农村水污染治理应用公私合作制的障碍及其突破——一项对污水处理企业的调查研究

□ 乔晓楠 郑瀚博 何君婷

农村水污染治理应用公私合作制的障碍及其突破
——一项对污水处理企业的调查研究

□ 乔晓楠 郑瀚博 何君婷

“十二五”期间中国的水污染治理呈现出城乡差距日益加剧的现象，同时在城市中广泛应用并发挥了巨大作用的公私合作制(PPP)却无法复制到农村。针对上述问题，本文基于对污水处理企业的调研，借鉴不完全契约理论的框架，运用制度分析的方法，研究指出农村水污染治理责任主体的模糊、政府支付承诺缺失、保障公私合作制应用的制度体系缺漏是导致污水处理企业不愿在农村进行专用性环保资产投资的原因。通过厘清各级政府之间的治污责任、构筑包含政府采购在内的合同环境服务制度体系以及强化环保服务需求侧的运营补贴等政策措施，可以促进农村水环境治理中公私合作制的应用，同时解决资金与效率问题，推动农村生态文明建设的发展。

农村水污染治理 公私合作制 制度分析

一、问题的提出

水污染治理是中国生态文明建设的重要组成部分。经过十二五期间的努力，化学需氧量(COD)排放总量在2015年末为2223.5万吨，比2010年下降了12.9%*数据来源于《中国环境状况公报2015》。。截至2015年末，全国污水处理能力已接近2亿吨/日，较十一五末上升了42%，污水处理率达到了90%以上，较十一五末提高了23%。然而，成绩的背后却存在着城乡差距日益加剧的隐忧。在城市水污染治理快速发展的同时，农村的环境问题却随之显现。截至2015年末，城市(含县城)的污水能力为17027万吨/日，而乡镇的污水处理能力仅为2064万吨/日，二者占比分别为90.2%和9.8%。全国仅有22%的行政村对生活污水进行了处理，而大部分村子则直接排放污水*数据来源于《全国农村环境综合整治“十三五”规划》。。由此可见，农村的水污染治理已经成为未来生态建设的重点与难点。

回顾中国水污染治理的经验，不难发现通过市场化改革，引入公私合作制发挥了巨大的作用。所谓的公私合作制(Public Private Partnerships，简称PPP)指公共部门和非公共部门建立合作关系，让非公共部门所掌握的各种资源参与提供公共物品与服务，从而高效地实现政府公共部门的职能，同时也为非公共部门带来收益的一种制度安排。具体来看，PPP可以包括外包、特许经营和私有化三大类(具体分类参见附录)。

截至2015年末，全国已经运营的6974座污水处理厂中，引入PPP进行市场化运作的项目已达到1351座，财政部全国PPP项目库已收录入库项目达11260个。其中，BOT项目最多，占比达54%；TOT、BOO和BT项目占比分别为26%、2%和1%*数据来源于E20研究院：《中国水务行业市场分析报告2016》，内部研究报告，2016年7月，第119页。。这充分反映了PPP对于城市污水处理事业发展的贡献。然而，遗憾的是虽然贾康和孙洁[1]、贾敬全[2]等很多学者呼吁通过PPP来提供农村基础设施，但是污水处理企业依然较少投资农村项目。截至2015年末，以中国污水处理行业中市场占有率排名前4位的企业为例，其累计控制的污水处理能力达到4007万吨/日，约占到全国总污水处理能力的1/5，可是其中农村项目的比例却不及1%*数据来源同前，第74页。。

