县委书记：改变时代的地方力量

丁爱波

县委书记是县级政权的核心人物，在公务员职级序列中虽然仅仅属于处级干部，但作为党和国家各项决策运行的“终点站”，县委书记的权力很大。这些权力如何运行？一把手们的执政意志与权力边界如何考量？

权力与边界

在中国，衡量一个岗位的权力有多大，基本是从两个方面来看待：人事权与财权。从这两个维度看，县委书记的确是几十万人乃至上百万人中的一把手。

首先，县委书记掌握着实际的用人权。虽然按照《党政领导干部选拔任用工作条例》，从形式上看，现在的县委书记对干部选拔任用仅有三项无足轻重的权力：一是对组织部门的具体方案具有审查和是否上会讨论的决定权；二是具有和其他县级领导干部同样的测评、推荐权；三是在常委会上，对已经通过诸多程序确定的拟任免人员，具有和其他常委同样的任免投票权。

但实际上，县委书记可以对干部选任工作进行程度不同的把控，比如决定什么时间动手调整干部，或向分管干部工作的副书记或组织部长以商量的口气，提出比较具体的意见。只要县委书记通过各种渠道委婉地表达出自己的意图，很少有人会说不。

对县管官员而言，县委书记可以决定其任免和去留。对地级市市管干部而言，县委书记的建议权也有一定分量，因为上级组织部门和上级党委往往会尊重县委书记的意见。

这样一来，县委书记对干部任用有话语权，便很容易转化为更多的权力。

除了干部任用外，县委书记还程度不同地掌握了整个县的实际财权和涉及金钱的各种工程项目。按照现行体制，一般是县长和县财政局掌财权。但实际上，具体的钱怎么用，用在哪儿，县委书记也可以左右。大额资金也会通过正规的程序，比如召开县委常委会进行审核，但无论怎样，资金使用的最终决定权掌握在县委书记手中。至于有很大获利空间的工程项目，虽然是县长、副县长和建设局长负责工程项目的发包，但实际操作中，县委书记想包给谁，也有办法搞定，相应的官场“潜规则”由此衍生。

权力同时也反过来考验县委书记们的执政能力。中国正处于法治社会的转型期，现行的法规政策往往与基层的实际情况不符，因此需要县委书记根据更加复杂的现实进行决策和决断。

于是，不可避免的，要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策、法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”“越红线”，“走钢丝”“打险牌”，采取某些政策法规依据不够充分的措施甚至违规手段，才能实现既定工作目标或维持正常运转。

比如，以城镇改造为例，一方面上级领导明确给县委书记们制定目标，如今年要改造多少面积的棚户区，建起多少栋居民楼，让多少户住上新房。数字、指标、考核如一座座大山向县委书记压过来。另一方面，他还要撑着笑容反复重复领导的另一个要求：不准非法拆迁、暴力拆迁，要耐心工作。

那么问题来了，既要在几个月内完成改造任务，又要温声细语地劝说拆迁户签订协议，令所有人满意。县委书记们陷入两难，因为此二者几乎难以共存，当面临对上负责和对下负责的矛盾时，县委书记需要作出选择。

改革者们的破局能力

在这样的既定政治生态下，不可避免的会出现一些强势书记，为了贯彻其执政意图，而行使一些超越既定程序的权力。比如前文所说的城镇改造，有的县委书记便采取了一些较为激进的做法，他们因此被当地人冠以“X指导”的称号。“二话不说，用手一指，那一片就要全部拆‘倒。”

强势还与个人的人格魅力相关。比如一位改革开放初期全国闻名的县委书记，其在市长任上时，书记的名声不显，等到他干到了书记职位，市长又成了默默无闻者。

不过，这样的官员往往仕途并不是很顺畅，毕竟，在官场，喜欢“出风头”是一个大忌。某种意义上说，“改革”就是一种“出风头”，而一个县域层面的改革，是中国命题的真正细节，其是非功过、得失成败往往需要时间来检验。

过于强势，某种层面上就意味着权力失去監督和约束，这破坏了正常的政治生态，最终有的人锒铛入狱，其中不乏曾经的改革明星。

不过，必须承认，作风强势的一把手，某种程度上，会改变当地的政治风气和执行力。他们拥有一般官员所不具备的眼界和魄力，在推进执行某事项上，往往会“力排众议”，在一段时间内，会让众人非议，不过多年以后，又会感慨其目光的超前。

蒙阴县原县委书记刘宗元便是这样一位“力排众议”者。刘宗元在1992—1997年主政蒙阴，据接近蒙阴官场的人士表示，刘宗元20多年前为蒙阴做出的一系列规划，直到现在，整个蒙阴仍在沿用。

在那个时代，刘宗元便颇有远见地推出了一系列产业发展措施，比如：开发蒙山国家森林公园、孟良崮，全民集资修公路搞村村通，建设刘洪公园，大力推介沂蒙六姐妹等……

刘宗元的这一系列举措，自然会引来一些反对者。集资修公路时，就有人骂他“刘黑七（民国时期的土匪）”，更有人编排顺口溜损他：“东边一个球，西边一个球，中间一个刘秃子头”。如今，这些反对的声音已经消失，时间让刘宗元当时的超前规划显现出了成绩。

