党内法规清理标准的科学化构建*

王建芹

(中国政法大学法学院，北京 100088)

党内法规清理标准的科学化构建*

王建芹

(中国政法大学法学院，北京 100088)

党内法规清理标准既是进行党内法规清理的核心依据，也是完善党内法规体系的有力推手。现行党内法规清理标准存在制度基础不足、审查能力弱化等缺陷，无法化解党内法规体系中存在的内部难题，亦难以满足协调国家法律体系的客观需求，亟需对之进行完善。科学的党内法规清理标准有助于实现党内法规内部的耦合，促进党规与国法的兼容，保证党内法规与社会发展相适应。在党内治理法治化背景下，应建立一个以政治性审查为前提、以合法性审查为着力点、以合理性审查为重要补充的科学完善、运行有效、开放多元的党内法规清理标准。

党内法规清理；党内法规清理标准；全面从严治党；党内治理

依纪依规全面推进从严治党，是党在全面依法治国背景下加强管党治党的时代命题。全面从严治党，不是“口号之治”，也非“原则之治”，而是立基于完善的党内法规体系的“党规之治”。党内法规清理作为党内法规体系的立法监督机制，在党内法规体系的“终端”对党内立法的“质”与“量”进行严格管控，是促进党内法规体系科学化与完善化的关键环节。完备的党内法规清理机制不仅需要合理配置清理权限，完善清理程序，更关键的是要形成科学的清理标准。清理标准实质上构成党内法规清理机制的“内核”，科学合理的清理标准有利于最大化地发挥清理的制度功效，是优化党内法规体系整体构造的重要保障。因此，系统探讨党内法规清理的标准，对于提高党内法规建设的科学化水平无疑具有重要的现实意义。

一、清理标准：审查及清理党内法规的核心准则

长期以来，我国法制体系在立法模式上采取的是“国家——控制法范式”*罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社，2009年版，第8页。，使得党内法规体系在国家法律制度框架内定位不清，亦未能得到应有的重视。改革开放以后，随着党在新时期党建工作重心的转移，党内立法取得了很大的成绩，初步形成以党章为核心、以准则和条例为主干的党内法规制度体系。然而，从法治视角来看，党内法规体系发展并不均衡，呈现出“重制定而轻审查”、“重数量而轻质量”、“立规多而清规少”的格局。与此相应，系统性的党建理论和党规理论研究也相对薄弱，特别是关于党内法规清理制度及其标准的研究更是鲜有关注。

党内法规清理制度的核心是清理标准的确立，即党内法规清理机关在对党内法规进行清理时应遵循的基本价值、实施准则和指导思想*陈志英：《省级党内法规清理研究》，《中国矿业大学学报(社会科学版)》2017年第1期。，是清理主体在审查党内法规后，判定其是否合规、合法、适时，并决定哪些党规应行废止、修改和继续有效的基本规范。与主体、程序等其他清理要素不同，清理标准的形成不全然是制定层面所能确定，而需从党的价值理念、清理的实践，以及形成一套完善的党内法规体系应有的内涵等方面去找寻。这意味着党内法规清理标准不是先天设定的价值准则，也非理论层面的简单推导，而是一个融合与提炼党内法规建设的原则、经验、理念等要素的系统工程，是理论与实践相互结合、相互促进、相互融合的动态过程。由此可见，党内法规清理标准既是理论与实践相互交融的重要问题，也是建设科学完善的党内法规体系不可或缺的关键环节。

1.党内法规清理标准构成党内法规清理机制的核心

标准乃衡量事物的基本准则，缺乏科学清晰的标准，党规的清理工作就容易流于简单的文件梳理；标准不合理，就无法对党内法规体系进行深入、全面、准确的“体检”。进行党内法规清理，即是以一定方式对现存的党内法规进行系统的研究、分析、分类和处理*王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，北京：人民出版社，2016年版，第145、100页。。细化来看，一是确定清理的范围并对清理范围内的党内法规进行摸底排查，掌握党内法规的存量、问题、执行等基本情况；二是将清理范围内的党内法规依照类型、内容等标准进行系统的分类，交由有权机关进行审查；三是系统审查被清理的党规规范，充分研究和分析党内法规出现的问题，在审慎考量和认真评估后，依照一定标准作出废止、修改、继续有效等处理；四是整合清理后的法规，将继续有效的党内法规予以公示，需要修改的交付有权机关进行修改。对党规清理的流程进行分解后，基本呈现“排查—分类—审查—处理—整合”的逻辑范式。然而，无论是清理前期的排查和分类，还是清理后续的整合，都是对审查和处理阶段的辅助程序。前者是它的准备和铺垫，后者则是对其效果的转化。可见，依照清理标准对党内法规进行实质性处理才是整个党规清理机制的核心。