从PPP中“公”的一方来看，中央政府鼓励民间资本介入农村水污染治理。2014年发布的国务院60号与43号、财政部76号等多个文件均鼓励社会资本与政府合作，参与环境治理与生态保护。同时，相关方面的政策在2015年4月财政部和环境保护部联合印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》和同期出台的《水污染防治行动计划》中也有体现。中国环境公报显示，2015年中央财政安排农村节能减排资金60亿元支持各省(区、市)开展农村环境连片整治，重点整治南水北调水源地及输水沿线、其他重要饮用水水源地周边的村庄，重点治理生活污水、生活垃圾和畜禽养殖污染，保障饮用水水质安全。大力推动农村污水垃圾PPP模式，政府购买服务，企业建设运营一体化，强化国家政策性银行信贷支持。地方政府面临日趋严苛的环保压力，无疑也希望农村水污染治理问题能够得到更好解决。那么，在实际运作中到底存在哪些障碍，制约非公共部门即专业化的污水处理企业，参与投资农村的污水处理项目呢？如何进行改革才能将在城市中取得过成功经验的PPP模式复制到农村呢？为了回答上述问题，在对某大型污水处理企业进行调研的基础上，本文尝试找到问题的症结，提出建议。

二、文献评述

由于公共部门在公用事业领域通常面临专业管理能力不足、运营效率低下、资金匮乏等问题，PPP作为各国政府谋求改革的一种途径，已经成为近30年来被广泛采用的一种制度。PPP通过契约来建立“公”与“私”合作的基础。赖丹馨和费方域[3]认为因为项目合作关系比较长，一般为15至30年，所以PPP具有长期契约的属性。在如此长的时期内，经济环境可能发生变化，这使得履约过程中充满了不确定性。不确定性的存在促使缔约活动变得异常复杂，由于缔约双方都不具备完全的理性能力，所以最终达成的契约必然“不完全”。

Willianmson[4]指出基于不完全契约，买方会在事后对已经投入了专用性资产的卖方进行“敲竹杠”(hold up)。Klein et al.[5]将资产专用性具体化为一种可以量化的价值流，提出“专用性的可占用准租金”(appropriable specialized quasi-rents)。对于交易者，专用性投资完成以后，准租金就出现了，专用性投资越多，准租金也就越大。准租金可以由一项资产的最优使用者与次优使用者使用该资产时所产生的价值差来决定。Grossman and Hart[6]以及Hart and Moore[7]将上述问题进行模型化处理(之后被称为GHM框架)，并指出从事前到事后使得再谈判中缔约各方的议价能力发生了变化，且成为不完全契约导致专用性资产投资不足的根本原因。对于PPP，政府往往将公共服务的建设、运营、投融资责任转移给企业，而诸如污水处理这样的公共服务又具有自然垄断的性质，所以企业的投资也具有专用性的特点。因此，不完全契约理论(incomplete contracting theory)将适用于PPP的研究。

Hart，Shleifer and Vishny[8]开创性地将不完全契约理论应用于公私合作研究之中，自此伴随着PPP的推广，出现了一批该领域的文献。其中，Besley and Ghatak[9]、Francesconi and Muthoo[10]对纯公共物品和准公共物品供给进行了研究；Hart[11]、Bennett and Iossa[12]、Martimort and Pouyet[13]对激励有效进行了研究；Bettignies and Ross[14]对融资进行了研究。这些文献为后续研究奠定了基础，但是显然还无法直接为中国农村水污染治理应用PPP提出有针对性的建议，因此还需要结合中国的实际情况进行分析。

此外，国内学者认为中国农村的基础设施的供给还严重不足，单独依靠农民或政府都不能解决问题，由于农村基础设施具有自然垄断、准公共产品、收益范围的区域性和有限性、使用上的相对低效性以及较弱的可经营性等特点，因此突显了以PPP为农村提供公共服务的必要性。另一方面，PPP有利于避免政府出现“重建设，轻管理”的现象，能够有效提高农村基础设施运行的效率，因此PPP已成为农村基础建设运营中的一种重要制度安排。贾康和孙洁[15]、贾敬全[2]认为政府应根据基础设施的不同形态，合理选择PPP模式，亓霞[16]认为政府同时应进行有效的风险管理与分摊，贾康等[17]认为要利用政府、企业、专门机构三方的优势，建立全方位司法保障体系。以上研究重点说明了农村公共服务的提供应用PPP的意义，但是对于制约PPP的各种障碍却仍缺乏实证分析。本文将采用实地调研与理论分析相结合的方法，尝试推进上述领域的研究。

