支持科技型中小企业发展政策效应评价研究——以山东省青岛市为例

□ 毛振鹏 王 曦

支持科技型中小企业发展政策效应评价研究
——以山东省青岛市为例

□ 毛振鹏 王 曦

科技型中小企业是技术创新的重要载体，对政策环境依赖性较强。本文在梳理国内外科技型中小企业支持政策评价研究文献的基础上，以山东省青岛市科技型中小企业支持政策效应调查为基础，运用企业生命周期理论和公共政策绩效评估理论，对支持科技型中小企业发展的政策效应进行评价。在理论和实证研究基础上提出政策建议：构建种子期、初创期企业发展的市场生态；针对高成长性的企业打造支持政策升级版；采用市场化手段支持成熟期企业转型升级。

科技型中小企业 政策评估 企业发展政策

全球兴起的新一轮科技革命和产业变革带来了竞争发展的新变化、新格局、新态势。中国推出了“中国制造2025”计划，科技创新及其广泛应用将创新生产方式，改写商业模式，带来新兴业态，重构竞争格局。科技型中小企业作为技术创新的重要载体，在实现科技创新成果商业化和推动区域创新发展等方面做出了突出贡献。[1]科技型中小企业的资源获得能力是十分有限的，这决定了其对政策环境的高度依赖性。[2](P33)中央和地方支持科技型中小企业发展政策的实施效果究竟如何，需要用科学的方法进行评价。[3]

一、相关研究文献述评

政策评估是政策制定和实施过程的重要环节，它集合了对政策效率、政策效果和政策满意度的关注，并且研究分析目标实现程度、政策工具适用性、备选方案可行性。瑞典政策学家韦唐(Even Verdun．1997)在他的专著《Public Policy and Program Evaluation》中提出了三大类政策评价模式，分别为效果评价模式、经济评价模式和职业化评价模式，并针对评价评估标准，从三大评价模式发散开来归纳了10种模型。威廉．N．邓恩(W．Dunn.，2002) 提出了以问题为中心的公共政策分析方法论。该方法论包括五个阶段程序，即问题构建、预测、建议、监控和评估。邓恩教授特别指出，政策评估意味着设法发现理论预先设想和执行情况之间的差异，有助于对驱动公共政策的价值观进行评价和批判，从而有利于政策的重新构建。Zinman(2002)对美国社区再投资法案(CRA)修正案对科技型小企业信贷的影响做了实证研究，[4](P192)受CRA约束激励的银行增加了对科技型小企业的借贷额，使得企业销售业绩也得到了提升，基本上符合政策预期。孙磊(2011)[5]、郑玲莉等(2012)[6]、肖念涛等(2012)[7]、常荔等(2014)[8]分别针对各自的领域，如高科技产业政策、财政政策、税收政策、创业政策，进行了评估指标体系设计，并在此基础上进行了政策量化评估。[5]

基于有效政策将促进科技型中小企业发展的理论[6]和促进科技型中小企业发展、加快国家创新体系建设的政策目标，近年来中央和地方各级政府陆续发布了一系列重要举措。2011年，国家科技部发布了《关于进一步促进科技型中小企业创新发展的若干意见》，在该《意见》指导下，各级地方政府先后颁布和实施了一系列鼓励和促进科技型中小企业成长发展的政策。青岛市在2014年做出了加快科技型中小企业发展的战略决策，开始实施支持科技型中小企业发展的“千帆计划”，整合各类科技资源，优化创新创业环境，加快培育一批拥有自主知识产权、创新能力强、成长性好的科技型中小企业，带动形成一批高新技术产业和战略性新兴产业集群，促进经济转型发展。中央和地方各级政府此类政策的目标主要有两个，一是支持科技型中小企业增强创新能力，促进创新发展，发挥其在推进经济结构战略性调整、加快转变经济发展方式和建设创新型国家中的重要作用；二是提升科技型中小企业数量、扩大科技型中小企业规模、带动形成一批高新技术产业和战略性新兴产业集群。在实际操作中，地方政府更关注第二个目标。本文遵循企业生命周期理论，在系统梳理国家及各省市科技型中小企业发展支持政策的基础上，以山东省青岛市作为研究样本，对其政策需求、政策支持情况做了调研，并在此基础上进行效应评价。

