我国民事立案登记制实施中的问题初探

摘要：党的十八届四中全会将立案登记制改革作为全面推进依法治国的重要内容。在此大背景下，我国的民事纠纷解决“立案难”问题得到了有效的缓解，但是立案登记制自身还存在诸多缺陷，制约着该制度的有效实施与发展。立案登记制实施后也暴露出了该制度缺乏“基本法律”依据、登记制与审查制划分不明确、登记制条件没有细化等问题。这些问题和现象都值得研究和反思。只有把握好立案登记制科学内涵，正确认知、研究、解决立案登记制立法的缺失和实践缺位问题，才能更好地服务我国司法实践。

关键词：立案登记制；形式审查；纠纷解决；司法改革

中图分类号：D925104文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0109-04

作者简介：詹有平（1968-），男，西安人，陕西学前师范学院副教授，研究方向：民法、民诉法。

立案是人民法院法院受理案件的开始，标志着民事诉讼程序的启动。目前，大多数国家都通过登记立案的方式来受理案件，且立案在法治国家普遍不存在所谓的“难度”。但我国由于各种原因，导致立案程序阻碍重重。“立案难”问题得不到有效解决，既不利于当事人诉权的保护，也有碍人民法院审判权的正确行使，更不利于社会矛盾的有效解决。党的十八届四中全会后，我国终于提出了制度上设立立案登记制的目标，紧接着，在立案登记制具体实施过程中最高人民法院法印发了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》中的立案条件还是以旧的立案审查制度作标准来进行审查。①在这一冲突下，理论界对立案登记制进行了广泛探讨，司法实务界则由于对立案登记制定位把握不准确而陷入两难。以上两个文件的实施，虽然解决了部分立案难的问题，但也引发和暴露出了其他一些问题。本文拟从我国立案登记制的发展过程入手，通过对该制度实施中暴露的问题进行梳理，立足司法改革，对立案登记制进行评价与定位，并提出完善立案登记制的具体措施。

一、立案登记制实施的背景与现状

（一）立案登记制实施的背景

我国民事诉讼立案难问题是法学理论界、实务界都普遍关注的问题，“门难进、脸难看、事难办、案难立”是人们对于立案难的形像描述。[1]由于我国立案采用立案审查制且涉及到案件实质，学界为了区分国外将案件登记在案件簿上的立案制度，而将立案制度进行学理区分，分别称为“立案审查制和立案登记制”，并进一步提出两者的区别主要在于“实质审查与形式审查”。[2]多年来，法学理论界对我国立案审查制进行了积极的探讨、研究与反思，并论证了立案登记制的法治意义和司法价值。但遗憾的是，该探讨、研究与反思的理论成果在2007年和2012年两次民事诉讼法修改中都因未能获得司法实务界的认可而未被立法机关采纳。此后的立案难问题愈演愈烈，大量社会矛盾和纠纷不能有效地通过司法诉讼程序解决，“司法最终”原则无法实现。有些案件流入上访渠道，既增加了当时人的诉讼成本，也增加了信访等行政部门的负担，还损害了司法部门的形象；有些案件被媒体过度介入报道，影响甚至左右了立案后人民法院审判权的独立行使。立案难问题得不到解决危及到了国民对法治的信仰。在现实困境的倒逼和学界的呼吁下，立案登记制得到了党中央的高度重视，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。”至此，关于是否要实行立案登记制的讨论尘埃落定，但关于建立怎样的立案登记制以及什么是立案登记，我国是否已经实现了立案登记制的讨论则更加激烈。

（二）立案登记制的实施现状

目前，立案制度是依据《意见》的具体规定来实施的，当事人将纠纷提交至法院立案庭，由立案庭对案件是否符合受理条件，即是否符合民事诉讼法规定的119条之积极条件和124条之消极条件进行审查。对于符合起诉条件的，当场接收案件材料并登记立案；对于不符合起诉条件的，分两种方法处理：一是，如果不符合形式要件，则应一次性书面告知当事人需要补交的材料和期限，依法补正后进行登记立案；二是，案件实质上不符合起訴条件，则裁定不予受理，当事人如果对不予受理的裁定不服，可以上诉。此外，依据该《意见》具有以下情形的不予登记立案：违法起诉或者不符合法定起诉条件的；诉讼已经终结的；涉及危害国家主权、领土完整、国家安全，破坏统一和民族团结，破坏宗教政策的；不属于人民法院管辖的由诉讼解决的事项。