2.党内法规清理标准属于一种实体为主、程序并进的全面性标准

党内法规清理作为党内的“违宪审查机制”，一方面清理党内法规内部规范之间的重叠和冲突，另一方面消除外部与国家法律体系的矛盾和错位，旨在形成一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。从微观层面分析，其具有审查法规有效性和“检验”法规质量的功能*李玉：《地方性法规清理制度的构建和完善——以上海市地方性法规中行政强制内容的清理为例》，《东南大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。，有利于形成一套科学的、高质量的党内法规规范制度体系；从宏观层面分析，它能实现党内法制的刚性与统一，并促进党内法规体系与国家法律体系的有机衔接。可见，党内法规清理的价值功效和制度机理均要求党内法规不仅要形式规范，更要实现内容协调完整及制度体系的科学统一。在此要求下，对党内法规审查的重点就不仅仅在于文件名称、文辞表达、文本结构等外在形式要件，而是深入涉及规范内容是否合法、合规、适时等实质性要素。

3.党内法规清理标准具有价值导向性

构建和完善党内法规制度体系，就是要加强法规制度的系统性改造*王振民、施新州：《中国共产党党内法规研究》，北京：人民出版社，2016年版，第145、100页。。党内法规清理作为系统性改造工程的重要环节，其天然地具有形成和塑造党内法规体系的功能。而形塑什么样的党内法规体系，该体系朝什么方向发展，则决定于清理的标准。党内法规清理标准是党内法规体系的“画笔”，勾勒和描摹出完善的党内法规制度体系应有样态。因此，它不是静态僵化的法条，而是具有丰富内涵及价值导向的准则。具体而言，一是党的理念价值导向，其必须根植于党章、党的路线、宗旨、目标等党的基本价值，并引导党内法规体系与党的理念价值看齐；二是社会价值导向，即要求党内法规体系必须符合社会发展的客观规律，以党建的外在环境为导向及时对规范体系进行更新；三是规范化体系价值导向，即其还具有形成一套科学化与规范化的制度体系应有的基本价值，并以此价值指引党内法规体系化的构建与完善。

4.党内法规清理的标准具有开放性和灵活性

由于党所面临的环境是不断变化的，因而党内法规制度建设也必须坚持继承和创新相结合。作为沟通党内法规制度体系与外在党建环境的重要桥梁，党内法规清理的标准必须具有开放性，而非静止不变的封闭系统。科学的党内法规清理标准应与随时代而变的党建环境相接轨，形成党内法规和党建环境与时俱进的良性互动格局。另一方面，党规清理的标准涉及清理机关对党内法规审查的尺度，一是清理范围的宽窄，二是清理程度的深浅，这些均需依靠清理机关在具体实践中把握与衡量。因此，党内法规清理标准要实时更新的同时也需留有一定自由裁量的空间。在此意义上，党内法规清理不仅应具有开放性，还需具有灵活性。

二、完善党内法规清理标准的必要性

中国共产党建党90余年来，党内法规建设适应了革命、建设、改革等不同历史时期的环境和使命，党内法规体系不断健全与完善。迄今为止，已形成以1部党章、3部准则、23部条例和1800余件规则、规定、办法、细则，以及不计其数的意见、通知、决议等党内其他规范性文件组成的党内法规体系*“党纪法规库”，中央纪律检查委员会网站，http://www.ccdi.gov.cn/。。然而从整体上看，在“立法优先主义”和“立法先验主义”立法思想的主导下，党内法规体系的发展实际上并不均衡，特别是在立法的技术性及体系性上存在严重不足。由于缺乏科学的顶层设计，党内法规碎片化现象严重，党内法规之间、党内法规与国家法律之间相互重叠、交叉甚至冲突等问题不断出现，很多党内法规亦已不再适应社会政治经济发展的环境要求。与此同时，党内法规清理机制及其标准无论在理论研究还是在制度构建上仍旧非常薄弱，无法为清理实践提供坚实的制度支撑，难以适应全面从严治党的现实需求。