二、调研过程

山东省青岛市位于我国沿海南北经济的联接带上，是建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略的主要节点城市。山东省青岛市科技型中小企业发展的市场环境和政策环境具有多元化特征，在全国范围内具有较强的代表性。对山东省青岛市科技型中小企业发展政策效应的量化评估，可以为地方政府支持科技型中小企业发展提供数据参考。本文采取问卷调查法，初步调查了山东省青岛市科技型中小企业发展概况及政策影响状况。调研时间2016年，前后共发放100份调查问卷，最终回收46份调查问卷。其中，有效调查问卷45份，调查问卷有效率45%。

表1汇总了所调查样本企业的基本情况。本次调研的样本企业可以分为三种类型：绝大多数企业都属于民营企业，占比高达87%，国有企业和创业团队均占比7%。在所调查的样本企业中，超过半数的企业历史不足5年，细分为：1年以下16%、1-3年27%和3-5年22%，而5-10年和10-20年历史的企业均占18%。调研企业以初创期和成长期两个阶段为主，各自占比分别是44%和42%。

表1 样本企业的基本情况

企业科技产品(服务)销售收入占比20%以下20%-39%40%-59%60%-79%80%以上20%16%9%16%31%企业员工人数10人以下10—30人30—100人100—300人300人以上16%49%20%13%2%研发人员占企业员工比重20%以下20%-39%40%-59%60%-79%80%以上16%38%18%11%16%企业员工年均工资(元)3万以下3—5万5—10万10—20万20万以上13%40%42%2%2%

调研表明，40%的样本企业年销售收入不足300万元，22%的企业在300—1000万元之间，20%的企业在1000—5000万元之间，而仅有4%的样本企业年销售收入达到了5000万元—1亿元的区间。还有7%的样本企业的年销售收入在1亿元以上。科技产品(服务)作为科技型中小企业的核心业务，科技产品(服务)收入在总销售收入中的占比是衡量科技型中小企业的核心竞争力的重要指标。调查显示，有31%的样本企业科技产品(服务)占到总销售收入的八成以上。科技产品(服务)占比在两成到八成之间的样本企业合计为41%，还有20%的样本企业，其科技产品(服务)不足销售收入的两成。

关于样本企业员工数量的基本情况。约一半的被调研企业员工人数在10—30人之间，10人以下、30—100人、100—300人分别占16%、20%和13%，人数超过300的企业占比仅有2%。研发人员是科技型中小企业的核心人才，有38%的企业，研发人员占企业员工的20%-39%，而这个比重在六成以上的企业也达到27%。关于员工待遇，样本企业员工年均工资集中在3-5万元和5-10万元两个档次，比例分别是40%和42%。

图1 样本企业开展科技研发活动的基本情况

科技型中小企业市场竞争力的核心在于科技研发和科技创新。调查显示，样本企业开展了多种类型的科技研发和科技创新活动，最主要的两种分别是新产品研究和新技术研究，分别有69%和67%的样本企业从事这两项活动；接近半数(49%)的样本企业开展过技术改造活动；开展新工艺研究和新材料研究的样本企业分别占到了36%和29%。另外，还有16%的样本企业开展了信息化方面的研发活动；还有9%的岩本企业开展了标准规范的研究。值得注意的是，还有2%的样本开展了决策咨询方面的研究。开展其他研究的样本企业也占到了2%。

三、支持科技型中小企业发展政策效应评价

鉴于科技型中小企业的发展状况和阶段性特征存在较大差别，笔者将样本企业做了以下分类：一是按企业发展阶段划分，即种子期、初创期、成长期、成熟期的科技型中小企业；二是按企业创立年限划分；三是按照企业发展规模划分；四是按照研发人员占企业员工的比重划分。在调查问卷的第二部分，笔者设计了一系列问题，请被调查样本企业对政府支持科技型中小企业的有关政策进行评价，评价采取5分制，1分为完全无影响，5分为影响非常大。

