城镇化与产业结构变迁的相互影响：特征事实与发展逻辑*

段炳德

(国务院发展研究中心信息中心,北京 10010)

城镇化与产业结构变迁的相互影响：特征事实与发展逻辑*

段炳德

(国务院发展研究中心信息中心,北京 10010)

城镇化过程与经济结构转型过程密切相关。现代国家的城镇化发展出现路径分化，一部分国家实现了高度城镇化伴随着高收入化，一部分国家高度城镇化却陷入中等收入陷阱。数据表明生产率分是不同城镇化的主要原因，提高生产率顺利实现产业结构升级是城镇化成功的关键。生产性服务业是提高服务业效率和竞争力的重要抓手，正确的工业化发展道路是经济追赶型国家城镇化成功的基础。无就业支撑的城镇化产生的深层次原因是制度供给不足、发展战略失误和宏观经济不稳定。中国城镇化过程中产业发展要注重农村劳动力向城市部门的有序转移；提升制造业竞争力，适时推动产业升级和梯度转移；注重不同区域、不同规模城市间的产业分工；保持宏观经济稳定增长，保障城镇化健康可持续发展。

城镇化、产业发展、就业提升、国际经验

一、城镇化与产业结构变迁：特征事实与经验证据

(一)城镇化过程与经济结构转型过程密切相关

城镇化的过程往往伴随着产业结构转型的过程，城镇化与结构转型成为经济发展这枚硬币的两面，各发达经济体及新兴经济体城镇化发展的历史均证明：城镇化率越高，农业部门的占比越低，工业和服务业的占比越高。

从2010年全球主要国家的截面数据*作者根据世界银行数据库计算所得。来看，农业增加值比重与城镇化率呈现线性负相关关系，城镇化率越高的国家，农业增加值比重越低。全球1500万以上人口的国家中，农业增加值在总体经济中的占比与城镇化率呈现稳定的线性关系：农业比重最高的国家接近50%，城镇化率低于10%；欧美发达经济体的农业增加值比重普遍在5%以下，城镇化率在80%左右。工业增加值比重与城镇化率呈现倒“U”型或者“M”型的结构关系，以50%城镇化率为界，城镇化低于这个水平的一部分国家城镇化水平越高，工业增加值比重越高；以70%城镇化率为界，城镇化高于这个水平的一部分国家城镇化水平越高，工业增加值比重越低。城镇化率在50%—70%之间的少部分国家城镇化水平达到50%左右，但是工业化水平不高，比重在20%左右。服务业比重与城镇化率呈现正向线性相关关系：城镇化率越高的国家，服务业比重越高，除少数几个国家外，城镇化率60%以上的国家，服务业比重普遍达到50%以上。(见图1)

数据来自世界银行数据库，选取人口1500万以上52个国家数据。

图1 全球主要国家城镇化率与产业结构变迁

从典型国家的时间序列数据来看，一个国家在城镇化起步—发展—成熟阶段，呈现不同的就业结构特征，一般都经历了农业—工业—服务业的发展过程。成功实现城镇化的发达国家的农业就业和经济比重与经济发展水平呈现线性负相关关系(见图2)。发达国家的农业就业人口比重从工业化起步时期的70%左右一路下降到实现工业化后的10%以下，农业增加值比重也从50%左右下降到5%。相对于就业比重的下降幅度，增加值比重下降平缓，说明农业生产率的提升较快。发达国家制造业则经历了类似倒“U”型的发展过程：随着工业化的进程，制造业就业人口和增加值的比重不断上升，到达峰值之后，随着人均国内生产总值的提升，制造业的就业比重和增加值比重都不断下降。今天主要发达国家的制造业比重基本在10%—15%之间。发达国家服务业的就业和增加值比重与经济发展水平呈现线性正相关关系。工业化初期：服务业的就业占比在10%左右，增加值比重在20%左右；工业化后期服务业就业人口占比达到80%左右，增加值比重在70%左右。

图2 发达国家的增加值和就业部门构成的历史变化(1800—1960)

(二)现代国家的城镇化发展与路径分叉

从2010年全球1000万人口以上国家与地区的截面数据*作者根据世界银行数据库数据计算绘图。来看，一部分国家沿着右上倾斜的曲线发展，高度城镇化伴随着高收入化，西欧与北美、东亚的成熟经济体人均GNI达到30000国际元，城镇化率达到80%左右，稳居高收入国家行列；一部分国家沿着斜角更小的曲线发展，从而在图形上表现为城镇化发展的路径分叉。以拉美国家为例，这些国家高度城镇化并没有伴随着高收入化，城镇化率已经达到80%左右，但是人均GNI在5000—15000国际元之间徘徊，其中巴西、智利、阿根廷和委内瑞拉的城镇化率已经超过80%(见图3)。一部分南部非洲国家城镇化率达到50%左右，实现中等程度的城镇化，但是人均GNI却只有1000—2000国际元的低水平。这部分非洲国家的资源出口景气推动了消费城市的产生，城镇化没有高效率的第一、第二产业，从而形成消费推动的城镇化；而东亚国家的城镇化则推动形成生产型城市(见图4)。

