舒城县开展精准扶贫的先进经验及启示

□毛 勇，马 玲，方 勇

(中共舒城县委党校，安徽 舒城 231300)



舒城县开展精准扶贫的先进经验及启示

□毛 勇，马 玲，方 勇

(中共舒城县委党校，安徽 舒城 231300)

舒城县地处大别山区,是国家扶贫工作重点县,县委县政府高度重视脱贫攻坚工作,在“进门五看”、“两不愁、三保障”的基础上,摸索出了“人人访、户户查”等创新举措、 构建了“1+20+N”、“一个责任体系”和“三个办法”等脱贫攻坚体系。舒城县在2016年底省政府组织的第三方评估体系中达标率、满意率均为100%,在中央扶贫办督察组评比中获得全国第二的优异成绩。通过总结舒城县在推进精准扶贫工作中的成功经验及不足之处,希望对全国其他地区推进精准扶贫工作有所借鉴和启示。

精准扶贫；创新；共享发展；贫困户

消除贫困,改善民生,实现共同富裕,是人类孜孜以求的理想。我国自1986年开展扶贫开发以来,取得了举世瞩目的成就。但是,中西部贫困地区人们的生活水平仍然较低,发展水平滞后的现象并没有根本改观。其中一个重要原因是以往扶贫政策的粗放式。2013年11月,习近平总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时指出:“实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号。”2015年6月18日,习近平总书记在贵州省主持召开扶贫攻坚座谈会时又进一步强调:“扶贫开发贵在精准,各地扶贫开发工作要做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准,要因地制宜研究实施集扶持生产和就业。”[1]避免“大水漫灌”、实现精准扶贫,已经成为当前和今后一个时期各级党委和政府面临的一项重要政治任务。

1 舒城县创新体制机制扎实开展精准识别工作

1.1 迅速成立扶贫开发领导小组

舒城县是国家扶贫工作重点县。是一个山、丘、圩兼备,集山区、库区、老区、贫困区为一体的县份,有“五山一水二分田,二分道路和庄园”之称。西南为大别山余脉,山高岭大,林木葱茏,山地面积约占全县52%,丘陵面积约占全县20%,畈区面积约占全县28%。全县总面积2092平方公里,人口102万(截至2010年末),总户数约30.8万户,建档立卡贫困户30 604户,贫困人口71 285人,脱贫攻坚任务很重。

2016年5月舒城县召开了以“坚决打赢脱贫攻坚战,奋力再造舒城新高地”为主题的县第十四次党代会,可见舒城县委县政府主要领导对脱贫攻坚工作的重视程度。会后立即成了由县委主要领导担任组长、副组长的扶贫开发领导小组,各相关单位为组员,建立了扶贫攻坚责任体系,以脱贫攻坚统揽全县农村工作全局,层层压实脱贫攻坚责任;统筹组织调动各种资源投入脱贫攻坚工作;坚持做到“一到、一访、六查”,每年开展6次以上脱贫攻坚工作调研、检查活动,进村入户了解和指导脱贫攻坚工作;每季度召开1次扶贫开发领导小组会议和全县脱贫攻坚工作推进会,讨论研究全县脱贫攻坚工作,分析工作形势,部署安排工作,会商解决全县脱贫攻坚工作中存在的问题;兑现脱贫责任书,确保全县脱贫攻坚任务顺利完成。

1.2 科学决策建立精准扶贫有效识别机制

精准识别是精准扶贫的前提条件,如何以科学、有效、民主的程序把贫困居民识别出来。是精准脱贫能否成功的关键。精准识别总的原则是中办发[2013]25号文件提出的“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”,对每个贫困村、贫困户建档立卡。