(一)基于不同发展阶段的科技型中小企业的政策效应评价

基于企业生命周期理论，[9]本文将样本企业分为种子期、初创期、成长期、成熟期等四类，并以表格形式统计了样本企业对各项政策影响的平均打分。调研表明，初创期和成熟期的样本企业对各项政策是高度关注。其中，初创期样本企业对政府支持政策的迫切程度超过了其他样本企业(表2)，他们对政策影响的评价得分也是最高的(4.2分)。经过进一步的访谈得知，初创期的科技型中小企业刚刚由创业团队转型为公司，各方面都不是很成熟，迫切需要获得各类政策支持，特别是技术研发类的政策支持，包括直接经费资助和各类人才补贴。

成熟期的科技型中小企业生产经营相对稳定，企业经营者常常会有余暇来关注政策红利。更为突出的是，成熟期企业正在寻求新的发展空间，企业经营者普遍关注发展环境的变化。成熟期的样本企业认为，政府的人才、税收和研发支持政策会对本企业发展产生较大影响，事实上成熟期企业运作较为规范，更容易达到政府政策的资金支持标准，所以，政策对成熟期科技型中小企业的影响较为显著。

种子期和成长期的科技型中小企业对政策的关注程度相对较低(表2)，种子期科技型中小企业的经营者有很多刚刚走出校门，或者原单位的大门，他和他的团队迫切需要能有一个安身之所，所以他们最关注政府提供的办公场所(3.7分)。而成长期科技型中小企业则希望能获取较大规模融资以迅速扩大经营规模，对金融支持政策和技术研发支持政策的需求最为迫切(3.9分)。

表2 不同发展阶段的科技型中小企业的政策评价

(二)基于不同年限的科技型中小企业的政策效应评价

表3显示，营业超过10年的样本企业对政府支持政策的关注程度最高(4.8分)、影响最大(4.2分)，5-10年样本企业的政策关注程度也很高(4.3分)。按照科技型中小企业发展的一般规律，运营超过5年的企业基本上都应当属于成熟期企业。调研还表明，1-3年的样本企业对政策的关注程度也达到了4.5分。这两个数据，与初创期、成熟期样本企业对政策关注程度的数据是可以相互印证的。与之相比较，少于1年和3-5年的样本企业对政策的关注度相对较低(4.1分)，影响较小(4.0分、3.7分)，这与种子期和成长期样本企业较少关注政策的数据是相互吻合的。这说明调查数据是比较可信的。

同样，技术研发支持政策得到了大多数样本企业的高度关注，该政策实施对科技型中小企业的发展至关重要。根据课题组的后期访谈得知，技术研发费用较高，而且还存在较多不确定性。这就需要政府的政策支持以对冲科技型中小企业技术的创新风险。人才补助和税收减免政策也对科技型中小企业的影响较为显著。值得注意的是，政府采购政策对样本企业的影响极为有限。访谈中我们发现，这主要有两个原因。一是许多科技型中小企业主要提供小众产品，政府较少采购；另一方面，是制度原因，现有制度较少将科技型中小企业纳入政府采购范围。

表3 不同经营年限的科技型中小企业的政策评价

(三)基于不同经营规模的科技型中小企业的政策效应评价

销售收入是衡量科技型中小企业经营规模的重要指标。表4表明，销售收入不足300万元的科技型中小企业对政策关注程度最高，平均打分4.5分，其次是300—1000万元和1000—5000万元的样本企业，平均打分为4.4分，销售收入超过1亿元的样本企业得分也在4.3分，相比之下，5000万—1亿元的样本企业打分最低，为4.0分。这说明，随着企业经营规模的扩大，对政府政策的依赖在下降。随着企业规模的扩大，税收优惠的影响便显得愈发显著(4.7分)。

就不同销售收入的科技型中小企业而言，政策影响评价的平均分最高的是不足300万元和1亿元以上的样本企业，均为4.1分，300—1000万元和1000—5000万元的样本企业分别得分3.7分和3.6分，而5000万元—1亿元的样本企业政策评价平均分仅有3.1分。值得注意的是，政府技术研发支持政策对于不同规模企业的影响都很显著。对于销售收入不足1000万元的样本企业而言，办公场所支持政策很重要(3.9分、4.1分)。

