参与式治理视角下的杭州城市社区治理

■周佳松/文

参与式治理视角下的杭州城市社区治理

■周佳松/文

作为新中国第一个城市社区居委会的诞生地，杭州的城市社区发展有着深厚的历史积淀。改革开放以来，从民政部最初提出社区服务，到社区建设理念提出，再到服务型社区建设、和谐社区建设的逐步推进，杭州一直属于国内城市社区建设和发展走在前列的城市之一。在城市社区建设和发展社区服务事业的进程中，杭州有着多维度的创新实践。党的十八大以来，城乡社区民主治理成为国家治理体系现代化的重要构成，完善城乡社区民主，推进城乡社区治理成为新时期的重要命题。而考察杭州新世纪以来城市社区建设的实践发展可以发现，城市各级政府作为最初推动者，逐渐激活了多元的社会力量，尤其是社会公众参与城市社区治理，渐而建构起城市社区参与式治理的实践路径。这种城市社区参与式治理的实践经验，在一定程度上与党的十八大和十八届三中全会所倡导的城乡社区民主治理的精神契合，并对城市社区民主治理的实践提供了一种有益的地方性的经验模式。

一、社区治理新范式：参与式治理

参与式治理理论是一种复合的理论框架，可以从多元的理论渊源中分理出其中所蕴含的核心理论元素。参与式治理理论处于治理理论所框定的外围边界之内，借重的是治理理论所强调的多重多层合作的元素；并以新公共管理理论所强调的政府自上而下授权，和公私合作伙伴关系作为其内在支撑；同时以公民社会理论所倚重的社会民主行动网络，作为其理论展开的社会形态基础；并且以参与民主理论所强调的社会公众为主体的公共生活建构为外在呈现。

将参与式治理的理论元素及其双重的理论维度，落实到社区治理的过程，即强调社区空间的社会民主治理过程蕴含着如下几个方面的基本特征。

首先，社区参与式治理是双重维度的民主化过程。即在社区公共事务的实践中，既促成了政府推进的社区治理体制与结构的包容性与开放性，同时也激活了社会多元主体的社会行动；这两个维度上经由不同的路径演绎着共同的民主化的逻辑。

其次，社区参与式治理的过程，表现在国家与政府的层面上，基本的特征是推进开放包容的社区治理体制与结构的生成，即重点表现在国家与政府自上而下地向社区授权，吸纳社区空间的多元社会行动主体，结成伙伴关系，使多元社会行动主体共同参与社区公共空间和公共物品的生产与再生产。因此，这是一种多元复合的行动主体参与治理的过程。

再次，社区参与式治理过程表现在社会层面上，基本的特征是基层社区以公众参与为表征的社会民主行动过程得到培育，即显现了社区作为基层社会的“政治接点”，已成为公众和其他多元社会主体积极的社会行动空间，既与国家与政府等公共部门合作，同时也形成相对自主的“政治应力”，能够相对自主地应对自身的公共问题，建构社区共同体的公共生活。

再者，社区参与式治理是在国家与政府等公共部门主体与多元社会行动主体之间形塑良性互动，并期待在这些主体间建构平等协商、互动合作的过程。一种健全而持久的政治过程必须是在上下通达的双轨形式中寻求的；社区参与式治理的多元主体良性互动的过程，便是要建构这种自上而下和自下而上双轨通达的合作过程。

最后，社区参与式治理是无限趋近善治的过程。无论是对于政治国家的实体，还是城市政府的地方性主体，社区作为最基本的社会单元，是国家和政府善治实现的根基。社区参与式治理的过程，颠覆了传统民主理论的阐释：即社会民主与国家层面的政治民主是两个不同场域的民主形态，两者似乎相去甚远，难以相通共生于一隅。相反，社区参与式治理开启了一条经由“生活世界的民主”走向国家民主与社区善治的路径，即经由社区公众的社会民主行动网络和公共生活建构，实现基层社会的公正、公平与正义，从而使国家层面的善治愿景落实在社区公众的民主行动过程和生活空间。