三、案例描述

(一)调研方法

为了准确把握企业对于农村污水处理PPP项目的态度，本文采取对一家企业相关人员进行深度访谈的方式开展调研，而放弃了对多家企业发放问卷的调研方式。采取这样的调研方法，无疑对调研对象的典型性与代表性提出了更高的要求。

本文确定的调研对象YC*根据要求，本文中隐去企业名称以及其投资项目的名称。是一家以污水处理厂的设计、建设、运营为主营业务，同时涉及再生水制售、自来水生产、污泥处置、固废处理、新能源及环保科技等业务领域，旗下拥有20家控股子公司的跨区域大型上市公司。YC的典型性与代表性体现在以下四个方面：第一，截至2015年末，该企业总资产超过100亿元，权益污水处理能力为485万吨/日，市场占有率达到2.6%，位列行业第5位。并且，承担过多项国家重大污水处理技术与政策方面的研究课题，并主持制定过行业标准，是国内污水处理产业的领军者之一。第二，YC在贵州、安徽、陕西、江苏、山东、湖北、浙江、天津、云南、河北、新疆等地拥有污水处理项目，而其市场开发区域遍及全国，因此对整体市场非常熟悉，了解地方政府对于农村环保的态度。第三，YC连续12年获得“中国水业十大影响力企业”的称号，是“中华全国工商业联合会环境服务业商会”的副会长单位，为密切行业联系做出了大量工作，熟知行业中其他企业的情况。第四，YC虽然以城市污水处理项目作为市场重点，但也曾投资过乡镇污水处理项目，因此可以比较城市与农村PPP项目的差异。

研究团队对YC的总经理、4名副总经理、主管投资与市场开发的3名工作人员以及2位控股子公司的经理分别进行了深度访谈。以下内容均根据访谈记录整理。

(二)PPP中污水处理企业的盈利模式

城市污水处理涉及到民众、地方政府以及污水处理企业三个主体，其彼此之间关系如图所示。民众是水环境质量改善的受益者，同时也是污水的排放者(既包括民众排放的生活污水，也包括民众所就业企业排放的生产污水)。基于“谁污染谁付费”的原则，民众需要缴纳污水处理费。污水处理服务具有公共物品的特征，因此由地方政府主导提供。于是，地方政府会向辖区内的民众收取费用，并负责改善环境质量。需要注意的是，地方政府对环境质量负责，并不意味着要由政府亲自去提供环境保护服务。政府可以对环保项目公开招标，利用市场化的竞争机制，寻找到能力最优的环保企业，授予其特许经营权，进而由企业提供专业化的环保服务。

基于特许经营权，污水处理企业可以在一定期限内从事污水处理设施的建设与运营，提供污水处理服务，并按照污水处理量与约定的处理单价，向政府收取污水处理服务费。显然，污水处理服务单价越高，企业的利润就越高。

图 城市污水处理中的三方主体及其关系

在上述关系中，地方政府为了实现融资，可以采取BOT等模式。这意味着污水处理企业替代地方政府垫付污水处理设施工程建设所需要的全部或部分资金，而地方政府只需要在特许经营期内，进行分期付款。该模式会降低地方政府短期的资金压力，但却增加了企业初期专用性资产投资的要求。

(三)影响污水处理企业投资决策的因素

1.对地方政府的判断

地方政府是污水处理企业的服务对象与付费方，将直接影响企业的投资收益。通常对地方政府的判断包括三个方面：第一是客观支付能力，这取决于地方经济发展状况与财政收入；第二是对环保的重视程度，一般通过当地的供排水规划是否完善以及深入地接触来进行判断。第三是企业与当地政府的关系，良好的政府关系对于企业经营至关重要。例如，避免拖欠企业的污水处理服务费，保证资金运转正常。

2.特定项目的投资收益

以BOT项目为例，在明确技术工艺以及商务约定各种项目边界条件的前提下，参与投标的企业会报出一个服务价格。地方政府综合考虑，选择报价较低的企业中标*也可以采用竞争性谈判选择企业。。企业的报价也反映了其综合竞争能力与对收益水平的要求。企业测算服务价格的前提是明确项目的边界条件，参见表1。