网上的一篇文章如此写道：“……这一切有效措施使蒙阴经济实现了质的飞跃，您主政的5年期间，农民人均收入翻了4番，财政收入翻了6番，全县生产总值从5亿多增长到34亿。”

改革初期，眼界的高低是思想、路径能否破局的关键。不过，受限于当时的体制和传统，一些破局之举很容易便牵扯到“姓资”还是“姓社”的质疑。至今仍被寿光人称颂的老书记王伯祥就曾受到这样的刁难。

上世纪80年代，当时的寿光县一穷二白。“摸着石头过河”的王伯祥脑海里为寿光蔬菜的销售设计了五条“通道”。有上级领导找到王伯祥，要“兴师问罪”，“地里都种菜了，以粮为纲还要不要抓了？”

当时，社会上“姓社姓资”的讨论还很激烈，好心的同事就劝王伯祥，“还是收收手吧，弄不好要犯错误的”。王伯祥一面笑对领导的质问和同事的劝阻，一面甩开手脚干事。“心里装着全县老百姓的吃饭穿衣，上不怕丢乌纱，下不怕挨骂”。

为此，他做了诸多在当时看来略显“荒唐”的事情：破天荒重奖，留住了冬暖大棚的技术人才；为了寿光蔬菜行销全国，架桥修路建厂子；为了企业主更好了解省外市场行情，去找副省长要电话指标；鼓励老百姓去搞私营，一批菜贩把寿光菜销向全国……

从最初三元朱村的17个党员带头搞冬暖大棚，几年间，山东寿光就成了全国知名的蔬菜集散点。又经过几届领导班子的努力，如今的寿光已是赫赫有名的“中国蔬菜之乡”。

在“姓资”“姓社”问题上受到更多质疑的还有当年的诸城市市委书记陈光。上世纪90年代，还是诸城市市长的他在诸城搞的股份制改革，让他背上了一个“陈卖光”的骂名。

1992年4月，就在邓小平南方谈话后不久，时任诸城市长陈光启动了这项后被广泛传播为“卖光”的国企改革。陈光“一夜成名”，香港一家媒体称其为“陈卖光”。直到1996年2月，中央联合调查组赴山东诸城处理“卖光国企”事件，最后的结论是：诸城的改革，方向正确，措施有力，效果显著，群众满意。

这个肯定的结论，是有根据的。后来的实践证明，“卖光”成了诸城改革的转折点。当时这个没有港口码头、没有铁路、没有高速公路、自然条件不好的县级市，在实施改制后发生了巨大变化。统计显示，1996年的诸城与1990年相比，全市生产总值由17.3亿元增加到72亿元；财政收入由0.85亿元增加到3.2億元。

两代全国优秀县委书记浮沉

2015年6月，中组部发布《关于表彰全国优秀县委书记的决定》，王宁、李树起等102人，被授予全国优秀县委书记称号。

20年前的1995年6月，中组部同样表彰了100名全国优秀县（市、区）委书记。20年过后，让人感慨万千的是，这些佼佼者中，有的官运亨通，有的原地踏步，有的退居二线，有的因公殉职，有的锒铛入狱。其仕途的升降浮沉，精准地应和着革故鼎新、选贤任能的时代节拍，因而也成为了洞悉中国政治密码的独特标本。

获中组部表彰之后，一部分县委书记晋升速度大大加快。据不完全统计，截至2015年1月，已有2人晋升到正省级，14人晋升到副省级，此外至少42人晋升到正厅级。引人注意的是，许多今天我们耳熟能详的名字，如杜家毫、毛万春、李玉妹、于迅、陈伦、陈光、胡晓华、饶益刚、王三堂等均赫然在列。

在现行“逐级提拔”的制度模式下，从县委书记成长为省部级干部，需要经过必要的台阶、递进式、长时间的历练和培养，需要经过各种急难险重任务的摔打和考验。以现任湖南省委书记杜家毫为例，因上海当时实行“市直管县”，他1993年担任的松江县委书记实际上是厅级。即便如此，在成为副省级官员（上海市委常委）之前，他仍经历了松江区委书记、杨浦区委书记、市委副秘书长、市政府副秘书长、市政府办公厅主任、市政府秘书长等6个关键岗位磨练，这一培养过程长达11年之久。

不容忽视的是，在1995年的100名县委书记中，已有7人因严重违法违纪而锒铛入狱。2015年公布的102名全国优秀县委书记中，也有2人落马，分别是江门市蓬江区原区委书记王积俊、邯郸县原县委书记何至刚。有4人已经晋升至副省级，分别为：北京市副市长王宁、天津市副市长李树起、海南省人大常委会副主任林北川、昆明市委书记程连元。

还有一位因公殉职者，2017年3月18日，福建政和县原县委书记廖俊波出差途中遭遇车祸，经抢救无效因公殉职，年仅49岁。逝世时，廖俊波的职务是福建省南平市委常委、副市长、党组成员、武夷新区党工委书记。

值得一提的是，2016年12月，获选全国优秀县委书记的湖北省巴东县原县委书记陈行甲在微信朋友圈发出一篇《再见，我的巴东》告别信，宣布离任湖北恩施土家族苗族自治州巴东县县委书记。