1.现行党内法规清理标准立法供给不足

从现代学科划分的视角来看，党内法规清理及其标准具有鲜明的应用型学科的色彩，其技术性大于理论性，因而也要求党内法规清理标准必须明确、具体，且易于操作，而这又有赖于一套完善、健全的制度供给。相较而言，当前党内法规制度体系中尚无有关党内法规清理制度的专门立法，只是将其作为党内法规制定程序中的一个环节加以规定。在立法层面，涉及党内法规清理的规范仅有2012年中共中央印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(以下简称《意见》)和2013年颁行的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)，而关于清理标准的问题上述两个文件仅仅提出了若干原则性规定，难以作为清理标准进行细化操作。具体表现在：

(1)《条例》对党内法规清理标准立法缺位。《条例》第31条规定：“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理”，这是现行“党内法规”层面涉及清理制度的所有规定*根据《中国共产党党内法规制定条例》第4条，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。由此可见，严格意义上的“党内法规”仅包括以上7种形式。。然而，仅依靠一条简单条文架构起的党内法规清理制度显然过于单薄，不仅在清理主体、清理方式、清理范围等方面有欠明确与科学，更在清理程序、清理标准等关键环节上存在空白，成为党内法规清理制度的巨大漏洞。

(2)《意见》及清理实践采用的“四不”标准模糊不清。《意见》是党内首份涉及党内法规清理的规范性文件，依其进行的党内法规集中清理工作取得了较好的成效。然而，《意见》也仅是在特殊状态下进行的制度尝试，不能据此建立起完善的党内法规清理机制。就清理标准而言，《意见》及清理实践均采行“四不”标准，即“不适应、不协调、不衔接、不一致”。然而，这样的标准过于笼统和模糊，与其说是一种标准，不如说是清理的原则。其一方面未能明确规定标准的内涵与适用的对象，即什么情况属于不适应、不协调、不衔接、不一致？所谓的“四不”是党规内部的问题，抑或是党规与国法的问题，还是党规与社会环境的问题，还是兼而有之？另一方面，各个标准之间的界限并不明晰，存在交叉重叠的情形。例如，不协调的概念内涵本身包含不衔接、不一致，这三者如何清晰界分？以上问题，《意见》均未作出明确的规定。

因为没有权威的主体制定精准明确且可操作的规范作为清理实践的行为准则，为“按需清理”、“选择清理”、“运动清理”等灰色清理方式的滋生提供了土壤，异化了党内法规清理的初衷和制度价值。因此，亟需对之高度关注和重点完善。

2.化解党内法规内部问题的客观需要

经过长期的实践积累，党内法规体系建设取得显著成效。不仅内容基本覆盖党的思想建设、组织建设、干部队伍建设、作风建设、廉政反腐建设、机关工作建设等各方面*王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第2期。，党内法规制度体系也基本成型。但不可否认的是，以严谨的规范性和科学的体系性等标准来审视，现行党内法规体系仍存在以下几方面的问题：

(1)制定程序不够严格。在重实体轻程序的发展模式下，实体性党规与程序性党规发展失衡，既造成程序性党规数量过少，也使其实际执行力大打折扣。集中表现在党内法规制定程序不规范：一是制定权限不明。一些党规制定机关未能清楚界分自己的制定权限，存在越权制定、交叉制定的情形；二是制定准备工作不足。一些地方和部门制定党内法规时调查研究不够充分，未能深入基层一线，存在闭门造车现象，使得某些党内法规不切合实际，缺乏针对性；三是制定过程中民主参与不充分。许多党规的制定征求意见不够全面，没有广泛吸收党员、专家及群众的意见，造成党内法规的认同度和权威性受损；四是备案审核不严谨。一些党规未能依照《党内法规和规范性文件备案规定》进行合法性、合规性、合理性审查，使党内法规存在违法违规的隐患*李忠：《党内法规建设研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年版，第98页。。