表1 污水处理项目的边界条件

此后企业会按照公式(1)测算。其中，NPV为项目在整个特许经营期的现金流折现值，n为特许经营期年限，CFt为企业预计第t年的净现金流，IRR为企业的内部收益率。由于CFt的计算需要明确服务价格，因此企业会在给定成本与收益要求的基础上，测算出一个能够使得NPV最接近为0的价格作为报价。

(1)

显然IRR会影响企业报价，而市场结构又将影响企业的IRR设定。目前中国污水处理市场竞争程度较高，以污水处理能力计算的市场占有率CR4为19.3%，远没有达到发达国家完全垄断或寡头垄断的市场结构，因此并不存在超额垄断利润，甚至有些企业基于战略考虑会以低价投标。

(四)乡镇污水处理PPP项目的案例

YC于2010年在DS省投资了一个乡镇污水处理PPP项目。该项目为县级市DW下两个镇的污水处理BOT项目，其中D镇和G镇的出水分别达到一级A和一级B标准，处理能力一期为0.5万吨/日，远期为1万吨/日，特许经营期设定为25年。

YC之所以投资该项目主要基于三个方面的考虑。第一，D镇和G镇的经济基础较好，2009年地区生产总值分别为130亿元和180亿元，财政收入分别为8000万元和9000万元。虽然两镇当时尚未开征污水处理费，但是镇政府的财政支付能力较强，并且已经计划开征污水处理费。第二，两镇所属的DW市非常重视生态文明建设。DW市先后完成了市污水处理厂一、二期改扩建工程，污水处理量达到8万吨/日，出水水质达到一级B标准；已经有6个下辖的镇建成污水处理厂，全市生活污水处理率达到94%。特别是该市市区污水处理厂TOT项目就由YC投资运营，因此形成了良好的合作关系。第三，符合企业内部收益率的要求。企业内部收益率难以透露，但至少要达到行业平均的收益水平并满足上市公司再融资的要求。

(五)对农村污水处理市场的态度

YC基于已有项目与市场判断，对农村污水处理PPP项目的态度包括五个方面：

第一，农村污水处理市场前景广阔，将持续关注。但对目前进入还持谨慎态度，而行业中的其他企业也大多如此。

第二，导致上述态度的原因在于目前农村污水处理市场还缺乏一个稳定成熟的商业模式。由于农村经济基础较之于城市存在差距，且大多没有开征污水处理费，因此城市中的特许经营模式很难直接复制到农村。在城市中，地方政府也可能存在支付能力不足的现象，但能够以一些其他的方式变通解决。例如，地方政府提供企业一块土地去整理开发，用以补偿污水处理的收益损失，即“水地联动”。但是，农村受到土地性质的影响难以实现。即使可以提供给企业土地，由于整理开发收益有限，所以也并不具有足够的吸引力。此外，农村PPP项目的责任主体并不明确，是乡镇、村或市，似乎仍不够清晰。

第三，目前少数乡镇污水处理项目的成功运作主要包括两种情况。其一是乡镇经济基础较好，政府具备支付能力，但是这样的乡镇政府并没有普遍性。其二是某些省市会与某家污水处理企业签订一个战略合作协议，就辖区内的多个污水处理项目与该企业进行整体合作，其中既包括高收益的城市项目，也包括低收益的农村项目，通过“抽肥补瘦”，激励企业。

第四，农村污水处理事业的发展，必须要由中央政府进行投入。并且，这种投入不只是一次性的短期投入，否则必然是建设了污水处理厂，但由于缺乏运营资金的持续支持，而成为“晒太阳工程”。