实质上该《意见》仅对立案登记制作除了概括性的规定。尤其是最后一条“其他”的规定更是为法院不受理案件留下了依据。基于司法权在我国的局限或者地方保护主义等因素的影响，各地在具体实施过程中对于民事诉讼立案范围往往还以内部文件等形式进行限制，例如，“艾滋病患者要求补偿、非法集资或者非法传销引发影响范围大的问题、法轮功分子要求在政治上的待遇问题”。[3]个别地区“土政策”还未完全改变，具有群体性的涉及政府公信力或是当地政府正在处理协调过程中的案件也很难实现立案，上级法院或者其他机关通过“打招呼”、内部文件的形式将立案范围缩小，甚至连不予受理裁定都不作，直接将当事人拒之门外。如此现状并不能仅仅归罪于司法制度本身，但引发的不利影响是对于“司法最终”原则的破坏和对于建设法治国家、树立司法权威的障碍甚至挑战。

二、立案登记制实施过程中存在的问题

回顾立案登记制实施两年多以来的整个过程，存在着各机关部门之间，各地方之间的权力抗衡，最终在社会广泛的呼吁和努力下部分解决了立案难的问题。过去在面对司法资源不足、审判能力有限的尴尬中，法院往往直接将当事人拒之门外，而现如今对于法院有审理权的案件，法院都依法立案受理。对于法院没有能力或权利审判的案件，法院至少会有所顾忌，不再如过去那般“有权任性”。但毕竟“运动、口号、突击整顿”式的改革只能治标而不能治本，只有将其制度化才能完全地保障改革成果。

（一）立法缺失产生的问题

第一，立案登记制缺乏“基本法律”依据。在立案登记制实施的过程中，法学界中也一直存在着不同的声音。其主要观点并不是对于立案登记制本身的批判，而是认为，现阶段全国人大作为立法机关还没有就立案登记制作出规定，整个立案登记制实施的依据是最高法《意見》，虽然该《意见》直接引用了原有民诉法中立案审查制的表述，将该制度称之为立案登记。但最高院是否有权在法律未规定的基础上直接推翻原法律规定的制度，抑或是创造出的新制度是否就是名实相副的立案登记制，这些疑问都不无道理。2012年民事诉讼法修正案颁布施行以来，我国的民事诉讼制度从理念到实践都发生了重大的改变。2012年新民诉的规定还是依照老的立法精神设立的各项制度，且法条内容相对抽象，为司法实践留下了极大的弹性空间。在新民诉法及其解释无法满足现实需要的情况下，最高院于2013年出台了关于2012年民诉法司法解释共552条，而民诉法本身仅有282条。庞大的司法解释固然引导了司法实践，但是现阶段的民事诉讼规定与法律适用都来自于该司法解释规定的内容，这本身就破坏了民诉法作为基本法的作用。严格意义上说，以司法解释取代立法功能的活动是法律所不允许的，因此，对于立案登记制的规定不能再仅仅依靠最高院《意见》，尤其是在该制度已经全面推广的现在。对于该制度的立法必须结合到新一次的民事诉讼法修订之中，结合党的十八届四中全会精神和司法实践中关于立案登记制探索实践来进行。可以说，以立法的形式固定立案登记制已经是刻不容缓的工作了。