全球1000万人口以上国家与地区，人均国民总收入(GNI)按购买力平价 (PPP) 衡量(现价国际元)

图3 城镇化率与人均国民总收入(GNI)的关系

图4 2000年亚洲与非洲部分国家的城镇化与GDP构成

二、城镇化发展与产业结构变迁的共生演化逻辑

(一)生产率分叉是城镇化路径分叉的主要原因

2010年全球1000万人口以上国家与地区的截面数据显示，农业劳动生产率与城镇化的关系呈现两条不同的路径：一条路径是农业劳动生产率与城镇化程度同步提高；另一条路径是城镇化与农业劳动生产率没有同步提高——高城镇化率伴随着低农业劳动生产率。高收入国家的农业工人人均增加值已经普遍达到20000国际元以上，众多城镇化率超过70%的新兴市场国家的农业工人人均增加值普遍在10000国际元以下(见图5)。对比上文提到的人均收入水平上的城镇化率分叉与农业劳动生产率分叉，就会发现农业部门劳动生产率的低下是部分国家产生高城镇化率—低收入水平的重要原因之一。

图5 2010年世界主要国家城镇化率与农业工人人均增加值

一般来说，在城镇化的早期阶段，人均GDP与城镇化率会同步发展，这是因为资源配给从低效率的农业部门向高效率的城市制造业和服务业转移导致的效率提升，在城镇化的中后期，人均GDP的增长会明显快于城镇化的增长，因为制造业和服务业部门内部的效率提升导致人均收入水平快速提升。美国的这一转化过程发生在1940年，城镇化率达到60%左右(见图6)。拉美国家和部分非洲国家来自制造业和服务业内部的效率提升缓慢，导致城镇化率的快速增长并没有伴随人均GDP的更快速增长，劳动力从低效率部门向高效率部门的转移完成了效率提升之后，缺乏新的劳动生产率提升的源泉与动力。其背后原因将在后文进行深入剖析。

图6 东亚与拉美国家的人均GDP和劳动生产率对比

东亚和拉丁美洲经济体的比较中，东亚国家的人均GDP与美国的差距迅速缩小，劳动生产率与美国的差距呈现同样的缩小趋势和幅度；拉美国家的GDP与劳动生产率和美国的差距在近几十年并没有缩小，还呈现一定的扩大趋势。

(二)顺利实现产业结构升级是城镇化成功的关键

1.农业产业的效率提升是城镇化最重要的推力之一

成功实现城镇化国家的农业产业产值和就业比重都降到了10%以下，而一些国家因为农业劳动生产率的提升缓慢，不能把农民从土地上有效地解放出来，阻碍了城镇化的进程。2009年，印尼和泰国的农业就业人口比重分别为35%和41%；人均收入水平更高的国家墨西哥和马来西亚的农业就业人口比重分别为3%和13%(见图7)。而主要发达国家农业就业比重普遍在5%以下。

图7 部分拉美与东南亚国家的就业部门构成

2.制造业从产业链条低端向高附加值产业转移是提高竞争能力的主要方式

制造业本身的生产效率和在产业链条中的位置，决定了制造业的国际竞争能力，并深深影响着城镇化的成败。如韩国抓住发达国家产业转移的历史机遇，吸收消化先进技术形成了自己的产业链，在国际制造业链中逐渐向高附加值的环节迁移；制造业和服务业竞争力的提高为韩国赢得了宽广的国际市场，为韩国国民创造了充足的城市就业机会，使韩国的城镇化水平不断提高。同时，制造业的现代化发展对生产性服务业提出了更复杂和多样化的要求，带动金融、保险、商业信息、通讯、物流、管理咨询、广告和工程工业设计等服务产业进入了分工细致和专业化的快速发展阶段，创造了大量服务行业就业机会。居民收入的提高也刺激了消费和社会保障服务行业的发展，提高了城镇化的质量。