第五，对从事农村水污染治理的企业要给予一定的政策支持，不仅生态环境得到了改善，而且也助推环保产业发展，一举双赢。

总之，污水处理企业希望同一个有支付能力、且能诚信履约的政府合作。同时，通过制度来明确责任与风险。这不仅是合作的基础，也是企业进行外部融资的前提。

四、理论分析

(一)模型的构建与分析

针对案例描述，借助不完全契约理论框架，分析污水处理企业专用性资产投入以及参与农村PPP项目的影响因素。考虑一个地方政府与污水处理企业的博弈模型。在t0期，双方签订特许经营协议，但是由于缔约环境复杂，所以事前无法全面准确描述污水处理服务的各种信息，因此协议具有“不完全性”。同时污水处理企业进行专用性环保资产投资。在t1期，不确定性导致的或然状态实现，双方基于协议进行再谈判。具体假设如下：

1.地方政府的目标函数为α·W(i)+W0，其中i表示企业对污水处理设施建设与运营的专用性投资，i越大意味污水处理规模越大，污染物减排水平越高；W(i)表示水污染治理带来的福利，并且有W′(i)>0且W″(i)<0，说明专用性投资的增加与减排水平的提高将导致福利提升，但提升幅度递减；α表示地方政府对水环境治理的态度，α≥0且α越大说明重视程度越高；W0表示与环境质量改善无关的福利变化。

2.地方政府针对企业提供的PPP项目应支付的报酬为R(i,ω)。其中ω表示不确定性所导致的或然状态。例如，物价与贷款利率上涨等因素都将写入特许经营协议的水价调价公式，但最终价格能否上调还取决于政府的态度。又如，国家提高了污水处理的排放标准，于是污水处理厂需要进行升级改造，那么改造所需追加的投入成本是否能够被地方政府所认可并承担。因此，基于契约的再谈判具有不确定性。假设R′(i)<0，R″(i)>0，即随着专用性投资的增加，可被地方政府攫取的可占用准租金在增加，且增加幅度递增。δ为地方政府实际支付R(i，ω)的概率，受到其主观支付意愿和客观支付能力的影响。

3.假设污水处理企业与地方政府在再谈判过程中以β和1-β的比例分配谈判剩余，即纳什讨价还价解((Nash bargaining solution)。

基于上述假设，企业的投资决策由其期望收益函数决定。

(2)

(3)

公式3为一阶条件。由此可见，α、δ、β是影响的因素，并且随着α、δ和β的增加，i会增加。这与案例中，YC投资农村污水处理PPP项目的决策因素一致。DW市政府对于环保的重视态度使得α较大；两个镇政府的财政收入确保了其支付能力，使得β较大；而YC和DW市的良好关系保证企业有较强的再谈判议价能力β。

(二)农村PPP障碍的延伸讨论

1.责任主体模糊

“公”和“私”是PPP中的两个主体。在讨论“私”是否愿意参与之前，必须先明确“公”的主体到底是谁，责任是否清晰，对环保的重视程度如何。然而，以下三个方面的原因导致中国农村水污染治理责任主体模糊。

(1)法律规定的责任主体有待进一步明确。2014年修订的《环境保护法》是中国环境保护领域的基本大法。其中第一章第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”2008年颁布实施的《水污染防治法》中的第一章第四条规定“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”然而，中国具有中央、省、市、县、乡镇五级政府，由于地方各级政府之间本身就具有隶属关系，因此本辖区内的环境质量责任如何在不同级别的政府之间进行分割依然需要进一步明晰。

(2)总量控制制度导致农村水污染治理容易被忽视。《水污染防治法》第三章第十八条规定“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。”所谓的总量控制制度是指中央政府根据设定污染物排放的总体规模，并将其分配到各省级政府。之后，省级政府按照中央分配的排放指标，将其分解到市、县级政府。市、县级政府再根据自己所得到的指标进一步分解。上述制度安排实际上意味着中央政府在总量控制的前提下，将特定区域内污染物排放指标分配权赋予了地方政府。例如，中央政府要求某省在十三五期间将COD的排放量削减10%，但具体这10%的COD是在该省的城市削减，还是农村削减，则取决于地方政府的决策。