(2)内容形式不够科学。党内法规在制定程序上的疏漏直接造成其实质内容和外在形式的失范。这体现在：一是原则性、抽象性规范过多，具体性、针对性的规定过少，使得某些规范领域模糊不清；二是主体性、实体性规范过多，而缺乏相应的配套性、解释性、程序性规定。如《条例》第三十二条规定： 党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。但如何开展评估、如何确定评估的效力则缺乏配套的规定；三是倡导性、禁止性规范过多，而制裁性、保障性、责任性规范过少。许多党内法规多使用“应当”、“禁止”等术语，缺少违反这些禁令的责任规范。如《党政机关国内公务接待管理规定》第五条规定：“各级党政机关应当加强公务外出计划管理，科学安排和严格控制外出的时间、内容、路线、频率、人员数量，禁止异地部门间没有特别需要的一般性学习交流、考察调研，禁止重复性考察，禁止以各种名义和方式变相旅游，禁止违反规定到风景名胜区举办会议和活动。”然而对于违反上述禁止性规定的责任性措施却属空白；四是一些党规名称不当。如《条例》第四条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。”可见，上述部门并不具备“条例”的制定权限，而《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》则是由中央纪律检查委员会所制定，显然不符合制定权限的要求。

(3)部分党规过于老化。作为一种法规范，党内法规不可避免具有滞后性。当前，一些与现实脱节的“高龄党规”大量隐藏在党内法规体系之中，不仅使得党规体系冗杂无序，也减损了管党治党的针对性和精准度。如在反腐倡廉方面，超过一半的党内法规是十多年前制定的，《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》等都是有着20多年高龄的“胡子法规”；在组织建设方面，《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等都是20世纪90年代的产物，严重落后于现实的需要*宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2016年版，第295页。。

(4)部分党规内容重叠交叉，甚至相互矛盾与冲突。由于缺少长远的立法规划，党内法规发展片段式、碎片化态势严重。不同层级之间、同一层级相同事项之间和不同类型之间的党规互相矛盾、重叠交叉的现象时有发生。浪费立法资源的同时也破坏了党内法规的体系性与统一性。如在党风廉政建设方面，并未形成严密的规范系统，而是散见于如《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》等等不同层级、不同类型、数量众多的党内法规之中。此外，如《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党工作机关条例(试行)》等都是规范党的工作机关的党规，三者的规范对象明显重合，但却都用“条例”的形式来表达，造成立法分散与立法重复，不利于党内法规体系的整合与系统化构建。

破解党内法规以上难题，需建立以清理为核心的党内法规监督机制，对现存党内法规加以深度、系统、全面的清理。在此要求下，探索和完善党内法规清理的标准，对于克服党内法规内部问题愈发显得刻不容缓。

3.衔接党内法规体系与国家法律体系的现实要求

党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系的范畴，这标志着执政党运用制度力量加强自身现代化建设的重要努力，也意味着依靠法律体系进行的依法治国，与依靠党规体系进行的从严治党成为中国通向法治化的“双轨”。然而，由于立法传统和发展背景的各异，党规体系与国法体系无论在规范性水平，还是在体系化程度上都存在差距，使得二者在衔接过程中不协调问题凸显。

(1)党内法规与国家法律的界限不清，纪法不分现象突出。党规和国法虽均是中国特色社会主义法治体系的两大重要组成部分，但二者有着固定的规范疆域，不能将之混同。明确党内法规与国家法律的区别，确保党内法规不超越职权， 杜绝以党法代替国法的现象，是全面推进依法治国的重要保障*谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期。。然而，在党内法规的实践发展中，并未清楚区分党规与国法的界限，导致部分党内法规超越应有的职权，介入了法律的调整疆域，不仅破坏了中国法治体系的内在秩序，也使党内法规难以生成独立、明确的规范体系。如在党政领导干部的任用上，行政机关负责人的人事调整本属于行政组织法的重要内容，但现行法律对于行政首长任用的相关事项散见于宪法、公务员法等抽象化、原则化的规定中。真正在此领域起到规范与指引作用的是《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》、《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》等党内法规。这些党规无形间已经超越其应有的调整范围，使党内法规与国家法律模糊混同。