舒城县根据中央要求,结合县情设计了“两公示一公告”程序进行贫困对象的初步识别,即本人申请、村民评议、村级核实公示、乡镇审查公示、县级审核公告的贫困识别程序,准确、规范识别贫困人口。同时为了提高我县扶贫工作的精准度,建立精准扶贫工作机制,舒城县结合本县两大功能区——“金三角”和“绿三角”。“金三角”主要包括舒城县的圩畈区,地势较为平坦,适合工业园区的建设和发展;“绿三角”主要指舒城县的西南山区,适合旅游产业、休闲农业、体验农业、特色农产品种养殖以及深加工产业的发展。针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效的贫困对象识别机制,因地制宜对扶贫资源进行精确配置,在加强第一书记组织领导精准化的同时,对贫困农户进行精准化的产业扶持,通过建立全方位、立体化的精准扶贫工作机制,确保扶贫资源真正用在农户身上、真正用在贫困的地方,使扶贫开发工作从“大水漫灌”向“精确滴灌”转变。

为了进一步加大对贫困户的精准识别和动态管理,确保应保尽保,在“两公示一公告”的基础上,舒城县又在全县1198名在职副科级以上的干部中开展了“人人访、户户查”活动。进一步压紧压实干部责任,进一步摸准核实贫困户基本情况、致贫原因和帮扶措施,从而确保扶贫对象精准、资金使用精准、项目安排精准、措施到户精准、脱贫成效精准。按照县处级干部每人访查40户左右贫困户、县直副科级以上干部每人访查30户左右贫困户、乡镇(开发区)副科级以上干部每人访查20户左右贫困户的标准,将任务分解到人认真开展核查工作,填写访查问题清单交接表,交由县扶贫办存档备查。县委主要负责人联系帮扶贫困户必须留存影像资料存档备查。所有参与活动的副科级以上干部,必须对所访查的贫困户做到“五个全负责”:

1.2.1 对所访查贫困户的识别是否精准全负责

通过走访贫困户、了解其家庭情况,查看贫困户是否按照“两不愁、三保障”(即:稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房安全)脱贫标准,严格实行了本人申请、村民评议、村级核实公示、乡镇审查公示、县级审核公告的贫困识别程序,准确、规范识别贫困人口。

1.2.2 对所访查贫困户的帮扶措施是否落实全负责

通过走访贫困户,查看贫困户是否按照“两不愁、三保障”脱贫标准,贫困户的致贫原因认定是否准确、帮扶措施是否制定、帮扶措施与致贫原因是否对应、是否适合贫困户的脱贫需要。

1.2.3 对所访查贫困户的脱贫政策项目资金是否落实到户全负责

通过走访贫困户,查看贫困户脱贫措施中所需要帮扶的政策是否享受、项目是否落实、资金是否打卡到户。对未落实的政策、项目和资金要确定到具体责任人。

1.2.4 对所访查贫困户的所有资料和记录是否完整全负责

通过走访贫困户,查看贫困户软件资料是否齐全,贫困户台账是否建立,《扶贫手册》填写是否规范完整并做到“七有”(即:有户主照片、有家庭基本情况、有致贫原因、有帮扶措施、有帮扶联系人、有帮扶成效、有户主签字)。对贫困户档案资料不健全、填写不规范的要及时督促乡镇、村健全完善。

1.2.5 对所访查贫困户的脱贫是否精准、有序全负责

通过走访贫困户,询问和查看贫困户脱贫年度安排是否精准、是否确实达到“两不愁、三保障”脱贫标准。

所有访查干部要结合开展“万名干部职工结对帮扶”活动,每季度对所安排的贫困户开展一次访查,每个贫困户每年至少访查一次。每次访查时都要形成问题清单,交给乡镇(开发区)、村“两委”和结对帮扶责任人并督促其落实解决,实行“盘点销号”。每次访查时都要与所访查贫困户拍照留影,并将照片保存在贫困户的资料袋中。《扶贫手册》要全过程记录。

最后,严肃责任追究,各地各单位要严格按照“人人访、户户查”的要求,认真开展访查活动。今后凡是在各级巡察、督查、评估中发现贫困户出现识别不精准、施策不精准、帮扶不精准和脱贫不精准等方面的问题,对负责访查该户的访查干部,一律对照《舒城县脱贫攻坚责任体系》和《舒城县脱贫攻坚工作问责办法(试行)》,按照干部管理权限,严格执纪问责。

