地储备相关的工作；组织完善历史用地手续报批；负责组织城市更新范围内集体建设用地转为国有建设用地的审核报批工作。

（三）土地更新前期工作

负责城市更新标图建库工作；统筹城市更新项目现状调查及测绘工作；负责城市更新项目库的建设管理和编制城市更新规划、年度计划；统筹城市更新局部改造项目的改造工作。

（四）项目审核

统筹城市更新成片连片改造项目的改造工作；统筹政府主导城市更新重点项目的推进。

（五）建设监督

负责对城市更新项目实施监督；负责组织城市更新项目利用国家政策性资金的审核及资金使用的监管工作；负责组织城市更新项目政府安置房的筹集与分配；负责参与城市更新项目实施范围内的公共服务设施和政府统筹安置房审核和资金安排；负责城市更新统计；负责制定城市更新工作评价体系，并对各区城市更新工作进行监督、考评。

三、指标体系与评估模型构建

（一）评估体系构建指导思想与原则

1.指导思想。本研究立足于城市发展的核心内涵，结合城市土地更新局的核心工作任务，在借鉴国土局，又有别于国土局工作的基础上，遵循系统性和区域性相结合、综合性与代表性相结合、导向性与创造性相结合的基础上，利用定量指标，对城市更新地块影响因素及风险综合评估体系进行探索研究。

2.主要原则。坚持“存量土地求增量，增量土地求质量”的总体原则，理论与实践相结合，实事求是，精简可靠。

（二）存量地块评估与决策模型设计思路

3）典型剖面支护过程中总位移与水平向位移分量变化趋势基本接近，有一定的量值相差，因此，剖面支护变形伴随着垂直方向的变形，属回弹变形。

1.评估模型。如图1所示，构建城市存量土地更新评估与决策模型，其中包括地块（土地）更新评价、地表建筑情况更新评价和地下污染评价3个子模型，分别从地块-地物-地表三个维度进行评价。

图1 存量土地更新评估与决策模型

其中外部影响因素主要为：其一，三旧政策、城市更新办法、市委市政府提出的差异更新以及中央提出的有机更新等政策文件。其二，规划主要包括城市总体规划、国土规划以及经济社会发展规划三规合一。其三，要考虑各项产业发展指引、产业发展空间布局等。其四，市委、市与政府的相关领导，以及更新局的主管领导的决策意见。

外部支撑条件主要为：其一，地块的自然属性，包括区位条件、交通条件、土地性质、山脉、水脉情况等因素。其二，社会经济，主要是指历史文化、人居环境、宗教影响、商业发展、产业布局等因素。其三，权责关系主要包括开发权责归属、奖励机制等因素。其四，法律约束主要包括地权归属、物权归属、开发建设合法性、工作流程合法性等因素。

2.决策模型。决策模型共分为四类：其一，整治类，包括（X，Y，Z）、（X，Y，-Z）、（-X，Y，Z）、（X，-Y，Z）、（-X，-Y，Z）；其二，保留类，包括（X，-Y，-Z）；其三，改建类，包括（-X，Y，-Z）；其四，新建类，包括（-X，-Y，-Z）。

（三）指标体系构建

1.单项指标选取。包括明确：选取理由、指标定义、计算方法、国内外现状、应用该指标的国内外机构、赋值依据、城市更新局特色工作、指标检测与数据获取、参考文献。

2.指标相关性分析。对存量土地整备评估指标进行相关性分析，对高度相关、影响评估科学性的指标予以筛选。

3.指标体系分层。一类指标包括：地块更新指数、地表更新指数和地下更新指数三个。二类指标包括：在一类指标下，按各指标的内涵，考虑3-5个指标项，如：自然禀赋类、商业发展类、产业开放类、人文历史类、宗教类、政策类、金融类、环保类等。二类指标项在一类指标项的下面，按各指标的内涵，考虑数据的可得性，分设3-5个指标项，如：土地更新与利用合理性指标、土地更新风险性指标、土地更新低碳类指标、土地更新产税率指标、土地更新品质类指标、“三旧”改造类指标、闲置土地处置率指标、土地更新预期收益类指标、土地更新成本类指标等。形成市一级土地更新综合评估指标体系一览表，如表1所示。