(2)党内法规与国家法律协调性差，个别地方关系紧张。在党内法规建设法治化刚刚起步的今天，党规体系与国法体系的不协调与不衔接问题时常发生。有的党规进入法律规制的疆域，有的党规在同一问题上与国法重复规定，有的党规还与国法关系紧张。如2015年10月修订前的《中国共产党纪律处分条例》共178条，其中的大量条款是刑法的复制与翻版。又如在反腐败领域中广泛适用的“双规”手段，虽然这是进行反腐败斗争的客观需要，也能通过“权利放弃论”*权利放弃论认为，党内法规的效力来源于党员的自我认同和遵守，尤其是党员志愿入党时宣誓服从党章和党的纪律，即意味着放弃部分权利。在党内法规范畴内得到证成，而却与《立法法》第8条确立的“法律保留原则”相抵触。亟需理论界对“双规”的实践逻辑和理论逻辑进行深入探讨，努力化解其与国家法律的紧张关系。

作为党内法规体系实现自我更新的“除尘器”，党内法规清理的视域不仅及于党内，还延伸至党内法规外部与国家法律的关系。去除与国法相矛盾、不一致、不协调等问题的同时，也将搭建党规体系与国法体系的沟通衔接平台，从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、 相互促进、相互保障的格局*秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期。。可见，完善党内法规清理的标准也是衔接党内法规体系与国家法律体系的现实要求。

三、科学的党内法规清理标准应达到的规范效果

与党内法规清理的原则相同，党内法规清理标准具有鲜明的指向性，因而其必然以清理的功能与实施效果为基础。厘清其所达到的规范效果，有助于准确构建一套科学完备的党内法规清理标准。

1.党内法规各规范之间相耦合

党内法规体系是党内治理不断走向法治化与规范化的客观结果，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干党规文本的物理集中，而是由所有党规规范按照特定逻辑标准整合而成的一个复杂系统”*宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2016年版，第157页。。这就要求不同分支、不同类型及各个层级的党规文件耦合于制度体系之中，形成相辅相成、协调一致、运行有序的制度链条。具体表现在：

(1)党规整体体系的逻辑自洽性，包含理论逻辑与制度逻辑。理论逻辑自洽意味着党内法规及其体系的内容，需与党的宗旨、原则、价值等理论基础相一致。制度逻辑自洽则是党内法规系统化和体系化的集中体现，要求围绕党章形成一个结构合理、层级清晰、效力明确、内容完备的党内法规制度体系。

(2)党内法规内容的衔接性。由于党内治理领域的纷繁复杂，使得党内法规呈现多样化、类型化的态势，但并非意味着党内法规可以“各自为政”,而是需在各自规范疆域内进行有效规制的基础上，与上下位阶和其他类型的党规紧密衔接，避免出现内容相互抵触、交叉重叠等情形。

(3)党内法规形式的规范性。党规的形式是其直观的外在表现，规范、统一的表现形式是党内法规体系完善化和系统化的要求之一。党内法规的形式规范性包含如下几个方面：一是党内法规要符合制定程序，从党章到党内其他规范性文件的产生，都必须是严格遵循法定程序的产物；二是各个党内法规要与其制定权限相匹配，不允许存在超越制定权限的党内法规；三是党内法规的文件名称要符合法定要求，依据内容的重要性及制定程序的严格性依次采用“党章”、“准则”、“条例”、“规则”、“规定”、“办法”、“细则”及“意见、办法、通知”等名称；四是党内法规的表述方式及用语要规范，要善用“法言法语”，强化党内法规用语及表述的逻辑性、严肃性、明确性及可读性，减少模糊性、倡导性、原则性的词语；五是党内法规文本的结构布局要合理，根据不同层级和类型的党规采用与之相适应的结构布局。合理安排好党规的总则、分则与附则，确保原则性规范、具体性规范、惩戒性规范、说明性规范的均衡布局。