根据《水污染防治法》第一章第五条规定，中国实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。所以，地方政府有动力完成污染物削减指标。但是，地方政府的决策还必须考虑削减污染物所付出的成本。2003年颁布实施的《排污费征收使用管理条例》中的第一章第二条规定“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费。”这实际上明确了生产性经营主体有偿排放的原则。《水污染防治法》第四章水污染防治措施的第三节城镇水污染防治中的第四十四条规定，污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行*向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。。上述规定意味着城镇中的排放主体均需要缴纳污水处理费。因此，伴随着城市中污水污水处理费的普遍征收，在很大的程度上解决了城市污水处理设施的建设与运营资金。

相对于城市而言，农村恰恰缺乏相关的法律规定。《水污染防治法》第四章水污染防治措施的第四节农业和农村水污染防治中却没有要求农户缴纳污水处理费。该法律规定也有其合理性，主要考虑到了农民的收入水平较低，不希望增加农民的负担。同时，农业生产也不同于工业和服务业的点源污染，而具有面源污染的特征，这势必给排污量的计量造成较大难度。而且，其生产主体通常不是法人单位，而是以家庭为单位的农户，所以也不符合《排污费征收使用管理条例》对于排污费征收的要求。因此，农村水污染治理的落实则缺乏资金来源，对于地方政府而言削减成本较高。

由此可见，总量控制制度可能使得各级地方政府在确定减排指标分配的过程中，基于最小化削减成本的考虑，采取“重城市，轻农村”的策略。

(3)治污原则的误导与影响。长期以来，“谁污染谁付费”一直是治污所秉承的基本原则。该原则符合治污过程中的效率要求，但同时也使地方政府逐渐形成了一种错误的认识，即排污者付费是其承担地方治污责任的前提。如果地方政府承担治污责任的态度不够坚定，那么也会引发民众的质疑，进而可能更加排斥缴费，形成一种恶性循环。当然，财权与事权的对等是地方政府承担责任的充分条件，而真正解决问题的关键却则在于帮助地方政府，特别是乡镇级政府寻求治污的资金支持。

2.支付承诺缺失

解决融资问题是采用PPP模式的目的之一，因此企业的参与必然要建立在政府基于契约的支付承诺之上。然而，支付承诺缺失却是制约农村应用PPP的重要原因。周耀东和余晖[18]对“承诺缺失”的定义是指政府的代理人利用制度的缺陷和再谈判中的强势地位，从自身利益出发在长期契约的签订过程中滥用承诺，而事后又不履行承诺，导致契约承诺具有不连续性的情况。显然，支付承诺缺失的预期会影响专用性资产投资。

(1)导致支付承诺缺失的客观因素。具备支付能力是履行支付承诺的客观基础，因此乡镇级政府的财政状况就成为企业判断其能否履行承诺的标准。周飞舟[19]在文中提到自1994年分税制改革以来，中国各级政府的财政收入出现明显的上移趋势。乡镇级政府在农村税费改革之后，伴随着农业税逐步取消，财政收入明显下降。林万龙[20]认为特别是那些以农业为主的乡镇，原本工商税收就少，又取消了农业税，地方政府索性直接把其税收上划，只能依靠上级财政补助。这样，即使乡镇级政府有推进水污染治理的意愿，也会因缺乏财政基础与支配自主权而作罢，于是上级政府在提供各种公共服务方面的偏好将会起到主导作用。

(2)导致支付承诺缺失的主观因素。具备支付能力也并不一定保证政府会履行支付承诺，还必拥有支付意愿，这受到两个因素的影响。第一，随着农业税取消，农民的负担在下降的同时，也失去了一种最为有效的政府治理方式。以前，农民可以以拒缴农业税的方式，要求政府提供所需的公共服务。对于乡镇级政府，这是一种可置信的威胁，然而现在却丧失了基础。当然，农民还可以通过上访来实现治理，但其实现也受到种种因素的制约。首先，多数农民环保意识相对较弱。其次，治理监督政府的上访行为是一种公共物品，即其带来的福利改善可以被全体村民所享受，而风险与成本却要独自承担，因此难以避免Dixit[21]提出的搭便车问题。Dixit and Olson[22]曾证明随着参与人数量的增加，公共物品被供给的概率将逐渐降低，所以上述治理机制只有在机会成本足够大时才可能生效。第二，政府在采购私人部门提供的产品和服务时，具有仅提供Laffont and Tirole[23]所谓的有限承诺的动机。原因在于政府承诺的好处是可以通过保护产权激励投资，而不承诺的好处则是保留了更正以前政府做出决定的灵活性，于是政府在平衡两者的基础上仅做出有限承诺。亓霞[16]认为在中国的PPP项目中，政府违约风险和法律变更风险均为不可忽视的主要风险。