2 以产业扶贫为主抓手,协调推动十大扶贫产业均衡发展

2.1 建章立制严格考核,大力推进精准扶贫十大工程

舒城县以项目建设为主抓手,大力开展“32105” 脱贫攻坚行动计划(“32105”脱贫攻坚行动计划:三年集中攻坚、两年巩固提升、实施十大扶贫工程、五年全面完成脱贫任务。实现现行标准下7.2万农村贫困人口全部脱贫,80个建档立卡贫困村全部出列,全县如期摘帽)。按照“五个一批”总体要求,因村、因户、因人施策,实施扶贫十大工程。结合脱贫攻坚,加快实施山库区群众安全饮用水、农村村级主干道升级改造等民生工程,不断提高农村基础设施条件和公共服务水平。严格落实脱贫攻坚“一个责任体系”和“三个办法”,即:《舒城县脱贫攻坚责任体系》和《舒城县脱贫攻坚巡察工作办法(试行)》、《舒城县脱贫攻坚督查工作办法(试行)》、《舒城县脱贫攻坚工作问责办法(试行)》。强化“三级书记抓脱贫”的责任,实行严格的考核制度，集中全县力量,实施“万人包户、千社帮带、百企联村”行动。即：全县1.8万名干部职工结对帮扶4.1万户贫困群众;近千家农民合作社、创业者协会、行业协会帮带80个贫困村,每个村至少发展1项产业;160家骨干企业到贫困村开展捐资捐助活动,认领帮建扶贫项目。

舒城县实施脱贫攻坚十大工程具体为:第一，产业扶贫工程。发展特色种养业、光伏扶贫、乡村旅游扶贫,推进电商扶贫。第二，就业扶贫工程。精准开展技能培训,促进转移就业。第三，易地搬迁扶贫工程。完善搬迁后续扶持政策,做到搬得出、稳得住、能致富。第四，智力脱贫工程。落实多元扶持与资助政策,帮助贫困家庭子女接受教育,资助贫困家庭大学生,资助职业教育。第五，社会保障兜底脱贫工程。加快农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接,完善特困人员救助供养制度。第六，生态保护脱贫工程。开展农村环境综合整治。第七，健康扶贫工程。落实健康扶贫政策,解决因病致贫、因病返贫问题。第八，基础设施建设扶贫工程。完善贫困乡村基础设施建设长效机制,确保贫困乡村基础设施和公益事业明显改善。第九，金融扶贫工程。完善金融扶贫政策,开展扶贫小额贷款。第十，社会扶贫工程。广泛凝聚社会力量参与扶贫。

2.2 以产业扶贫为龙头,大力实施“一村一品、一户一策”工程

2.2.1 “一村一策”扶持贫困村

根据各村在生产生活、产业发展、基本公共服务等方面存在的突出问题,因地制宜制定整村推进三年规划和年度实施计划,并通过盘活村级集体资产、招商引资、租赁承包、项目入股等方式,壮大村级集体经济,确保村级集体经济收入稳定增长。对缺乏资源和发展条件的贫困村建设分布式光伏发电站,确保稳定增加收入。

2.2.2 “一户一法”帮扶贫困户

针对不同类型的贫困户,根据其家庭实际情况和需求,落实具体的帮扶措施和发展项目。对于有能力通过发展产业增收脱贫的贫困户,采取项目实施、以奖代补等方式,支持贫困户发展家庭式的种养业和乡村旅游业。补助程序按照贫困户申请、驻村工作队长和包户干部审签、乡村公示后,由乡镇汇总报县扶贫及相关部门审批,通过“一卡通”打卡到户;对于有脱贫愿望、无发展能力的贫困户,可依托实施产业发展项目、新型农业经营主体,采取土(林)地、小额贴息贷款入股等,直接增加家庭收入;对于无资源、无劳动力、无收入来源的贫困户采取安装分布式光伏发电系统,增加其基本生活收入;对于危房或无基本住房的贫困户,自愿翻建、新建住房的,给予农村危房改造补助并予以照顾倾斜。

