全面从严治党背景下改进完善群众监督机制的重点任务和方略

王俊淇

摘要：完善的群众监督机制是群众监督制度落到实处的重要保障，对促进国家治理体系和治理能力现代化，推动全面从严治党具有重要意义。直面现实，改进完善群众监督机制，应当从改进完善群众意见表达处理机制、建立群众监督动力保障机制和健全群众监督安全保护机制三个方面着手努力。

关键词：全面从严治党；群众监督机制；群众监督；改进完善

中图分类号：D262.6文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0-0

全面从严治党，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央反复强调和着力推进的重大战略工程。党的十八届六中全会更是对此作出专门部署。位于社会主义权力监督体系最为基础性地位的群众监督，因其发现问题的及时性和置身事外的公正性等显著优势，对全面从严治党具有重要的推动作用。然而，由于我国群众监督机制不够完善，广大群众囿于情面、前途、安全等各种各样的因素，不能有效地参与到对党政机关及其工作人员的监督中来，使当前我国群众监督发挥作用的程度大打折扣。探索建立一套完整的群众监督实现机制，使其与群众监督相关制度密切配合，以倾听民意民声，便利和强化群众监督，在世情国情党情民情已经发生深刻变化的新世纪新阶段，对贯彻落实党的十八届六中全会关于“坚持党内监督和人民群众監督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[1]的精神具有重要的意义。

一、疏通渠道：改进完善群众意见表达处理机制

畅通高效的群众监督渠道是群众监督发挥作用的重要前提。要充分发挥群众监督的基础性作用，强化其在全面从严治党进程中的威慑力，必须改进和完善群众意见建议表达、受理、处理和反馈机制，使人民群众的意见能够及时为相关党政机关所知晓。

第一，要改革利用现行信访接待机制。信访是人民群众（个人或者组织）通过书信、邮件、电话等形式向党和政府相关部门提出某些意见、建议、愿望或要求，并请求有关部门予以处理的群众性活动。它是群众参与并实现监督的主要方式之一，是人民群众参与政治进程、表达利益诉求、维护自身利益和权利的制度性方式，是群众作为个体监督权力行使的重要途径，也是党政机关及其工作人员联系群众、了解群众意愿的有效办法。“几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。”[2]尤其是在当前我国发展步入社会转型、各种矛盾纷至沓来的关键阶段以后，信访工作更是以其特殊性在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中发挥出更加突出的作用。然而不可回避的是，我国的信访机制目前仍然存在着职能太过宽泛、职责分工不明、统一协调不够、责任大于权力、人治色彩较浓等重重问题。另外，群众信访的对象往往是掌握权力的各级党政机关及其工作人员，让地位相对低下而又不具备处理权限的信访机构充当问题解决的责任主体，显然不利于问题的顺利解决。要充分发挥信访传递群众诉求、密切联系群众的积极作用，必须制定出详细具体的信访工作条例，将信访工作纳入法制轨道，赋予信访接待机构相应的问题处理权力，以改变“信访部门只有义务而无权力”[3]的现状；必须勇于改革现行信访机制中不适应时代要求、不符合实际需要、不利于实际问题解决的旧制度、旧框框，高度重视群众初访，建立主管单位群众初访问题解决责任机制，争取把问题解决在萌芽状态，坚决避免小事拖大、大事拖爆现象的发生；必须注重从信访问题的源头——各级党和政府的工作着手，敦促各级政府科学施政，想群众所想，急群众所急，多为群众办好事、实事，把群众需要用信访解决的问题降低到最低状态。