3.生产性服务业是提高服务业效率和竞争力的关键所在

在经济增长过程中，生活性服务业在GDP中保持相对稳定的比重，生产性服务业在高收入经济体中呈现不断上升的趋势(金融、信息和商务服务)。生产性服务业的发展与第二产业的关系更加密切，制造业和现代服务业深度融合成为现代经济的重要特征，发达的第二产业是服务业发展的基础，服务业发展是第二产业升级的重要途径。现代发达国家的金融服务、房地产和商务服务的就业比重普遍在10%—20%之间，而增加值比重在23%—35%之间。新兴市场国家这一行业的就业占比普遍在5%—10%之间，增加值比重在5—20%之间(见图8)。跨国公司成为制造业向服务业转型的重要载体，近几十年来，众多制造业跨国公司的主要业务纷纷向制造服务业转移，如美国通用电气公司服务业的收入已占到总收入的70%，IBM占到75%。生产性服务业中，强大的金融服务业是国民经济持续健康发展的重要保证，而信息服务业是全球增长最快速的产业之一。1996年到2004年间，美国研发服务业年均增长率达到9.9%。

图8 欧元区核心国和外围国家的GDP和就业构成情况

(三)正确的工业化发展道路是城镇化成功的基础

制造业内部结构中，轻工业和重工业协调发展对城镇化产生关键影响。轻、重工业的比例不同，会造成对劳动力吸纳能力的不同，从而形成城镇化水平与速度的差异。根据“资本有机构成”原理，资本有机构成越高，一定的资本对劳动力的吸纳能力就越低；反之则越高。

轻工业是生活消费品和制作手工工具的工业。一般说来，轻工业多属于劳动密集型行业，资本有机构成低，能够创造更多的就业，满足人们的消费需求，并实现资本的积累，为发展重化工业提供资本基础，创造出更多的就业机会，实现有就业的城镇化。韩国自1953 年就开始实施优先发展轻工业的发展战略，大大加强了城市工业对劳动力的需求，使韩国的城镇化水平大大提高。

图9 韩国、俄罗斯、印度的城镇化发展(1960—2010)

提供生产资料的部门为重工业，重工业多属于资金密集型行业，资本有机构成高。重工业是一个国家工业竞争能力的集中体现。钢铁、机械、造船、汽车、能源、化工等重工业的发展能够为国民经济的发展奠定强大的物质基础，对于实现经济的可持续增长至关重要。但是重工业单位资本吸纳的就业人员要少于轻工业。因此，一般实现了成功的城镇化的成熟经济体产业发展的路径都是：农业—轻工业—重工业—现代服务业，而单纯强调积累的重工业优先发展模式往往都在经济模式的竞争中败下阵来，失去了持续发展的动力。

前苏联东欧国家长期实行偏重重工业的经济发展战略，结果导致国民经济的失衡，最后经济走到崩溃的边缘。独立后的印度照搬前苏联的经济发展模式，认为“重工业的发展就是工业化的同义语”，印度资本实际吸纳的劳动力远远不足，城镇化水平提高极为缓慢。1960年至2010年，韩国的城镇化率从28%提高到83%，增长了55个百分点；而同期印度的城镇化率从18%提高到31%，只增长13个百分点；俄罗斯的城镇化率从54%提高到74%，只增长了20个百分点(见图9)。

三、教训与启示

(一)教训：产业发展不充分的城镇化及深层次原因

1.制度供给不足是导致无就业城镇化的重要原因

麻省理工学院经济学教授德隆·埃塞莫格鲁在《国家为什么失败》一书中详细探讨了制度对于一个国家经济发展的重要性，他认为，正是制度的原因导致国家发展的成功与否:攫取型的国家制度导致国家失败，包容性的国家制度导致成功的经济增长。同理，制度是决定城镇化是否成功的重要元素。

城镇化进程同时也是人口、产业、资本大规模集聚的过程。制度供给不足，往往导致城市在交通、环境和其他基础设施方面的供给不足，从而不能产生出正式的就业部门和足够的就业机会。一个繁荣的国际大都市需要以下制度保障：保证合约执行的健全法制体系；发达的金融部门和开放的证券市场；透明的会计制度和评级体系等等。而中小城市中，高效的政府机构、公共物品的供给和保障收入分配平等的社会福利制度是成功城镇化的基本需求。

2.发展战略失误使城镇化的过程没有产生充足就业和可持续增长

一些低人均收入—高城镇化率的国家，在经济发展过程中没有始终坚持市场化发展的道路。比如许多拉美国家存在众多的市场进入障碍，垄断、管制不能形成有效竞争，从而阻碍产业在价值链条上的向上提升。一些拉美国家在军事专制和民粹政治之间摇摆，经济发展战略也不断的调整变化，在管制经济和自由经济之间陷入两个极端。