2.党内法规体系与国家法律体系相兼容

在中国的语境下，由于党在宪法上确立的领导和执政地位，决定了治党与治国的话语体系和规范对象有着高度的重合性。党内法规与国家法律虽然在表现形式、规范内容、制定程序、实施方式等方面有着显著区别，但却在本质上具有内在一致性，都肩负着推进国家治理现代化的重大使命。实现党规体系与国法体系的兼容与协调并进，是提升国家治理体系与治理能力现代化的重要路径。具体而言，二者应有如下特性：

(1)体系上的共存相容性。同为中国特色社会主义法治体系的法规范，党规体系与国法体系首先均应在法治的框架下进行顶层设计，在宏观层面推动两个规范体系相辅相成、相互促进、相互保障。其次，根据两个体系的基本属性，完善自身的法治化建设，既要分工明确，也要实现具体规范上的协调对接。最后，二者可以在体系建设、制定技术、完善路径上互为参照与借镜，消除体系上的矛盾和壁垒。

(2)内容和功能上的互补性。党的十八届四中全会指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”党内法规体系一方面构成治党领域的基本依据，另一方面又与国家法律体系形成互联互动。以党内法规的实效性、灵活性、精准性补足国家法律的立法空白及立法疏漏，并善于将党内法规适时转化为国家法律，形成党规与国法互补共生、协调并进的格局。

(3)具体规范上的无矛盾性。党内根本大法《党章》明确指出：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”意味着管党治党的党内法规亦不能逾越宪法与法律的界限。实现二者规范上的无矛盾性，一是坚持“国法高于党规，党规严于国法”的基本原则，并将之贯彻到党内法规的制定、执行及备案清理之中；二是两者需恪守各自的制定权限和效力范围，不得越权制定，介入对方的规制范围；三是凡是与宪法法律相抵触的党内法规，都应归于无效。不仅党内法规原制定机关要及时撤销，同时清理机关也应以宪法法律为红线适时进行清理。

3.党内法规与社会发展相适应

党内法规的生命力在于实施，与外在的社会现实环境相适应是其得到有效落实的必要前提。静态的党内法规体系如不能与动态的适用环境相接轨，势必沦为空有制度外表而没有执行力的“稻草人”。因此，保证党内法规与社会现实环境相适应，既是完善的党内法规体系的核心要义，更是党内法规清理标准的使命所在。

实现党内法规与社会现实环境相适应，至少应包含以下维度：

(1)党内法规调整对象的现实性。党内法规能够适用，必须首先保证其调整对象是现实存在的。调整对象是党内法规规制的“标的”，没有调整对象抑或调整对象已经消失则意味着党内法规生命的终止。如1962年9月，党的八届十次全会通过的《农村人民公社工作条例》，由于该条例规制的对象“人民公社”现今已不存在，因此，理应清除出党内法规之列。

(2)党内法规规制效果的契合性。作为中国实在法治的典型代表，党内法规更多带有实用性色彩，从始至终服务于管党治党工程。只有保持党内法规精准、有针对性地进行党内治理，才能使其获得源源不断的制度活力，不至变为僵化冗余的法条。因此，党内法规必须能够契合社会发展的步伐，有效回应党建环境转变的诉求。如，为有效契合全面从严治党的现实要求，提高管党治党的法治化和科学化水平，中共中央于2015年10月12日修订了《中国共产党纪律处分条例》，使之成为推进全面从严治党的有力抓手。

(3)党内法规服务年限的时效性。所有的党内法规都不是一制定出来就一劳永逸的，而是有着相应的使用寿命，服务一段时间后都必须接受审查和清理。党内法规是否还在时效范围内，成为检验其效力和存在价值的标杆。在现实层面，为提高党内法规的针对性和规范效率，往往会就某个问题出台专门的规定，而这些党规就或显性或隐性的带有使用时限。这广泛存在于位阶层级较低的办法、细则、意见、通知、决定等形式的党内法规之中。因此，确保其与社会现实相适应的硬性标准就是党内法规仍具有时效性，非过期“服役”。例如，为加强党内法规制度体系建设，系统清理建国以来的党内法规，2012年6月中央出台了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，开展了我党历史上首次集中清理工作，随着2014年11月的完成，也意味着《意见》时效的终止。