参见表1:舒城县扶贫对象发展特色产业项目及补助标准表。

表1 舒城县扶贫对象发展特色产业项目及补助标准表

3 当前精准扶贫工作中存在的问题及对策建议

3.1 当前精准扶贫工作中存在的问题

舒城县创新体制机制扎实有效推进精准扶贫工作虽然初步取得了优异的成绩,但是通过“回头看”总结经验教训的过程中也发现了一些不足。

3.1.1 精准识别水平仍需提高

农户人均纯收入核定困难,当前农村家庭收入来源多样,而且较为隐蔽,存在很大的不确定性,农民外出务工的收入具有很大的灵活性和随意性,工资发放形式多样,农业收入受天气影响较大,农产品价格具有很大的波动性,这些因素都导致对申请扶贫户的收入无法准确核实。同时,部分村干部在推荐贫困户过程中存在优亲厚友现象,而我们的下派第一书记由于对村情不熟悉,导致部分不符合贫困条件的村民进入建档立卡贫困户享受补贴的情况也时有发生。我县在这次开展的“人人访、户户查”活动中共识别清退贫困户1783户、4102人,识别调入贫困户1832户、4259人。

3.1.2 产业发展难度大

省里确定了以产业带动扶贫的战略,我县贫困人口主要分布在西南山区,耕地面积少,交通状况差,产业起步晚,发展速度慢,县内没有成规模和质量均优的龙头企业、完整的产业链和大容量的成熟市场,这对我县以产业带动发展推动扶贫工作的思路形成了较大的难度。我们在下乡调研时发现,对于缺乏劳动力和劳动力部分丧失的贫困户发展光伏扶贫听起来很好,实际在操作中光伏扶贫也受到很多条件制约和限制,要求安装的光伏电板必须距离变压器500米之内,这就导致很多采光好的地方无法安装,同时光伏电板可能占用了农村中的优质耕地资源。另外,在淘宝进农村项目中,在淘宝上销售当地农产品盈利很困难,受到农村物流成本较城市地区高、打折促销等方面的影响,往往是赔本赚吆喝。

3.1.3 帮扶措施不够精细

少数乡镇和部门没有立足客观实际,制定的帮扶措施不够精准,大而化之,有的措施一时难以实施,导致贫困户脱贫路径不明,方法不清。农村干部队伍素质参差不齐,缺乏市场经济意识,不能根据市场需求因地制宜引导农户发展生产,而是盲目按照上级的指导性意见发展种养殖业,导致一哄而上,最后产品滞销,不仅没有使贫困户增收反而亏本,浪费了人力物力。

同时,部分驻村扶贫工作队队长对农村情况不熟悉,缺乏做群众工作的耐心和能力,对精准脱贫工作缺少绣花功夫,工作只求过得去不求过得硬,无法有效发挥驻村第一书记的作用,也导致了帮扶措施不够精细。

3.1.4 帮扶单位思想观念转变难度大

开展精准扶贫工作已有两年多时间了,但不少干部群众思想观念还没有扭转过来,认为扶贫工作只是帮助村里向上争取些资金,搞搞基础设施,逢年过节慰问走访群众就可以了。对于精准扶贫工作,到底扶谁,怎样扶尚未完全搞清楚。少数单位和干部片面认为精准扶贫是县委县政府和扶贫部门的事,不是本部门的事,对这项工作不热心,不愿投入精力来抓。个别地方、少数单位工作存在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象,没有真正把脱贫攻坚摆上重要议事日程。

3.1.5 扶贫对象内生发展动力不足

贫困户大都文化素质低、思想观念陈旧保守、“等靠要”思想严重,没有发展动力,安于现状,严重缺乏自我脱贫、自我发展的意识和能力,消极等待政府扶助。如我们在下乡扶贫调研中发现,有贫困户家里唯一的大件电器竟然是麻将桌,对帮扶干部与他沟通发展生产脱贫问题不感兴趣,如果没有带来一定的慰问金,甚至出现扭头走人不愿搭理帮扶干部的尴尬情形。

3.1.6 金融扶贫措施落实不够

金融机构出于防控风险考虑,对于发放贫困户小额信贷动力不足,慎贷、惜贷。导致很多原本是给贫困户的信贷指标,流向了个体工商户和当地的规模工业企业,客观上造成了扶富不扶穷的现象。