同时，这些国家由于市场竞争不足和对外开放政策的不确定性，使企业不能有效地适应国际竞争环境，劳动效率提升缓慢，与发达国家的差距越拉越大，导致生产率的分叉。

3.宏观经济政策不稳定是城镇化进程产生波折的原因

宏观经济政策缺乏稳定性和连续性，加上经济本身脆弱容易受到外部经济波动的冲击，导致这部分国家的宏观经济波动剧烈。如拉美大国巴西曾经经历过数十年的高速增长，也经历过数十年的平均增速停滞，1980年和1986年经济增速达到6.7%和5.8%，而1981年和1990年却出现-6.6%和-5.9%的衰退。再如东南亚国家在1998年亚洲金融危机的冲击下一蹶不振，失去之前高速发展的动能。一些国家在国有化与私有化之间摇摆不定，收入差距普遍较大，通货膨胀严重，主权债务居高不下。

4.政府能力建设不足影响城镇化化进程的稳步推进

政府能力包括政府的组织能力、弥补市场失灵的能力、司法能力、财政能力等等。城镇化过程中需要强有力的政府进行顶层设计和积极推动，比如需要合理引导人口的流动，有序地推动农业转移人口的市民化过程，实现基本公共服务稳步覆盖城镇常住人口等。城镇化过程中涉及土地、房产等资源的再配置，需要有健全的司法体系；城镇化过程中的基础设施投融资和农业转移人口的市民化需要政府具备较强的财政能力，要有健全的税收体系和透明稳健的预算制度。一些城镇化与产业化脱节的国家，政府在提供基本公共服务方面往往存在一定欠缺，比如政府财政能力薄弱，债务负担率高，国家债务危机频繁发生，威胁国家金融安全，从而不能为城镇化进程提供可靠的保障。

(二)启示：加强制度保障能力，做好城镇化的顶层设计，保持宏观经济稳定，稳步推进城镇化与产业升级

1.注重农村劳动力向城市部门的有序转移

巴西城镇化过程中的第一产业土地过于集中，导致大量的农村贫民涌入城市，在城市周边形成贫民窟；泰国的农村劳动生产率提升缓慢，不能把农民从土地中有效解放出来，使城市人口聚集不够，形成滞后的城镇化。中国的城镇化应该吸取正反两方面的教训，在农村推行家庭农场、进行农地经营适度集中的同时，应该给予农民对土地的权力，使农村劳动力的转移真正是受到城市产业发展的引领所致。这一切既要靠农村确权奠定制度和权利基础，又要在城市部门创造足够的就业岗位。

2.提升制造业竞争力，适时推动产业升级和梯度转移

事实证明，制造业是创造就业岗位的重要产业，我国制造业竞争力的提升来自于参与国际市场竞争的磨练。制造业的转移使欧美发达经济体出现产业空心化，这也是这些国家失业率长期居高不下的重要原因。我国制造业大国地位不容动摇，通过转型升级提高传统产业的竞争力，大力发展战略性新兴产业，是维持我国经济活力、不断推进城镇化进程中的农村转移劳动力的重要途径。应加大改革开放力度，为城镇化发展提供坚实的制度基础和市场环境。

大力发展现代服务业，注重金融业的发展定位，促进金融业的稳定、健康、可持续发展。现代服务业是维持制造业竞争力和赢得国际产业分工有利地位的关键产业。现代服务业的发展关乎经济总体发展战略的成败，是维持提升制造业竞争力、实现产业升级、创造就业机会、实现成功城镇化的关键。因为现代服务业可以有效提高第三产业的平均劳动生产率，从而在就业人口从农业转向服务业的同时能够提升总体的经济效率。另外，现代服务业的发展创造大量的白领就业机会，提升了劳动者收入水平，促进包容性增长。金融业是市场经济的血脉，要注重金融业的发展定位，促进金融业稳定、健康、可持续发展。

3.注重不同区域、不同规模城市间的产业分工

中国幅员辽阔，存在多种多样的经济形态和不平衡的经济发展水平，东中西部和大中小城市应该错位发展，形成各具优势的分工协作关系。笔者认为，合理的发展格局是，东部大城市发展金融和现代服务业，主要成为国际金融和服务业中心；西部大城市发展现代服务业和传统服务业，成为区域性的经济中心；中小城市在产业集群和特色产业方面发挥优势，就近吸纳就业。

4.保持宏观经济稳定增长，保障城镇化健康可持续发展

持续的经济增长是实现有就业城镇化的秘钥。从上述分析可见，成功的城镇化国家无一例外的都经历了长时间(几十年甚至上百年)持续经济增长，在人均经济总量上都步入了高收入国家的门槛，经济增长与城镇化的关系相得益彰，但是部分拉美国家和撒哈拉南部非洲国家的教训则表明，持续的宏观经济增长往往带来加快城镇化，但是过度的城镇化未必导致经济增长。

[责任编辑：赵丽娜]

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1002-3909(2017)04-0059-08

* [作者简介]段炳德，男，经济学博士，国务院发展研究中心信息中心副研究员，研究方向为宏观经济、产业结构。