四、法治视角下党内法规清理标准的科学化构建

建设完善的党内法规清理标准既要保证其明确具体，也要使之科学合理，更要让其富有操作性。为达到这三者的有机统一，须在法治化的框架下对之进行审视和构建。

1. 政治性标准

党内法规既是党内治理的根本依据，又是确保党的执政地位不动摇、永葆先进性与纯洁性的核心规范。可见，党内法规不仅包含一般法规范所具有的规制效能，还被赋予了重大的政治寓意。另外，从法的属性层面来看，党内法规是具有法律与政策二重属性的规范性文件，并且其政治属性要优于法律属性。这决定了对党内法规的政治性审查成为党内法规清理的首要任务。政治性标准具有如下内涵：

(1)是否坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，把党的领导贯彻到党内法规体系建设的全过程，是党的制度建设的基础和前提。对党内法规进行政治性审查的首要准则就是是否坚持党的领导，即党内法规的内容是否与党的领导的客观要求相契合、是否有益于加强和改善党的领导，其制定程序是否在党的领导下完成，其具体实施是否发挥党的领导地位。将党的领导全面落实到党内法规的制定、实施及体系化建设全过程，保证党在党内法规建设进程中的统领作用。

(2)是否遵循党的宗旨、原则、目标及理论基础。党内法规建设必须根植于党的宗旨、原则、目标及理论基础，这是党内法规最重要的渊源。以此维度对党内法规进行清理，即是审查党规的内容是否符合全心全意为人民服务的宗旨，是否坚持民主集中制，是否走群众路线，是否贯彻马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神。把党的宗旨原则及价值目标落实到党内法规建设的各方面，使之成为促进党内法规体系完善化与科学化的精神指引。

(3)是否符合党中央对党内法规建设的期待和要求。根据不同时期的国内外形势，中央对党内法规的建设寄予了不同的期待。党的十八大以来，党中央牢牢把握“党要管党、从严治党”基本方针，推动全面依法治国与全面从严治党协调并进，并提出“纪在法前、纪比法严、纪法各表”的新时期党内法规建设要求。党内法规是否与这些要求相一致，也是对之政治性审查的标准之一。

2.合法性标准

党内法规从本质上属于一种法规范，具有法规范所有的属性与特征，其体系化建设过程也要遵循法治化的一般规律。因此，除了政治性标准，党内法规体系还必须接受合法性标准的审查。此外，党内法规体系在加强自身法治化建设的同时，也须在国法的范围内与之形成关联互动。因此，合法性标准的“法”是包含党规与国法的二元规范，对党内法规进行合规性与合法律性审查也相应成为合法性标准的两条主线。

(1)合规性标准。合规性标准着重解决的是党内法规体系内部问题，涉及下位党规与党章、上位党规、同级党规及党内法规体系之间的关系。

其一，党内法规的内容是否与党章、上位党规及同级党规相一致。其对立面即是与之相抵触，具体表现为：一是与其他同级党规就同一事项的规定相冲突；二是违背了上位党规的立法目的；三是不符合党章及上位党规的精神与基本原则；四是限缩了上位党规的规制范围，或违反上位党规立法目的扩大其规制范围；五是限制或者剥夺上位党规规定的权利，或者违反上位党规立法目的扩大其规定的权利；六是扩大或者限缩上位党规规定的义务或者义务主体的性质及范围；七是扩大或限缩上位党规规定的责任的种类和幅度；八是违反上位党规的强制性规定；九是其他与上位党规相抵触的情形*温辉：《规范性文件备案审查制度研究》，《法学杂志》2015年第1期。。

其二，党内法规的制定程序及表现形式是否符合法定要求。这是对党内法规的形式性考察，主要包含：一是党规的生成是否遵循规范化的制定程序；二是《条例》规定的七种党规形式是否使用条文化表达；三是党规的名称是否规范，是否与其法定权限相一致；四是党规的用语是否明确、具体、周延；五是党规的结构是否科学合理。

