北京对口帮扶河北贫困地区发展机制创新研究

张强，陈喜文

（首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100743）

北京对口帮扶河北贫困地区发展机制创新研究

张强，陈喜文

（首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100743）

对口帮扶是扶贫工作的一种特殊形式。京津两市对口帮扶河北贫困地区是京津冀协同发展的应有之意和重要工作。对口帮扶表现为对解决河北地区贫困问题的加速作用。北京对口帮扶张家口、承德贫困地区，应从区域特点出发，力求创新工作机制，促进淡季旅游休闲产业发展，积极探索跨行政区进行生态补偿的协同机制。

扶贫；对口帮扶；京津冀；淡季旅游

一、对口帮扶在京津冀协同发展中的意义和作用

对口帮扶是扶贫工作的一种特殊形式，是我国扶贫政策的一个重要组成部分，是具有中国特色的社会扶贫方式，是开展扶贫协作、缩小区域经济差距、促进区域协调发展的一项具体政策措施。

与扶贫的其他形式相比，对口帮扶属于跨行政区的协作，采取双方结对的形式，实行“点对点”的帮助扶持，帮扶方和被帮扶方较为固定，供给与需求较为明确，相对来说扶贫行为和效果可能更具直接性、针对性和时效性。实现对口帮扶较快见效的条件，是在双方取得共识的基础上，从被帮扶方的需求与愿望、帮扶方的能力与利益出发，采取富有针对性的帮扶措施。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提出“做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作”，“对口帮扶双方的政府要积极倡导和组织学校结对帮扶工作；鼓励和引导各种层次、不同形式的民间交流与合作。特别是要注意在互利互惠的基础上，推进企业间的相互合作和共同发展”。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出，“东西部扶贫协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作”，“继续完善对口帮扶的制度和措施。各省（自治区、直辖市）要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作”。

京津冀协同发展纲要把缩小区域发展多方面的差距作为主要任务。京津两个发达城市对口帮扶河北贫困地区（以下简称为“对口帮扶”）是京津冀协同发展的应有之意和重要工作。京津与冀之间区域经济社会发展的协调状态存在着显著的差距，表现为大城市地区与农村地区之间、各个城市地区之间、各个大行政区的农村地区之间存在的差距。就地域来看，上述多方面的差距突出地表现为河北省农村地区相对落后，特别是长期存在农村贫困地区，使省域内的大城市与中小城市、城市与乡村之间形成很大反差；另一方面，河北省与京津两大核心城市之间也存在着更大的反差，存在着“断崖”式差距。这成为长期制约京津冀地区协调发展的主要障碍。在现有的经济格局下，河北省依靠自身的调整和努力，能够在一定程度上达到省域内各地市之间的协调发展，但是难以达到与京津之间协调发展的要求。必须在一定程度上借助于京津对冀的“外力”，实施对口支援，才能够达到这个预期，尽快实现脱贫目标。因此，京津两个发达的超大城市如何帮助、带动河北省（尤其是其广大农村地区）加快发展和建设，尽早缩小冀与京津之间的经济社会发展差距和公共服务差距，是两个核心城市在这一时期的重要的历史使命。可以说，京津对于冀的支持力度在很大程度上决定着实现京津冀协同发展目标的进程。通过对口帮扶，加快环北京贫困带农村脱贫，是推动京津冀区域协同发展、解决北京城市问题的一个主攻方向。在某种意义上，它是与交通、环境、产业同等重要的大事。

在京津冀协同发展中，对口帮扶的作用首先表现为京津两市对解决河北省贫困问题的加速作用。同时，对口帮扶作用也不是单向的，不仅是帮扶方对被帮扶方的单方面的作用，实际上也会发生反作用。这些作用与反作用表现在：

1．经济作用：通过对口帮扶，加快改善河北贫困地区的生产生活条件，为分担核心城市的部分功能、疏解部分产业、整体改善发展环境、形成京津冀地区新增长点、同时减轻核心城市的负担与压力创造有利条件。

2．社会作用：通过对口帮扶，加快解决河北农村的贫困问题，有利于稳定河北农村地区的人口，逐步缓解及至扭转欠发达地区人口大量向中心城市的流动，为解决“城市病”、保持社会安全稳定、促进城市发展方式转变、改善城市发展质量创造有利条件。

3．生态作用：河北省北部的张家口、承德等市是首都生态圈的重要组成部分，也是重要的鲜活农产品生产供应基地。通过对口帮扶，在农民致富的基础上，加快促进河北生态功能区的作用长期稳定和不断强化，为保障核心城市的资源环境走向优化创造有利条件。