第二，要完善群众举报接受处理机制。举报权利作为公民控告、检举权利的扩展和延伸，是公民个人、公民组织或者有关单位通过向专门的国家机关揭发、检举某个组织或个人的违纪、违法和犯罪行为的方式，以维护个人、组织或者国家利益的行为，是宪法赋予人民群众的一项基本权利。我国《宪法》第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”[4]然而，宪法规定的公民享有举报权和公民实现举报权利是两个截然不同的概念。公民举报权利的实现必须同时满足两个条件：其一，举报人掌握举报线索并向专门机关举报；其二，举报受理机构受理举报。在我国，党政机关和检察机关都分别设置有自己的举报接待受理机构，这些不同类型的举报接待受理机构根据案件内容和性质的不同分别开展工作，取得的成就是有目共睹的。但由于群众监督主体进行举报时的方式不尽合理、各个举报接待受理机构分工不尽清晰、举报受理处理程序不尽完善等原因，致使法律赋予公民的举报权利并不能轻而易举地由法律规定的可能性转化为现实生活中的真实存在。要完善群众举报接受处理机制，保障群众举报权利顺利实现，必须通过各种渠道向全社会普及宣传举报工作制度、举报的功能、举报的方式、举报的程序、举报后如何自保等举报基本知识，促使更多的人成为合格的举报人，增加有效举报；必须加强对举报工作当中最为关键的举报工作人员的管理和培训，保证有“较高素质的举报工作人员来接待举报”，[5]敦促他们矫正认识、端正思想、提高修养，以真心、耐心、细心的态度做好群众举报登记工作；必须建立热情、认真、负责、高效的群众举报查询机制，为群众查询自己举报案件的受理转办情况创造便利；必须注意各个举报接受处理机构的协调配合，“强化纪检监察机关反腐败的组织协调作用，构建统一的反腐败举报投诉电话、网络平台，实现与各职能部门举报投诉信息处理系统的有效对接”，[6]以最大限度地发挥群众举报的效能。

第三，要建立群众监督结果反馈机制。如何对待群众反映的问题，“是检验我们的干部工作是真心实意接受群众监督还是图形式、走过场的试金石”，[7]也是衡量群众监督是否取得实效的重要标志。以往我们的群众监督工作，往往只是将群众反映的问题接受下来，至于何时受理、如何受理、处理结果怎样等后续问题群众便不得而知，群众监督受理机构也没有对此问题给以足够的重视。致使很多群众不明案件处理情况，误以为自己监督无用，因而极大地挫伤了参与监督的积极性。建立群众监督结果反馈机制，将群众所反映的问题经有关部门查证核实后再把处理情况反馈给群众，这样不仅可以让群众感受到自己监督的被重视，从而激发群众参与监督的热情，而且可以实现相关处理机构和群众之间在办案过程中的协调配合，加快案件侦办进程，降低案件侦办成本，增加案件查处共识，对提高群众对党和政府的认同度，唤起群众作为国家主人、作为监督主体的责任感、使命感，进而主动负责、主动监督具有重要意义。要在充分的调查研究和严密论证的基础上，确立群众监督结果反馈机制规范，明确需要反馈的内容（包括案件受理过程、违法违纪或犯罪事实认定情况、案件处理结果、处理法律依据等）、不同情况的反馈方式、反馈的具体程序等。如对具名的群众监督主体，相关处理机构应该将案件处理结果反馈给监督主体本人，而对匿名举报的群众监督主体，相关处理机构则要视具体情况将处理结果通过新闻、报刊、网络等大众传播媒介向社会公布。要强化群众监督接受处理机构工作人员将群众反映问题处理结果主动向群众反馈的意识，牢固树立群众至上理念，做到对岗位负责，对群众负责。

二、强化驱动：建立群众监督动力保障机制

全面从严治党是一项复杂而艰巨的系统工程，它既不可能通过一次会议部署就轻松实现，也不可能通过某些规定就彻底完成，相反它必须集合各种力量协同推进、持久发力，才可能收到积极效果。因此，为保障群众监督持久而积极的运转以及其在全面从严治党进程中基础性作用的发挥，必须建立相应的利益驱动机制来为群众监督的积极开展提供长效的动力保障。它既需要有关部门以高度的责任心用高效的群众反映问题查处机制让群众的监督期望得到满足，以群众监督价值实现来为群众参与监督提供精神动力；也需要相关单位以群众监督主体的监督价值为依据，为群众参与监督提供必要的物质补偿；同时还需要各级党政机关积极培育群众的主人翁意识，引导他们在参与监督中实现自我价值。