表4 不同经营规模的科技型中小企业的政策评价

(四)基于不同科技研发能力的科技型中小企业的政策效应评价

科技创新研发人员占企业员工总人数的比重是衡量科技型中小企业科技研发能力的重要指标。如表5所示，各类样本企业对于政策影响评价的平均打分也比较接近，在3.7—3.9分之间变动。研发人员占比不超过20%的样本企业对政府支持政策关注程度最高，土地和办公场所支持政策对此类样本企业的影响较大，其次是税收支持政策。其他样本企业对于政府政策关注程度都比较接近，平均得分在4.2—4.4分之间变动。值得注意的是，研发人员占比超过20%的样本企业对政府技术研发支持政策存在较多依赖。后期访谈中我们发现，研发人员占比较高的样本企业存在 “技术第一”的倾向，对市场和政策的重视程度相对较低。

表5 不同科技研发能力的科技型中小企业的政策评价

四、政策建议

总体而言，中央和地方各级政府支持科技型中小企业发展的政策涵盖范围比较全面，在促进科技型中小企业发展和技术方面取得了积极成果。但是，科技型中小企业支持政策仍然存在政策细节不系统不完善、政策落实不到位的问题。

(一)构建种子期、初创期科技型中小企业发展的市场生态

应继续对种子期、初创期科技型中小企业提供稳定的政策支持，构建种子期、初创期科技型中小企业发展的市场生态。所谓市场生态系统是指以供应商、生产商、销售商、市场中介、投资商、政府、消费者等组成的、以生产商品和提供服务为中心的群体。调研表明，与传统企业相比，种子期、初创期科技型企业更多关注科技研发本身，对市场的适应能力较低，甚至许多科技型中小企业创办者和经营者都是技术型人才，对市场价值的认识普遍不到位。加之科技产品/服务市场本身所固有的信息不对称，种子期、初创期科技型中小企业对政策呵护的需求更加强烈。这就需要通过政策导向，构建适合种子期、初创期企业发展的市场生态系统。例如，政府购买服务性质的“创新券”政策，将创业竞赛、科技孵化器、“天使投资”、直接或间接的融资、创业导师服务、市场营销，直至消费者等各个环节有机联接起来，支持科技型中小企业面向市场进行技术研发，帮助企业打通从技术到市场的渠道，实现从技术到货币的惊险一跃。“创新券”政策实施对象应当选择那些已经入库的、且具有较好发展前景的种子期、初创期科技型中小企业，按照一定折扣冲抵市场和技术服务费。还应当严格“创新券”申领标准、申领额度和申领程序，按照企业规模和实际需要进行政策设定。例如，中型企业、小型企业、微型企业、创客个人都应当有分别不同的申领上限，申领额度超过本次发放总额的，通过抽签或轮候的方式确定科技创新券发放对象，以提高政策的使用效率。政府政策应当更多关注种子期、初创期企业提升应对市场风险的能力，推动种子期、初创期科技型中下坡企业面向市场谋发展。

(二)针对高成长性的科技型中小企业打造支持政策升级版

应当更多关注拥有较强自主研发和创新能力的企业，针对高成长性科技型企业打造支持政策升级版。进一步聚焦提升企业自主研发创新能力，聚焦高成长性科技型企业的培育。一是要按照国家科技型中小企业技术创新基金项目的要求和程序，选择技术水平高、持续创新能力强、管理科学、产品市场前景好和成长性好的科技型中小企业，通过实施中央、地方政府政策的联动机制，以无偿资助、贷款贴息及其他各种方式，给予重点支持。其中，贷款贴息政策主要针对已经拥有创新性产品，且已经获得银行贷款或者贷款意向的企业，针对其中试或着扩大规模的需求进行有效政策供给。无偿资助政策主要补助企业在研究、开发及中试阶段资金投入。无偿资助支持的项目要进行严格的资金监管，包括执行期内的技术、经济指标测算和评估，财政资金的用途和流向，等等。二是要发挥园区载体功能。针对完成孵化的科技型中小企业需求，进一步加快各级园区标准厂房等“加速器”载体设施建设，并向企业提供科技项目“打包贷款”、知识产权质押等高效、快捷的融资服务。三是推动产学研合作，搭建公共技术服务平台。可以通过遴选高校优秀教师、研究生和科研院所科技人员，作为科技特派员深入企业服务，加快科技成果向企业转移。搭建企业管理服务平台，为企业提供技术转移、财务、市场运作的服务，帮助企业更有效率地对接市场。