二、杭州城市社区治理中的行动限度分析

（一）参与主体合作层次有待深化

参与式治理的关键是公众参与。而“公众参与的核心环节是政府与公众的互动”。从杭州城市社区参与治理的经验可见，这种互动不仅限于政府主体与公众直接互动的形式，也包括经由政府组织系统多重节点的驱动，催生多元复合主体的参与合作，如政府部门、社区自治组织、社区党群组织、社区社会组织，甚至是企业等主体，导引公众在多重层面的治理过程中积极参与。然而，考察杭州多元复合主体参与合作治理的网络，及其所推进的社区公众参与的过程，不难发现其实践效度的困窘。首先，杭州城市社区参与治理的多元主体参与合作的水平，在整体层次上仍然不高。更多的社区公众参与过程，都在政府组织系统的驱动节点的控制、干预或资源引导下展开，社会主体自主合作的意愿和能力不高。

（二）政府与社区对应结点有待拓展

杭州城市社区多元复合主体参与的体制结构，以政府组织系统内部的行政驱动节点为驱动机制，推进参与治理的渐次展开。然而，在实践过程中，这些驱动节点，包括政府部门和政府内部专设的推进社区治理的机构，都以社区自治组织系统为单一的“政治接点”。这在一定的程度上使社区自治组织系统难免行政化的趋势，同时，也客观地使社区参与式治理的各种公共参与路径的拓展，受限于自上而下的政府支配、控制、干预和许可的范围。

（三）社区自治组织商谈结构有待完善

参与式治理不可或缺的基础性要件之一是对话、协商和公共商谈的参与机制的创设。从现行社区参与治理的自治组织结构来看，欠缺的正是社区公共事务的商谈对话机制，以及相应的组织和机构的创设，如很多社区没有常设的议事机构，社区居民会议、居民代表大会、小区居民大会等都没有能够发挥应有的议事协商功能。由于这一缺陷，城市社区参与治理过程所推进的公众参与，更多地需要政府组织节点上的信息与资源提供，而很少从基层社区的公共商谈过程获得理性支持。因而在社会民主行动的维度上，社区公众参与更多处于消极参与的水平上，社区参与治理结构上的行政化难以从根本上改变。

（四）社会组织与公共空间的扩展与密度有待提升

组织化是社会生活展开的基本形态，社区参与式治理离不开组织化的社会结构安排。而从社会民主行动维度上考察，在社区的基层社会空间，建构大量的社区社会组织，作为人们参与社区公共事务的平台，并借助社区社会组织，展开议事协商，发现社区公众需求，激发公众参与的积极性，这是有效的社区参与式治理不可或缺的路径。而杭州城市社区现阶段的社区社会组织发展较为孱弱，从主城区社区社会组织发展较为领先的城区，如上城区、江干区等来看，平均每千人拥有社会组织数量大约是2至5个；而社会组织类型则以社区内部文体娱乐、青少年教育、老年人、残疾人扶助等类型居多，而社区居民公共治理类组织，如选举参与类组织、协商决策类组织、冲突参与类组织等，在类型与数量上则更少。同时，社区公共空间的媒介参与中，更多是依赖政府资源投入的实体场馆和虚拟空间，缺少社区公众自发组织的、纯民间组织支持的社区公共空间。

（五）公众参与的人群结构有待改善

城市社区参与治理，在双重维度的努力过程中，创设了多重公众参与路径。然而，在以政府的控制、干预、资源引导和许可等驱动机制为动力的参与体制结构中，社区公众参与的人群也呈现了结构性缺陷。城市社区公众，更多地以工作场所作为生活的重心，对于大多数有“单位人”身份的社区公众而言，社区并非作为其归属感与公共精神寄存的场域，而仅是其私人起居栖息的处所；职业人群仍然将单位作为其公共交往的场所，以单位的公共性归属替代社区的公共精神。因此，在社区中，热心参与社区公共事务的活跃群体主要是退休人员、领取“低保”的“老、弱、病、残”群体和志愿者群体，社区中的青年居民，有单位依归的公众，则较少参与社区活动。而社区社会组织的公益服务中，社区居民也多以消极的服务接受者角色参与，积极行动的特征尚不明显。因此，探索更为有益的社区公众参与路径，改善社区公众参与的人群结构，使更多的社区公众以更有效的路径参与社区公益，是城市社区公众参与未来努力的方向。