第一，建立群众监督责任追究机制，树立群众监督真实权威。“任何形式的监督，只有与责任追究结合起来，才能取得实效。”[8]人们之所以愿意参与监督，是因为人们怀着自己的监督将有利于党和国家以及自身利益实现的美好期待。如果人们发现自己的监督无用、自己反映的问题得不到解决，那么人们将不会再愿意冒风险、花费时间与精力去进行监督；反之，如果群众反映的问题能够得到及时解决，群众便会觉得自己的监督管用，则这种正面引导就会促使群众对参与监督产生更多的兴趣，从而不断强化其主动监督、主动负责动机，进而引发社会效应，形成人人参与监督的良好氛围。建立群众监督责任追究机制，对那些漠视群众反映的问题、办事拖沓、无视群众监督的相关单位和个人视情节轻重实行责任追究，同时竭力使过错行为通过某种科学方式分配到相关个体责任人，才能真正提升群众监督的权威，把责任追究落到实处。要加强对腐化堕落分子的软性惩处机制建设，所谓“千夫所指，无疾而死”。加大对腐化堕落分子腐败行为的曝光力度，将他们的贪污腐化、以权谋私行为暴露在阳光之下，让人人都来批判、指责、唾弃，从心理上对腐化堕落分子形成威慑。对党和政府形象的最好维护，不是包庇腐化堕落分子的腐败程度，也不是向人民群众隐瞒腐化堕落分子的腐败事实，而是党在人民群众的支持下坚决将腐化堕落分子绳之以法的实实在在的行动。

第二，建立群众监督利益补偿机制，奖励监督主体监督行为。利益是调动人们积极性，调节人们行为的重要因素。只有当做一件事情有利于自身，能够从中得到实惠，人们才会为此付出时间与精力。引进监督奖励机制，让群众从参与监督中得到实惠，既是对群众监督行为的肯定，又是对群众因从事监督而花费的时间、精力以及金钱等损失的一种补偿，更是激发群众参与监督热情、保持群众监督充满后劲持续运转的动力保障。同时，奖励监督在客观上能够节省办案成本、提高案件处理效率，因而是合乎法治经济学原理的科学举措。要按照物质奖励与精神奖励相结合的原则，制定出一套實际操作性强、保密性高、程序清晰严密的监督奖励办法，对享受监督奖励的基本条件，奖励的申报、审批、发放，奖励标准、奖励数额、出现争议的解决途径，以及如何在奖励过程中注意保密以避免监督主体遭受打击报复等具体问题都作出明确的规定，以确保监督奖励机制的规范和有序运行。要正确对待因为奖励监督而可能出现的“职业监督者”，既充分估计到他们的存在可能造成的不利影响，因而采取各种措施对其行为加以规范和引导；又要充分认识到他们的行为是一个有良知的公民出于对国家、人民和自身利益负责态度的勇于担当之举，虽然我们不一定大加赞扬、积极鼓励，但至少也不应该对其加以反对、制造障碍。