(三)采用市场化手段支持成熟期科技型中小企业转型升级

调查研究证明，成熟期科技型中小企业比较容易获得创新方面的支持政策。成熟期科技型中小企业普遍具有一定的经营基础，他们争取政府政策支持主要存在两类动机，一是面临着新一轮发展瓶颈，需要突破瓶颈实现跨越式发展(例如新产品研发、新市场推广、公开市场融资等)；二是搭便车获得政策支持。政府政策制定应当更多地关注科技型中小企业的前一类动机，以提高政策使用效率。一是要支持成熟期科技型中小企业通过新建、引进、重组、合作等多种模式自建或者共建科技研发机构，发展拥有自主知识产权的核心技术，为企业进行重大技术创新和重大科技成果转化提供科研项目经费支持、融资担保和科技保险服务，降低企业的科技研发创新风险，提高企业的持续创新能力。二是提升企业投融资能力。一方面要为知识产权等技术资产抵押提供融资担保，为企业间接融资提供便利；另一方面还要鼓励风险投资、产业资本参与科技型企业发展，提高企业直接融资的比重。还可以通过上市补贴和上市辅导等支持方式，鼓励和推动有条件有需求的科技中小企业到海内外公开资本市场融资。三是实施知识产权和品牌战略，加快成熟期科技型中小企业的产业化规模化发展。应当鼓励和引导成熟期科技型中小企业参与国家标准、产业标准的制定，打造技术含量高、市场占有率高的自主品牌，促进成熟期科技型中小企业实现新一轮的发展壮大。

“在市场还没有完全接受科技型中小企业之前，政府政策的强势介入、扶持推动，往往是其发展的关键力量”。[7]对科技型中小企业支持政策实施状况进行科学评价，有利于政府对相关政策进行校准、补充和完善，以利进一步推动科技型中小企业的发展。

[1]Stevenson L.，Lundstrom A．Patterns and trends in entrepreneurship /SME Policy and Practice in Ten Economies[R]．Sweden:Elanders Gotab，2001．

[2]王宏达．基于生态位视角的科技型中小企业成长问题研究[D].天津大学博士学位论文，2007(5).

[3]Jonathan Zinman.The Real Effects of Liquidity on Behavior ：Evidence from Regulation and Deregulation of Credit Market[EB/OL].Small business research summary(S1076-8904).Nov.2002，223.[2006-6-10].http：//www.sba.gov/advo/research/rs223.pdf

[4][美]威廉·N·邓恩． 公共政策分析导论( 英文版)[M]．北京:中国人民大学出版社， 2011.

[5]孙磊.税收优惠政策微观分析指标体系及方法研究——以高新技术企业为例[J].税务与经济，2011(6).

[6]郑玲莉、冯兵.湖北高技术产业政策绩效评价探究[J].中国外资,2012(10).

[7]肖念涛、谢赤.构建和完善中小企业财政支持政策体系[J].求索，2012(2).

[8]常荔、向慧颖.创业政策对科技型中小企业创业活动影响的实证研究[J].经济与管理研究,2014(11).

[9]卢毅、彭燕.基于企业生命周期理论的企业家素质SVM评价方法[J].科学学与科学技术管理，2006(4).

(责任编辑：李贝贝)

青岛市软科学项目“青岛市千帆计划政策实施绩效评估”的重要成果，国家自然科学基金资助一般项目“战略性新兴产业发展政策的CGE分析”(41201132) 的阶段性研究成果。

F276.3

A

1243(2017)04-0069-007

作者：毛振鹏，青岛市委党校讲师、博士。主要研究方向：经济管理；王曦，青岛拥湾资产管理有限公司投资发展部副总经理、四川大学经济学院金融经济学专业博士研究生。主要研究方向：金融经济学。邮编：266100