3.制度体系缺漏

在PPP项目的保障制度和财政支持方面还存在一些缺漏。

(1)PPP的保障制度。PPP相关的制度规章主要包括《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社资本合作项目通用合同指南(2014版)》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等。这些规章办法更多针对市政公用事业，而非专门为农村出台。

(2)财政支持制度。在乡镇级政府财政收入不足的情况下，中央财政和省级财政对于农村水污染治理的支持必不可少。此前，中央财政的支持方式包括“以奖促治”、“以奖代补”、“连片整治”和“全覆盖拉网式”。“以奖促治”是通过事前给予财政资金补助的方式推进农村环境整治，适用于经济欠发达和不发达地区严重危害农村居民健康、群众反映强烈的突出环境问题。“以奖代补”通过事后给予财政资金奖励的方式巩固和提高农村环境治理的成效，适用于已开展生态建设示范、生态环境达标的村镇。农村环境“连片整治”是由有关部门提供资金支持，在地域空间上相对聚集的几个行政村或者一个镇开展环境治理，适用于解决区域性环境问题。“全覆盖拉网式”是通过中央专门拨款支持农村环境综合整治，适用于连片整治执行效果好且具备相应财政实力的省份。在此基础上，有一些省级政府也出台了相应的配套政策。从上述政策实施的绩效来看，取得了积极成果。以“以奖促治”为例，自2008年该政策实施以来，中央农村环境保护专项资金投入逐年增加，截至2015年底已累计安排农村环保专项资金315亿元。全国有7.8万个村庄获得这一专项资金。然而，这种投入水平与60万个行政村的规模和数千亿元的环保资金需求相比，仍存在较大差距。特别是该支持方式是一次性的，不足以长期支持治污运营资金需求。因此，中央和省级财政对于农村水污染治理的支持，在制度层面还有待进一步完善。

五、结论与政策建议

社会经济之所以能够有序运转，需要一套制度体系来支撑。在这个制度体系之内，不同的制度彼此联系。任何一项制度作用的发挥，不仅取决于该项制度设计得是否合理，是否具有自我实施的属性，而且还会受到其他相关配套制度的影响。如果配套的制度存在缺陷，那么一项好的制度也未必能够发挥出好的作用，达到好的效果。本文所探讨的PPP也是如此，它能否被有效地应用于农村水污染治理领域之中，取决相关配套政策与之契合的程度。因此，对PPP而言，配套制度体系的建设与增加资金投入同样重要。

(一)理清各级政府之间的治污责任和分工

中央政府的责任包括三个方面。第一，在总量控制下，分别明确污染物在全国与地方两个层面、农村与城市各自的削减比例。第二，出台相关制度，将水污染治理等环境服务纳入地方政府的采购范围，并从税费、用地、用电、融资等方面出台优惠政策，为污水处理企业发展创造良好环境。第三，中央财政拨款并考虑设立农村水环境治理的专项基金，同时要求省级政府进行资金配套，专款专用，以项目为对象，通过持续的转移支付，支持地方政府解决农村水污染治理问题。

地方政府的责任包括三个方面。第一，省级政府负责组织编制本省的农村水环境治理规划，确定重点项目，本着因地制宜的原则，充分考虑技术可行性，选择恰当的商业模式，通过市场化运作引入企业参与水环境治理。第二，统筹省内各种资源，结合各项目所在地政府的支付能力，申请中央资金的资助，平衡资金需求。同时结合区域发展规划，选择灵活的项目模式，例如整体打包等，满足企业对盈利水平的要求。第三，以项目所在地政府作为水环境治理服务采购的主体，与企业签订环境服务合同。