4．政治作用：京津冀地区与长三角、珠三角地区的不同在于它是以首都为核心的大城市地区。保障国家首都的安全稳定，维护国家首都的国际形象，保持首都城市的可持续发展，是这一地区的头等重要的任务。实现安全稳定的基本条件之一，是在眼前利益与长远利益、政治利益与经济利益、国家利益与地方利益之间寻求平衡，促进这一地区经济社会协调发展和人民生活均衡富裕。帮扶河北贫困地区发展，加快首都城市周边地区农村脱贫步伐，对于首都安全稳定具有重大意义。

二、对口帮扶的对象与范围

本文从承担非首都功能疏解与产业转移的角度，将河北省划分为三类地区，即“非首都功能产业转移承接区”（简称“承接区”）、“京津冀生态涵养区”（简称“生态区”）、“非承接的自我发展区”（简称“非承接区”）。承接区主要是保定、沧州、唐山等市，已确定一些非首都功能的产业向这类地区转移，目前虽然这些地区的公共服务和设施建设尚达不到承接水平，但具有快速提升的条件；生态区主要是张家口、承德两市，经济实力和水平相对较低，发展产业受到多方面限制，依靠自身实力提升公共服务水平存在较大困难，需要更多地获得长期稳定和不断增长的财政转移支付来解决；非承接区包括石家庄、邢台、邯郸、衡水等市，目前在承接非首都核心功能转移方面尚无相应的设计，属于自我发展区域。这些地市对于京津冀协同发展来讲，扮演着十分重要的角色，尤其在带动地方经济发展、缓解农村人口向京津流动方面具有重要的作用。

河北省农村贫困地区的经济发展问题，突出表现为县域经济发展不平衡。贫困地区包括沿燕山-太行山一线连片地区的39个国家级贫困县和另23个省级贫困县。连片贫困是河北省贫困的主要特点。连片区域主要集中在燕山、太行山沿线一带山区。

从县域经济发展水平分析，河北省现有的国家级贫困县中，北部生态涵养区有15个县，包括张家口市的康保县（116）①、张北县（92）、阳原县（97）、赤城县（71）、沽源县（105）、怀安县（63）、崇礼县（44）、尚义县（110）、蔚县（106）、万全县（61），承德市的平泉县（49）、滦平县（22）、隆化县（78）、丰宁县（87）、围场县（108）；南部和东部有7个县，包括秦皇岛的青龙县（100），保定市的阜平县（126）、涞源县（65）、顺平县（121）、唐县（132），沧州市的海兴县（119）、盐山县（69）、南皮县（94）；西南部地区有16个县，包括石家庄的平山县（23）、行唐县（70）、赞皇县（41）、灵寿县（66），衡水的武强县（88）、武邑县（89）、饶阳县（107）、阜城县（115），邢台的临城县（52）、广宗县（130）、巨鹿县（129）、新河县（124）、平乡县（128）、威县（135），邯郸市的魏县（127）、大名县（125）。人均地区生产总值排名在70位之后的有29个县，占全部贫困县的74．4%；排名100名以后的有18个县，占46．2%（见表1）。因而也多为农村居民人均纯收入排名靠后的县市。

从空间分布分析，环北京贫困带问题突出。张家口、承德、保定等市环北京的各贫困县，包括承德市的承德县、平泉县、隆化县、丰宁满族自治县和围场满族自治县5个县，张家口市的宣化县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县、崇礼县、赤城县和万全县11个县，以及保定市的涞水县、阜平县、唐县、涞源县、望都县、易县、曲阳县和顺平县8个县。区域国土面积7．69万平方公里，2013年年末总人口约893万人，其中农村人口约780万人，贫困人口比例约占38%。区域内分为坝上高原、燕山山地、间山盆地和太行山地四个地貌单元，高原、山地、丘陵、盆地和平原五个地类型。该区域作为燕山-太行山连片特困地区片区扶贫开发范围，具有贫困程度深，返贫问题大；灾害发生频率高，综合抗灾能力弱；生态环境脆弱，保护治理任务重；地理位置特殊，经济社会发展受限等特征。