三、提升城市社区参与式治理的路径

（一）激发社区自治活力提升参与层次

一是完善治理结构，营造外部环境。为保证居民参与治理这一机制的制度化，必须制定和完善社区参与的基本法律、地方法规和规章制度体系以及涉及各个民主环节的可操作性具体实施方案。为更好的发挥社区居委会的自治性，政府派出机构和居民委员会的相关工作人员在思想上和工作中必须理清关系，划清工作范围与权限。二是培养社区意识，增强参与能力。社区意识是居民参与的心理基础，而利益联系又是社区意识形成的客观基础，也是居民参与最重要的驱动力。居民利益社区化就是要充分发挥利益纽带作用，强化居民与社区之间的利益关系。此外，还应为社区居民提供公共交流的平台增强其归属感和参与热情。三是拓宽参与渠道，健全参与制度。建立社区决策项目的预告制度和重大事项的社区公示制度。要建立社区公开听证制度和民意反馈制度。通过多次反复沟通、协调，可以保证及时有效反映居民的诉求，也能极大激发居民的参与热情，改变居民被动接受管理的顺从心态，从而使他们能够真正地以“社区主人”的身份主动参与到社区治理中。

（二）建构与政府驱动对接的多元政治联结点

积极探索社区空间多重政治接点的巩固和创设，如现有的社区居民大会、社区业委会等作为政治接点的功能可以强化，直接与政府相关部门的产品、服务和项目对接合作；也可以考虑在社区建立和政府部门直接合作的新的政治接点，如社区业委会协会、社区居民联合会等，这些组织既可以促成自上而下的政府与社区社会行动主体之间的合作，也可以鼓励更多的社区社会行动主体之间的合作，促成平等互动合作的公众参与路径。还可以考虑政府的其他权力机构向社区空间创设政治接点，促成合作，如建构人大代表、政协委员的社区工作室等。

（三）建构多元社区社会组织和社区公共空间

无论是政府向社区开放包容的授权和合作伙伴体制，还是社区社会行动网络与公共生活建构，乃至多重多层的合作，都必须依托社会组织的基础性条件推进。同时，建构社区公共空间，嵌入社区内部，使社区公众参与公共空间，能够在公共空间中有序地繁荣社区公共生活，并使社区公众在公共交往中形成社会民主行动的网络，促成多元合作。同时，对社区组织进行科学分类、重点培育和优先发展。此外，政府应运用经济税收、劳动政策、服务合同、法律法规等手段，不断加强和改进对非营利组织的管理监督。

（四）建构协商参与的多元路径与公民人格

根本而言，架构社区参与式治理的互动关联结构，是在政府授权、经营伙伴关系，建构多层合作，以及社会民主行动和公共生活中，建构起合作共赢的社会共同体。而共同体的公众参与需要建构包含团结、信任、宽容和公共精神等在内的公民美德。因此，要成功建构起以上核心元素的互动关联结构，进而推进社区善治的事业，基于这些公民美德的公民人格的培育不可或缺。而社区公众参与人群结构的失衡，正是这种公民人格缺失的原因所致。要培育公众参与的公民人格，则要从最为基础性的公共协商参与的社会过程着手。而有效的路径在于，在多元政治接点建构和社会组织发展基础上，推进社区中的公共协商，在公共协商中发展社区公益，同时培育公民人格，即使社区公众在协商参与中形成公民美德。当然，社区公共协商的基础性条件建构，也将是一个复杂的过程，包括协商制度的建构、协商型社会组织的培育、多重的社区公共协商的平台的建构等。民情恳谈会、社区事务协调会、社区工作听证会、社区成效评议会是适合目前城市现状的居民参与社区治理的有效议事机制，应进一步发挥其作用。

注：本文为浙江省城市治理研究中心课题项目“城市社区治理研究——以杭州参与式治理为视角”（2016zlk05）成果之一。

（作者单位：浙江省社会科学院）