3.2 顺利推进精准脱贫工作的对策建议

3.2.1 进一步加大精准识别的动态调整机制

加强村级主体责任的落实和监督工作,动员全县结对帮扶干部职工和村干部一起,挨家挨户了解贫困户家庭情况,摸清每个贫困户真正的致贫原因,对照贫困标准,利用“五看”法(一看房、二看粮、三看有没有读书郎、四看有无病人卧在床、五看劳动力强不强)、比较法、排除法等方法,切实解决“该进没进、改出没出”的问题。同时,充分发挥村民组内村民的互相监督作用,俗话说,家有黄金,邻有等称,通过召开村民组长、村民代表会议,将贫困群众申报家庭收入情况、摸底调查情况提交评议会讨论,根据讨论结果,综合考虑健康、教育、住房等情况,以村委会名义,将初步确定的扶贫对象分别在其所居住的自然村张榜公布,征求意见和接受群众监督。对于顺利脱贫的贫困户迅速调整,将因学、因病等原因而致贫的村民迅速纳入建档立卡贫困户中,充分实现贫困居民的动态调整,确保公平、公正。

3.2.2 完善基础设施,加快培植支柱产业

我县贫困山区基础设施建设滞后,严重影响了农户生产生活,迫切需要得到有效解决。一是建议实施村级道路畅通工程。加大对贫困地区农村公路建设力度,加强安全防护设施建设和中小危桥改造,提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力,力争实现行政村和有条件的自然村通水泥 (柏油) 路,并加快推进农村公路连通工程。二是加快培植支柱产业。把培育特色支柱产业作为脱贫之本,加大扶持力度。

建立企业与农户的双赢机制。在“百企联村”工作中有效建立企业与农户之间的利益联结机制。要想把农民的农产品转变成市场商品,企业发挥着至关重要的作用。应根据当地生态种养殖业、手工产业和文化旅游等特色产业的实际发展情况,按照 “政府主导、企业经营、群众参与、收益共享、有偿使用、滚动发展”的运作模式,将国家财政扶贫资金用于有意愿带动贫困农户发展当地农业产业的合作社,实现从过去简单地把扶贫物资发给群众转变为通过农业企业和群众 “对联”。即企业把技术、市场、资金等和农民的土地、劳动力、原料等联为一体,利用扶贫项目,实现 “公司+协会+农户+基地”的开发模式。[2]

企业得到政府项目资金的支持,农民获得“三金”(租金——农民把自家的田地、山林以一定的价格流转给企业,一般期限为3至5年;股金——企业在农民土地上发展产业,产生效益后企业和农民以一定的比例对利益进行分配;薪金——农民在企业打工,不但学会了技术,而且通过打工,获得工资),或是通过企业提供种苗农户代种养。当市场效益较好时,由农户自行销售至市场;当市场效益较差,或者农户出售亏本时,由企业承担起责任,以一个让农户略有收益的保护价收购。这样的合作模式把农户有限的人力、资金、土地等与企业相结合,既保障了资金的安全,又助推了企业的发展,放大了扶贫资金的效应,企业也实现了自己的利益,双方处于互利共赢的局面。

3.2.3 强化包村单位责任

包村单位要充分发挥包村单位责任和自身优势,统筹各类资源扶持贫困村和贫困户,解决贫困村和贫困户在发展中遇到的实际困难。建立包村单位年初“建账”、年中“对账”、年底“结账”制度。单位主要负责同志每年要深入贫困村调研2次以上,每年要召开1次以上帮扶工作专题会议,听取驻村干部和贫困村的意见和建议,研究推进帮扶工作。将扶贫开发工作考评列为县目标岗位责任制考评的重要内容,并把扶贫开发工作完成情况作为领导干部年度考核内容。

3.2.4 加强驻村扶贫工作队管理

驻村扶贫工作队要帮助贫困村制定整村推进规划和年度实施计划,并参与扶贫项目的立项、管理、监督和检查验收。扶贫项目申报须经驻村扶贫工作队队长签字。县委组织部、县扶贫办要进一步加强驻村扶贫工作队的日常管理,严格请销假制度,不定期进行在岗抽查,坚决杜绝“走读、挂名”现象。要定期召开驻村扶贫工作调度会,听取工作汇报,加强工作指导和业务培训。同时选派经验丰富的优秀干部担任驻村扶贫工作队队长,加强对驻村扶贫专干的培训,在工作中锻炼干部、发现干部,对于取得优异脱贫成绩的扶贫专干优先提拔使用。