第三，建立群众监督教育培训机制，培育群众监督主体意识。所谓群众监督主体意识，就是人民群众参与监督的目的不是（至少并不仅仅是）为了自身利益的实现，而是在国家主人的使命感和责任感的驱使下主动要求参与监督的意识。长期以来，我国广大群众在封建传统的臣民政治观念、自身文化素质与政治参与能力的影响和制约下，一直处于政治参与的“被卷入”状态，他们在内心深处多半不敢奢望能够亲自参与到对政权的监督和管理中，习惯了在权势面前的隐忍与顺从，监督主体意识非常薄弱。尽管历经改革开放30多年的发展，人民群众在基本的物质生活需求得到满足以后，权利意识有所增强，但这种增强的权利意识仍然被打上了深深的以追求自身利益实现为目的的工具性烙印。建立群众监督教育培训机制，强化人民群众的主动监督、主动负责意识，以强烈的监督责任感和使命感作为群众监督的内在激励，无疑是群众监督最好的动力保障。各级党委、政府直至村委会，要主动承担起群众监督意识培育的责任，决不能因为监督的对象是自身就认为培育群众监督意识是自找麻烦，须知积极接受群众监督不仅是发现自身问题、及时化解党群干群之间矛盾的有效办法，更是对人民群众国家主人地位与权力的来源和属性的根本尊重。要继续推广普及义务教育，适当加大权利认知和主体意识在学校教育中的权重，在人民群众文化素质的逐步提高中使监督主体意识内化于他们的内心深处；要加强在全国范围内的普法宣传教育，改变以往宣传教育中过于注重人民群众应该承担哪些义务而对他们应该享受哪些权利关注不足的做法，“大力宣传法为公民权利服务的思想”，[9]帮助他们了解和熟悉一些与切身利益密切相关的法律法规如宪法、刑事诉讼法、选举法、信访条例等，促使广大人民群众树立起法律的信仰和精神，增强依法主动维护自身正当权益意识；要注意利用能够“让人身临其境般获得切身体验，实现事与理、情与法、形与声、形与神等的有机融合，以声音、图像、文字等多种传播方式激活受众的认知模式，以丰富多彩生动活泼的形式给受众造成鲜明清晰的视觉印象”[10]的网络媒介以及新兴的大众文化载体来丰富和强化人民群众的主人翁意识，促进他们主动参与监督意识的养成和提升。

三、消除顾虑：健全群众监督安全保护机制

安全问题是群众监督主体最为担心的问题。很多时候，群众发现了党政机关及其工作人员的违纪违法行为以后，有揭发或者举报的动机，但却因为惧怕遭受这些掌权者的打击报复而敢怒不敢言。要在当前推进全面从严治党进程中充分发挥群众监督的作用，还必须建立健全群众监督安全保障机制。

第一，要细化法律法规关于保护群众监督主体的规定。经过多年的努力，包括我国《宪法》《刑法》等在内的法律法规中都有关于保护监督主体的规定，使我国在监督主体的保护工作方面取得了长足的进步。然而，虽然《中华人民共和国宪法》《刑事诉讼法》等法律法规中均不乏保护举报人、控告人或报案人及其近亲属安全，对公民依法正当行使申诉、控告、检举等权利任何人不得压制和打击报复的规定，甚至《刑法》第254条还对国家机关工作人员针对举报人（或控告人、申诉人）的打击报复行为给出了一定的量刑标准，“但这些规定大多很抽象、很笼统、可操作性差”，[11]且不同程度地存在着安全保障机构职责含混不清、针对监督主体的保障内容狭窄、保障具体实施程序欠缺、预防性保护制度缺失等不足，致使广大人民群众面对打击报复，既缺少细化清晰可操作的法律武器保护自己，又无职责明确运转高效的监督主体保护机构庇护，往往会因为从事监督充满后顾之忧而却步。这就要求我们必须充实对保护监督主体法律法规的具体规定，改变现有法律法规保护监督主体的规定过于抽象、笼统以及可操作性差的现状，建立针对监督主体的预防性保护制度，明确监督主体保护机构具体职权，拓宽监督主体保护内容，确立监督主体保护程序，用可操作性强的监督主体保护制度和严密的监督主体保护机制为监督主体实施监督保驾护航。同时，要依法明确对打击报复行为的惩处，加大对监督客体打击报复监督主体行为的惩处力度，视情节轻重给出具体的量刑标准和惩治规范，用法律的权威和尊严坚决制止权大于法、以权压法现象的发生。