表1 河北省39个贫困县分区域基本状况各项指标对比

（续）表1河北省39个贫困县分区域基本状况各项指标对比

三、对口帮扶可参考的经验

（一）北京市对口支援的基本情况

为加强对口支援工作的统筹领导，北京市于2010年组建了对口支援和经济合作工作领导小组，下设市支援合作办、新疆和田指挥部、西藏拉萨指挥部和青海玉树指挥部三个前方指挥机构。“十二五”时期突出抓好教育、医疗卫生等援助重点任务，累计投入资金136．4亿元，完成援助项目1 771项，对受援地区165．7万人实现脱贫发挥了积极促进作用。2016年6月7日，北京市政府常务会议审议通过《关于在东西部扶贫协作和对口支援中扎实推进扶贫帮扶工作助力受援地区打赢脱贫攻坚战的意见》，确定“十三五”期间通过精准扶贫、精准脱贫，帮扶当地全面进入小康。其中包括：内蒙古乌兰察布和赤峰（属于东西部扶贫协作任务地区）、西藏拉萨部分地区和昌都地区、新疆和田部分地区及生产建设兵团第十四师、青海玉树州、湖北三峡库区巴东县、河南和湖北两省南水北调中线工程水源区（属于对口支援和协作任务地区）、河北省张承生态水源涵养功能区10县（属于对口帮扶任务地区）。

（二）北京市生态涵养发展区的“生态富民”经验

针对北京市对口帮扶对象为张家口和承德两市的地区特点，我们认为，北京市在最近十余年已经取得的“生态富民”的经验，有可能跨地区地应用于对以生态功能为主的农村地区的帮扶工作。北京市人民政府于2004年8月17日发布的关于建立山区生态林补偿机制的通知，提出了对山区生态林建设和管理实行“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”的方针，通过建立生态林补偿机制，实现山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变。当时制定的补偿政策，是对生态林养护人员每月予以400元补助。按照该项政策，山区农村有4万多农民上岗务林，促进了造林绿化由造林为主向造管并重转变，探索出了生态效益补偿的新机制。这是推动山区生态建设、经济发展与社会进步，解决山区农民问题的一个重大突破，政策创新的意义和实施效果十分显著，受到山区干部群众的普遍欢迎。2008年成功举办北京奥运会以后，全市通过划定范围，分别实施国家重点公益林管护、中幼抚育、山区集体生态公益林补偿和生态效益促进发展机制等管护政策。此类政策的主要意义在于，开辟了“养山富民”或“不开发富民”的途径，消除了生态涵养发展区的无收入人口，使生态涵养及其职业劳动者的收入开始纳入政府支持的范围。

我们在北京市门头沟区所做专题调研表明，自2004年北京市实施生态补偿机制以来，该区有近10．5万公顷集体林地纳入生态林补偿范围，涉及9个镇、171个村。为维护这些生态林养护而建立的生态林管护员队伍当年有5 662人。向生态林管护员发放生态林补偿金，2004年为每人每月400元（2009年补偿金标准提高到每人每月440元）。全区每年兑现生态林补偿金2 989．5万元。雁翅镇张家村一个四口之家从林业得到的年收入包括：林权改革收入为每年300元；家里一人从事看山护林工作每月收入440元；全家一年养山护林及林权收入共计为300+440×12=5 580元。这项政策还缺乏增长机制，使从事这项工作的农民对未来收入预期不确定。2004年全市确定的补偿标准养护收入为4 800元/年，相当于当时全市农村居民家庭人均纯收入（7 172元）的67%，大致相当于当时山区农民的一般收入水平；2009年虽然增加到440元/月，但是全年补偿收入（5 280元）只相当于全市农村居民家庭人均纯收入的40%，已经低于山区农民的收入水平，依靠生态林养护工作的收入已经下降到平均收入水平以下。因此，出现过年轻人不愿意干、干的人不年轻、多由年纪大的或妇女作为一种兼业性劳动的情况。目前，该项补偿收入已增加到月均800元，虽然相对于农村居民人均可支配收入（2016年为22 310元）而言仍处于较低水平，但是形成增长机制和对于稳定生态涵养作用已显成效。

北京市在生态涵养发展区实施“生态富民”的做法在行政辖区内是成功的。如何在跨行政区对生态涵养为主的农村地区帮扶中运用这类经验，是北京市对口帮扶河北贫困地区需要实现创新的重要内容。对口帮扶工作应从这一区域特点出发，将支持、保障、稳定、发展生态功能放在首位，将促进张承两市贫困地区在发挥生态功能中脱贫作为着力点，围绕生态功能去考虑产业、就业、收入等多方面帮扶措施，重视并积极探索建立跨行政区生态补偿机制的作用。

四、对口帮扶建议

北京市对口帮扶河北贫困地区是2016年开展的一项新的工作。按照新时期国家扶贫工作的精神，需要在汲取以往对口支援工作经验的基础上，从帮扶对象的需求出发，积极探索解决“雪中送炭”问题的有效途径。