3.2.5 扶贫先扶智,充分发挥企业自身的技术培训功能

应当进一步加大企业在职工人的职业教育规模。教育是斩断穷根最为重要的手段。通过大力引进一批劳动密集型企业入驻,让贫困户就近就业,实现工资性收入,这样做一方面可壮大职教规模,另一方面也有效解决了当地企业用工难的问题,让人力资源最大程度被挖掘、转化为促进当地经济发展的人才资本。同时,创新教育方式。进到农业企业和工厂打工的贫困农户可从企业中预支子女读书的费用,此费用从农户工资中逐步扣除,对于农户子女成绩优异者企业可专门设奖学金以鼓励农户子女通过接受教育改变命运。以上这些合作模式都能够很好地将以往的农业主导地位转化为打工主导地位,使农业成为副业,以 “换手抓背”模式助推传统的 “输血式”扶贫向 “造血式”扶贫转变。[3]

3.2.6 进一步加大金融扶贫的力度

整合扶贫和相关涉农资金,是增强我国扶贫资金使用针对性和实效性的关键之举。建立金融扶贫机制,加大对资金整合的力度。结合信用舒城建设,创新金融产品,推行 “政银企农”合作模式。由扶贫部门和县金融办与当地的农商行、农业发展银行等金融机构共同研究政银合作项目,全面推广完善 “四台一会”融资机制(“四台一会”是指融资机制,包括管理平台、贷款平台、担保平台、公示平台和信用协会)。分级次探索推进农户信用等级评定贷款,农产品收益权、农村 “四权”(“四权”是指宅基地权、林权、土地经营权、集体建设用地权)新型抵押物等小额贷款,扶贫龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等经营组织担保信用贷款,家庭生产生活消费贷款,基本公共服务建设到村贷款等融资方式,推进农村青年和妇女创业小额贷款工作进度。

建议对评级授信贫困户提供5万元以内、3年以下免抵押、免担保扶贫小额贷款,财政按基础利率贴息,对贫困户扶贫小额贷款保证保险予以补助。逐步建立以产业扶贫贷款、农户小额信用贷款为主体的精准扶贫金融服务体系,力争全县扶贫各项贷款增速高于同期各项贷款增速,贫困户年度贷款增速高于农户贷款平均增速。考虑到金融机构对风险控制的要求,舒城县政府可以鼓励有资质的涉农企业或者农业专业合作社为贫困户贷款提供担保,贫困户将贷款作为股金入股,本息由企业到期偿还,农户年底获得分红。例如五万元扶贫小额贷款,贫困户年底可以获得2000元左右分红,算上财政贴息,企业的资金使用成本并不高。这样可以取得“一举三得”的效果:金融机构降低了风险隐患,提高了放贷的积极性、企业缓解了资金周转困难、贫困户获得了分红收益。

2017年是脱贫攻坚工作的关键一年,脱贫攻坚工作越往后贫困程度越深、致贫原因越复杂,脱贫任务越重,脱贫难度越大,越需要广大党员领导干部发挥钉钉子精神,充分调动起社会各方面力量参与到扶贫这项光彩事业中来,最终实现全面建成小康社会。

[1] 唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛,2015,30:28-30.

[2] 王国勇,邢 溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济,2015(09):46-50.

[3] 邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(06):78-81.

[责任编辑：王文俐]

2016-10-20

2016年中共安徽省委党校重点立项课题“安徽省推进精准扶贫工作的现状、问题及对策建议”

毛 勇(1977-),男,皖舒城县人,硕士,现工作于中共舒城县委党校,讲师,研究方向：社会主义市场经济理论; 马 玲(1968-),女,皖舒城县人,现工作于中共舒城县委党校，副校长,高级讲师,研究方向：社会主义市场经济理论; 方 勇(1976-),男,皖舒城县人,现工作于中共舒城县委党校，校长助理,高级讲师,研究方向：社会主义市场经济理论。

C916

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1008-9101(2017)02-0052-06