(2)合法律性标准。此标准的目的在于协调党规体系与国法体系的关系，是从宪法与法律的视角对党内法规进行的审查，以保证党规体系不与国法体系相冲突。具体而言，合法律性标准包括：第一，是否符合宪法与法律的精神和基本原则；第二，是否超越宪法与法律规定的限度；第三，是否介入法律法规专属的调整范围；第四，是否违反法律法规的禁止性规定；第五，其他与宪法和法律相冲突的情形。

3.合理性标准

由于党内法规规范对象的复杂性与多变性，加之合法性审查所依据的“法”先天所固有滞后、僵化的弱点，使得合法性审查标准无法细致入微地检视党内法规的所有问题，尤其在法律漏洞与自由裁量问题上，其表现出制度依据薄弱、审查能力弱化等缺陷，因此，在党内法规清理中，对清理对象进行合法性审查之外，还需加以合理性的考量。合理性标准的重心，在于控制党内法规制定过程中的越权与恣意，以及保证党内法规与党建需求相吻合，具体包括如下子标准：

(1)适时性标准。此标准关注的是党内法规的环境适应性，要求其必须与时俱进，对不同时期的党内事务都能有效调整。适时性标准主要从如下几点进行判断：第一，规范对象是否现实存在，或即使存在但是否仍有必要对之进行规制；第二，是否符合党的建设的实践需要；第三，是否顺应党内治理的外在社会环境；第四，是否能够及时回应党内治理变革的要求；第五，其他情形。

(2)时效性标准。该标准是对党内法规的具体适用时效的检视，是剔除超期服役党规的“杀手锏”，以保证党内法规体系的现时有效。时效性标准主要审查党内法规的实质任务是否已经完成，及其是否已过使用时效等两方面。

(3)比例性标准。党内法规实际暗含着党内权利与义务的配置问题，是各方利益博弈的结果。如何确保党内法规设定的权利与义务配置均衡，使其制定、实施的成本与所达到的规范效果形成最优比例，是比例性标准面临的任务。该标准主要着眼于实现党内法规规范效果的最大化，要求对党内法规进行清理时要全面权衡党的整体利益与党员的个人权益、党规制定成本与实际收益、党规的规范强度与实施效果等多重要素。具体言之，比例性标准主要从如下方面进行考量：一是党内法规的制定及其手段是否有助于党内治理目标的达成；二是党内法规对于党内治理目标的达成是否是必要的，是否是最优的选择；三是党内法规的内容是否存在明显不当；四是党内法规的制定、实施成本与其规范目标的达成是否均衡；五是其他情形。

总而言之，党内法规清理的标准是党内治理法治化变革不可回避的重要话题，亦是形塑健全的党内法规制度体系的核心力量。科学的党内法规清理标准应是政治性标准、合法性标准与合理性标准三者的协调统一。对党内法规进行清理，应以政治性审查为先导，以合法性审查为着力点，以合理性审查为重要补充，合力促进党内法规体系的完善化与科学化。此外，由于党建外在环境的复杂性与变动性，决定了党内法规清理标准必然是一个开放多元的系统。因此，对它的探讨和构建只有“进行时”，而没有“完成时”，需要从理论研究和清理实践中不断地累积和完善。

[责任编辑：谭 建]

Scientific Building of Standards of Checking Party Rules

Wang Jianqin

(School of Law of China University of Political Science and Law, Beijing, 100088)

Standards of Checking Party rules are not only the core and basis for carrying out the work of checking Party rules, but also the great driving force. With weak ability of checking, the existing standards are in lack of the basis of system. The problems in the system of Party rules can not be solved. And the need to coordinate the national law system can not be satisfied. So the standards need to be improved. Scientific standards of checking Party rules help to realize the interconnection of Party rules, promote the compatibility of Party rules and national laws, and ensure that Party rules adapt to the social development. With the legalization of Party governance, standards of checking Party rules need to be established which are scientific, effective, open and multiple.

checking of Party rules; standards of checking Party rules; run the Party with strict discipline; Party governance,

* [基金项目]本文系北京市社科基金项目“党内法规清理制度研究”(项目编号：16KDB021)的阶段性成果。

王建芹，女，中国政法大学法学院教授、党内法规研究中心主任，研究方向为行政法学与党内法规建设。

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1002-3909(2017)04-0038-09