（一）创新帮扶机制

从对口帮扶的整个过程来分析，帮扶机制是由结对、筹资、落地、督导、协作等环节构成的。创新帮扶机制，重点是应在加强全域全程的统筹上做文章，做好区域统筹、城乡统筹、项目统筹、工作统筹。

帮扶双方结对机制。按照精准扶贫的要求，应形成扶贫瞄准机制，向精准扶贫转变。一是建立对口机构，加强区域识别。建立两地政府协调机构，成立对口帮扶管理组织。制定具体的帮扶计划和方案，并履行监督实施的职责。二是遴选对口帮扶的部门主体和产业主体，实施对口帮扶。根据北京的发展和疏解需要，进行对口帮扶贫困地区的识别认定，制定分层次、分圈层、分功能区的对口帮扶方案，以接壤北京各贫困县为起点，以北部生态保护区为重点，以功能产业转移区为突破，顺次推进对贫困地区的对口帮扶，形成生态、产业带动式的帮扶主体选择机制。三是以河北扶贫脱贫措施为基础，设计对口帮扶河北贫困地区发展方案。从河北现有发展水平和措施出发，发挥双方各自优势，以产业扶贫、人力资源扶贫等为突破，突出造血式扶贫，形成河北自身的脱贫能力。四是按照国家对口帮扶的要求，加强部门协作，加强规划协调，加强政策对接，建立工作平台，选派优秀干部参加。

帮扶资金保障机制。根据国家要求和市财力情况，建立对口援助、帮扶资金及其稳定增长机制，确保对口支援河北贫困地区的资金足额及时到位。除了完成常规性的硬件建设任务以外，是否可考虑这些地区为首都地区生态环境建设做出的巨大贡献和牺牲，按照京津冀协同发展对于生态建设先行的要求，添加部分帮扶资金用于建立跨地区生态涵养的长效机制。支持发展林下经济产业，促进生态保护与扶贫开发的良性互动，在加强生态保护中发展，在发展中加强生态保护。

帮扶成效督导机制。一是确定到2020年的帮扶目标，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。二是以取得实效为目标，加强对帮扶工作的监督考核。加强帮扶统计与监测，建立扶贫开发信息系统，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效。三是设立对口帮扶评价监测机构，对对口帮扶工作实施监督。每年会同组织部门对帮扶工作进展情况进行全面考核，考核结果作为干部提拔使用的重要依据。

区间交流协作机制。对口帮扶工作是由相对富裕的地区向相对贫困的地区实施单向的帮助支援。前者的“帮”或“施”与后者的“受”与“得”构成主动与被动的经济关系。这类对口支援机制，在同一行政区划的行政管理框架内，主要借助于行政关系可能更为有效。相对而言，跨行政区的区域间帮扶工作，缺少法定的和规定的相互联系，特别是经济利益关系。仅仅依赖上级的指示来维系很可能是限于临时关系，难以持久。为了通过京津冀协同发展来保持北京市对于河北省贫困地区的长期关系，应鼓励将一般性扶贫工作的单向的“帮-受”或“施-得”关系，发展成为双向互助互利的关系，逐步走向地区之间融合发展的道路。为此，帮扶双方应通过结对尽可能地寻求相互之间的利益结合点、发展交汇点、长期共荣点。北京市应主动寻找河北省贫困地区对于疏解功能、发展经济、改善生态、拓展休闲等的“腹地效应”；河北省贫困地区应主动为北京市实现“腹地效应”创造条件、提供帮助，从而促成双方互惠互益，形成长期合作的内在联系和稳定局面。

（二）发展淡季旅游休闲产业

在帮扶产业发展时应特别重视“淡季休闲旅游”的发展。张承地区由其特殊地理位置和资源禀赋，使之旅游休闲产业具有重要的经济地位。张家口市把旅游服务业作为经济社会发展的第一主导产业，提出建设“国际休闲运动旅游城市和冬奥名城”的战略目标，建设国际化、生态型、民族魂、富有特色，充满激情的旅游目的地城市，努力建设与旅游休闲相关的葡萄（酒）品游大区、滑雪温泉大区、草原风情大区、民俗精品大区和历史文化大区。2015年全市拥有旅游景点39个，其中4A级景点12个；星级宾馆48家，其中四星级宾馆17家。2015年接待国内外游客3 848万人次，旅游收入301．67亿元。承德市凭借良好的生态、丰富的资源，已经成为京津唐重要的水源地和华北最绿的城市，被称为“华北之肺”。该市确立了历史文化名城、山水园林城市、国际旅游城市和连接京津冀辽蒙区域中心城市的发展定位，以独有的区位优势、资源优势、生态优势、文化优势，努力打造国际休闲旅游基地、首都绿色有机农产品生产加工基地、京北清洁能源基地。2015年接待境内外游客3 349．6万人次，实现旅游总收入338．2亿元。