表1 城市土地更新综合评估指标体系

1.常规模型。对各指标项统一进行无量纲化处理，采用：线性加权综合法、乘法合成法、加乘混合合成法、代换法等。

2.遗传神经网络模型。人工神经网络是对人脑若干基本特征通过数学方法进行的抽象和模拟，是一种模仿人脑结构及其功能的非线性信息处理系统。其中BP（Error Back Propagation Network）神经网络发展最为成熟，应用也最为广泛。由于BP神经网络不依赖精确的数学模型，同时具有很强的容错能力和良好的鲁棒性，因此具有广泛的从输入到输出的任意非线性映射能力，在理论上可以以任意精度逼近任何非线性连续函数。特别适合于处理那些大规模的、动态变化的关系不确定问题。

基于遗传神经网络的存量土地整备评估模型在0.7Matlab false环境下编程实现，模型的建立过程，即网络的训练处理流程如图1所示。

3.综合评价法。对各评估方法进行综合，考察各种方案间的误差，确定最佳评估方案。

四、更新地块影响因素综合评价

（一）存量土地现状评估

1.整备土地储备量。对目前已有存量土地合法进行整备的规模数量进行核实。

2.整备土地分布情况。对目前已有存量土地的空间分布进行描绘。

3.整备土地轮转率。指批准土地整备的次数，用于监测土地整备与存量土地供应之间的关系，反映土地整备的效率。

4.整备土地差异。指批准整备土地地块间的个体差异，包括：土地区位、土地产出率、土地还原率（土地还原率是用以将土地纯收益还原成为土地价格的比率）、土地流标率等指标项的差异。

图1 GA-BP神经网络结构图

5.整备土地供需分析。对全市整备土地的需求量进行统计，结合存量土地储备量，进行缺口预算。

（二）存量土地整备准入条件设置

1.与周边相同地块的产出差异率。根据土地性质，同类比较，确定土地进行更新的产出率标准，对利用效率低于限值的土地进行更新。

2.与周边相同地块的土地吸纳人口率。对土地容纳人口率等指标设定标准。

3.与周边相同地块的建筑容积率。对土地建筑容积率设定标准。

4.规划设计与文化建设。对规划设计要求以及城市文化建设需求，需要更新的地块。

（三）存量土地整备合理性评价

1.地块整备的合法性。包括土地整备地块归宗地权的法律确认以及土地整备数据的合法性等。

2.地块整备的合规性。与市用地功能规划的符合性，即与市的土地利用总体规划、城市总体规划等用地功能规划进行对接、复核。与市出台的相关政策文件的对接与复核。与国家、省出台的相关政策文件的对接与复核。

3.地块整备的使用合理性。包括对土地整备流程、资料、文书、审批节点、图纸清样等合理性。

（四）存量土地更新风险评价

1.低碳风险评价。包括产业应用能耗、环境影响、碳排放量等。

2.社会风险。包括项目合法性、合理性遭质疑的风险、项目可能造成环境破坏的风险、群众抵制征地拆迁的风险、群众对生活环境变化的不适风险、群众对生活保障担忧的风险、项目可能引发激烈冲突和上访的风险以及其它综合风险等。

3.经济风险。包括土地产出风险、规划变更风险、经济发展环境变化风险、产业选择方向（战略决策）风险等。

（五）土地整备成本评价

1.经济成本。包括拆迁安置成本、平整土地成本（“三通一平”）、土地出让、交易成本等。

2.社会成本。包括医疗、教育、卫生等公共服务提供成本、安置、治安与维稳成本等。

3.机会成本。包括整备土地用途决策的机会成本、产业发展的机会成本等。

（六）存量土地整备预期收益评价

1.经济收益。包括直接经济收益和间接经济收益两部分。对经济环境、行业发展等评价，包括单位面积产税率、土地产出率等。

2.社会收益。对土地整备所产生的社会稳定、心理影响、社会反响等进行评价。

3.潜收益。对土地升值潜力、辐射带动及土地品牌效应等进行评价。

五、保障措施

（一）更新观念，营造氛围

牢固树立生态文明与城市品牌建设的思想观念和指导思想。

（二）定期撰写年度分析报告

与国土局土地开发指标体系偏重点不同，更新局更侧重于存量土地更新与整备的综合评估，从横向（与兄弟城市差别）与纵向（不同发展时段差别）两个方面定期提供评价指标体系，进行有效地评估，为政策提供参考。

（三）强化组织保障

创新领导干部政绩考核和奖惩制度，完善地块整备的激励机制。

（四）加强监督检查力度

建立群众监督举报制度，强化民主法治的监督约束机制。

注：广州市城市更新土地整备保障中心委托课题《更新地块风险因素调查及整备流程法务工作立法研究》的前期研究成果。

（作者单位：广东省产业发展研究院）