第二，要加强对人民群众的监督风险意识和监督技巧教育。人民群众的眼睛是雪亮的，但由于生存环境、生活习惯、文化水平等客观因素的影响，人民群众往往又是最朴实、最单纯的，他们参与监督，很多时候都是出于国家主人的责任意识、维护多数人利益的良苦用心和与腐化堕落等不正当行为作斗争的担当情怀。因此，他们在从事监督行为时尽管会担心自己可能遭受打击报复，却往往不懂得如何才能更好地保护自己。为确保人民群众在行使监督权的过程中不会遭到打击报复，不会因参与监督而危及自身的生命、家庭和财产安全，不会因参与监督而影响到自身的政治前途、工作待遇和人身名誉等，要求我们必须注意通过各种途径对人民群众进行普遍的监督技巧教育，促使人民群众增强监督风险意识，强化人民群众自我保护意识和技能，不断提高人民群众在面对监督客体打击报复时积极争取专门机关或公众力量保护自身生命和财产安全、维护自身合法权益的能力。要让人民群众明白他们的监督行为是党和国家反腐败斗争的神圣的组成部分，是看不见鲜血和硝烟实则硝烟滚滚、鲜血弥漫的战场，在向腐化堕落者瞄准射击的同时必须提高警惕，严格注意自我保护；要加强对人民群众的监督技巧教育，教育他们注意不要逞一时之勇而以公开下战书的方式从事监督行为，注意不要在公共场合进行电话举报和揭发以防别有用心者偷听而泄密，注意尽量不要为追求扩大影响而盲目采取多头举报的方式以避免知情面扩大而泄露监督信息。要鼓励人民群众通过匿名的方式进行监督，可以考虑更积极地采用网络、手机等能够有效保护监督者个人信息的新型传播媒介参与监督实践，从而以有效的监督信息保护最大限度地降低监督主体遭受打击报复的可能性。

第三，要认真贯彻落实监督保密制度。一般而言，人民群众并不具备对腐化堕落者的直接处理权力，他们在发现了腐化堕落者的违纪违法行为以后，只有通过举报、揭发、控告等方式反映到相关群众监督接受处理机构，才能发挥作用。也即是说，人民群众的举报、揭发、控告等具体的监督信息，不可避免地会经过群众监督接受处理机构的工作人员，如果这些工作人员没有良好的职业操守，与腐化堕落者沆瀣一气，如果群众监督接受处理机构没有严格的保密制度，任监督主体的相关信息泄露，那么不仅群众监督主体会有极大的可能遭受打击报复，因而不再愿意参与监督，而且会严重阻碍对腐化堕落分子违纪违法案件的侦办进程，进而损害党和国家的利益。事实上，我国已经建立起了包括《监察机关举报工作办法》《人民检察院举报工作规定》《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》《最高人民检察院关于加强举报工作的规定》《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》等法律法规在内的一系列关于受理群众监督要严格保密的法律法规，详细规定了纪检监察机关及其工作人员在受理群众的监督、举报信息时的保密办法。然而，在利益链条的作用下，这些规定尽管严密却始终无法制止一些工作人员在共同利益驱使下的铤而走险，致使广大人民群众在从事监督活动时遭受打击报复的现象时有发生，极大地伤害了群众的感情，败坏了纪检监察机关的形象。这就要求我们一方面要通过经常而固定的渠道或办法，加强对群众监督接待和受理机关工作人员的职业操守教育，提升他们的职业素养，使其树立牢固的保护群眾监督主体基本信息观念，确保群众监督主体的举报、揭发等监督行为的隐秘性；另一方面，要建立监督信息泄露调查追究机制，对涉嫌泄露群众监督信息的相关责任人进行及时而认真的调查，一旦发现情况属实，立即给以严肃处理。

结语

总之，群众监督机制的完善既需要以群众监督制度为基本依据，又需要以群众监督实践为源头活水；既需要以现实政治环境为背景参照，又需要以群众监督特点为必要考量。从群众监督的接受处理、动力保障和安全保护三个方面着手群众监督机制的建构，既实现了群众监督的事前准备、事中处理和事后保障的完美结合，又有效增强了人民群众国家主人翁的责任意识、打消了其参与监督的担忧和疑虑，必将有助于群众监督机制的完善，推动和保障群众监督在全面从严治党进程中发挥出更加积极的作用。

参考文献：

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【责任编辑：闫生金】