张承地区旅游业存在的突出问题是季节市场差异问题。传统上的产业经营模式是一年只有三个月的经营期，夏季人多，冬季人少，其他月份多属淡季，旅游休闲设施闲置，影响了整个产业的劳动生产率、土地产出率和设施利用率。通过京津冀协同发展和对口帮扶，是否有可能解决这个问题，促进张承地区的旅游休闲产业实现均衡发展，增强发展能力，带动从业人员收入水平提高。应抓住筹办2022年冬奥会的重要机遇，促进张承地区走向冰雪运动和冬季旅游发展新起点与黄金期，带动区域休闲产业走向全季均衡化发展。这应成为对该地区进行产业帮扶的重点领域和创新思路之一。

应打破传统的旅游淡旺分期观念，重新审定旅游休闲产业发展规划，改善产业发展环境和条件。以冬奥会为契机，带动冰雪运动乃至淡季旅游休闲的整体发展，力求达到冬夏结合，淡旺并进，促进冬季和夏季两个市场联动，延长旅游休闲产业经营期，提高酒店、民宿等各类接待设施的游客居住率，提升旅游休闲产业的劳动生产率、土地产出率和设施利用率，提升从业收入水平和内涵式发展水平。

（三）探索跨地区生态涵养及补偿的协同机制

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》有关政策保障中提出，要“建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度”。在抓紧完成对口帮扶的政治任务的同时，应主动进行体制机制改革的创新，在建立大首都生态圈的“受益区”与“供给区”之间互补互利关系的长效机制方面进行积极探索。探索北京对口帮扶河北生态涵养功能为主的贫困地区过程中，增强“供给区”的生态功能，实现“受益区”的跨区域生态补偿，在强化生态建设中实现“生态富民”。

应将帮扶的侧重点放在支持生态涵养地区的发展方面。针对张家口、承德两市与北京生态涵养区接壤、作为首都城市上风上水地区、对于生态环境有突出影响的特点，在对口帮扶中考虑进行跨区域生态补偿改革的试验，争取建立跨区域生态补偿试验区，较为系统、全面、完整地探索北京市对张承地区的跨区域生态环境建设和生态富民协同发展的有效途径与长效机制，形成可持续、可复制、可推广的生态协同发展经验体系。建议将此纳入京津冀全面创新改革试验区的内容，积极探索跨行政区生态补偿的条件，在体制机制构建的基础上，着力推动生态环境的协同治理，使这些地区在履行其主体功能的同时，能够实现可持续的“保护式发展”“不开发的富裕”。

注释：

①括弧内数字为2014年《河北经济年鉴》中各县人均地区生产总值排名，人均值是按当年地区生产总值与当年人口总量对比而成。

［1］中办国办印发进一步加强东西部扶贫协作工作指导意见调整东西部扶贫协作结对关系［N］．河北日报，2016-12-08（1）．

［2］北京13区结对帮扶河北16县（区）［N］．北京晚报，2016-12-12（1）．

［3］张军扩．“京津冀协同发展战略”名家笔谈［J］．经济社会体制比较，2016（3）：1-30．

［4］李云燕．北京市生态涵养区生态补偿机制的实施途径与政策措施［J］．中央财经大学学报，2011（12）：75-80．

责任编辑：关华

Research on Innovation M echanism of Beijing Aid to Hebei Poverty-stricken Areas

Zhang Qiang,Chen Xiwen
（School of Urban Economics and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100743,China）

Counterpart support is a special form of poverty alleviation work and it is a policy measure and an important work to counterpart support to poverty-stricken areas in Hebei from Beijing and Tianjin．Counterpart support from Beijing to povertystricken areas in Zhangjiakou and Chengde should start off the regional characteristics，innovate the working mechanism，promote the development of the slack season tourism and explore the transregional ecological compensatory synergy mechanism．

poverty alleviation，counterpart support，Beijing-Tianjin-Hebei，slack season tourism

F127

A

1003-3890（2017）03-0017-05

2017-04-24

国家社会科学基金项目（14BJL061）；北京市社会科学界联合会2016年度决策咨询课题阶段性成果

张强（1953-），男，北京人，首都经济贸易大学教授，博士生导师，研究方向为大城市地区的城乡关系；陈喜文（1970-），男，河北石家庄人，首都经济贸易大学博士研究生，石家庄学院副教授，研究方向为区域经济。