(二)构筑包含政府采购在内的合同环境服务制度体系

政府采购是当前解决中国农村水环境治理问题的必然选择，同时也是实现PPP的基础。由于《市政公用事业特许经营管理办法》并不足以支撑农村水污染治理应用PPP，因此构筑一个能够同时涵盖城市与农村，涵盖不同PPP模式，涵盖已有的特许经营制度，并且具有更高法律位阶的制度体系就成为重中之重。环保部在2011年出台的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》中提出了“积极探索合同环境服务等新型环境服务模式”的要求。所谓的合同环境服务是指用户向专业企业支付费用来购买既定环境效果的一种商业模式。具体来讲，又分为两种模式：一种是排污者通过合同服务，将节省下来的减排费用与环境服务商共享，类似于合同能源管理；另一种是政府通过财政支付采购由环境服务商提供的环境服务*对于“合同环境服务”的讨论参见中国水网、中国固废网：《环境产业升级与转型——解读〈关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见〉》，内部研究报告，2011年6月，第194-195页。。对于农村水污染治理，后一种类型更为重要。需要注意的是基于政府采购所推动PPP的实现需要一套制度进行规范，除了要确立合同环境服务运作的基本方式，还要辅以服务质量标准、服务价格制定方法、服务监测规则、合同争议解决方式等制度安排。只有建立一套完备的制度体系，才能降低企业经营过程中的不确定性，吸引企业进行具有专用性的环保投资。

(三)强化环保服务的运营补贴

基于合同环境服务的政府采购模式，中央政府的转移支付与地方政府筹措的资源实际上都将用于补贴农村水污染治理服务市场上的需求一方，即乡镇政府。但还需要区分是补贴建设资金还是运营资金。其实质为地方政府需要在“提高初始投入，降低融资比例，降低服务单价”与“降低初始投入，增加融资比例，提高服务单价”之间做出选择。本文认为补贴运营资金更为切实可行。第一，由于农村水污染治理所需资金量巨大，因此需要在PPP项目中提高融资的比例。全国约60万个行政村，按照其中1/3，即20万个行政村需要兴建污水处理设施计算。假设每个行政村建设一个日处理能力为0.3万吨的污水处理设施，按当前吨水处理能力的工程建设成本为2200元来计算*数据来源于访谈资料。，那么共需投资13200亿。如此大的投资将给政府带来极大的压力，通过PPP实现融资则是正确的选择。第二，即使中央政府与地方政府解决了建设资金问题，如果后续没有持续的运营资金投入，农村水污染治理问题仍将难以解决。第三，从动态的角度来看，随着中国城市化率提升以及农村经济发展，甚至在农村开征污水处理费，那么需要政府投入的资金将逐步减少。综上所述，乡镇政府依靠中央和省级政府的支持补贴运营资金，融资建设污水处理设施，授予特许经营权，是缓解资金压力，以政府的小投入撬动社会资本的有效途径。

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注：以上对PPP概念与分类的讨论可参见王灏[24]、张喆等[25]以及贾康和孙洁[26]。

(责任编辑：李贝贝)

国家社会科学基金资助一般项目“国际分工体系重塑与中国产业转型升级战略的政治经济学研究”(14BJL048)；中国特色社会主义经济建设协同创新中心项目“巴黎协议下国际分工格局调整与中国绿色低碳产业体系的发展路径研究”；南开大学亚洲研究中心项目“巴黎协议与中日韩碳减排合作研究”(AS1620)；南开大学人文社会科学青年教师研究启动项目“中国城市居民环境改善支付意愿评估：一个基于微观数据调研的国际合作研究”的阶段性成果。

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1243(2017)04-0059-010

作者：乔晓楠，经济学博士，南开大学经济学院副教授，硕士生导师，中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员，主要研究方向：组织与制度经济学。邮编：300071；郑瀚博、何君婷，南开大学经管法专业本科生，主要研究方向：组织与制度经济学。邮编：300071。