第二，立案登记制与立案审查制划分不明确。立案登记制度最早是由江伟教授在其主持修订的《民事诉讼法修订专家意见稿》中提出的，相对的将我国现阶段法律规定的立案制度称之为立案审查制。[4]对比立案登记制与立案审查制，学界普遍认为其最大不同是对于立案审查标准的不同，即形式审查与实质审查的不同。形式审查要求当事人依据法律规定提交诉状及相关材料，只要符合形式要求，就应当对案件予以登记立案；实质审查在于案件不仅仅要符合法律的形式要件，而且对案件实质内容及法律关系等基本关系进行初步审查，并且案件性质不属于人民法院不予受理的案件，违反以上任意一条，当事人都会被法院拒之门外。[5]将上述概念与我国目前实施的“立案登记制度”进行对比会发现，法定立案条件中依旧夹杂着实质审查的内容。例如《意见》和民事诉讼法第119条都规定，“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼”，其中的“直接利害关系”这一表述就不够明确具体，无法简单从诉状上得出明确的结论。而且是否具有“直接利害关系”只有根据双方的法律关系具体是什么，是否成立，权利义务之具体内容、有没有因权利义务产生、是否有确切的利害关系等来进行具体判断。同时，利害关系是是否直接也是值得探究且没有客观标准的。如果当事人对自己的诉权行使处分权，认为自己的损失是由于法律上的间接利害关系导致的，是否应当尊重当事人的选择权？法院若了解了该类情况，能否从考虑当事人实质利益和社会关系稳定的角度进行权利义务的权威性释明，而不是简单判断是否可以立案进入诉讼程序。

第三，立案条件未得到细化。《意见》直接引用了原有民诉法中立案审查制的表述，其实质是未对“立案登记制”的条件作新的细化规定，给立案庭的法官之法律适用带来困惑，留下了弹性空间。出于法院自身减轻审判压力、提高案件审结率等方面的考虑，立案庭选择以各种理由不立案的冲动都是强烈的。留给立案庭法官的权利过大，客观上会使当事人立案难度加大，既造成司法资源的浪费，也损害了法院权威性。这种矛盾的产生还需要立法机关切实地从法院审判和当事人诉权的价值取舍中作出选择，将现有的立案条件删减或者细化。形式审查的主要依据就是依据法律法规对立案的规定来逐条对比，而不就其内容进行筛选。具体需要以何种事由或者主张来起诉取决于当事人自身的选择，当事人无法确定时，可以通过咨询律师和法律专家来进行案件起诉质量的保证，无需法院对原告方的主张是否恰当进行判断与认可。

（二）司法实践中遇到的问题

司法实践是检验立案登记制的最前线，也是检验立案登记制效果优劣的唯一途径与标准。司法实践中遇到的问题才是学术理论界应当讨论的“真问题”。立案登记制作为司法改革的“排头兵”，对提升法院权威性和公信力起到了很大的宣传作用，对引导人们以合法的手段与方式解决社会矛盾进行了有益的探索。由于该项制度理论性较弱、操作性强且字面意思便于理解，法院易于开展此项改革。“我要去法院告你”这种救济途径成为人民群众产生纠纷后挂在嘴边的话。但在这种“成果喜人”的背景下，司法实践中也暴露出了以下诸多值得重视的问题和矛盾。

第一，对立案登记制片面理解问题。由于立案登记制改革后人民法院在决定是否受理时依旧要进行实质审查，对于不符合法律规定的案件不予立案；缺少案件形式材料的也以书面形式一次性要求当事人补正。这在当事人甚至部分律师的认知中产生了偏差，认为立案登记便是将立案实质审查形式改为登记模式，不需要审查案件实质就可以完成立案，如果出现问题就应当是立案之后的问题，将立案形式化才是该制度的核心。由于对立案登记制理解上的偏差，当事人通常会抱怨“不是立案登记制么，为什么不给我登记”。[6]出现此类问题既有目前立案登记制度“名实不副”的原因，也和当事人系统法律知识缺乏、法律意识淡薄等因素紧密关联。对许多当事人来说，他们理解的立案登记也许类似在医院挂个普通门诊号那么简单。因此，在立案审查和立案登记转型期，对立案登记制进行立法细化并加强立案登记制宣传，避免当事人误解是十分必要的。

第二，立案材料补正通知中出现的问题。立案中当事人提交的书面材料缺失或者因遗漏而应该补正的，法院依《意见》理当一次性出具书面补正通知。这是为了避免法院反复要求当事人提供不足的材料，而让当事人“跑断腿”。但司法实践中法官往往不愿意出具书面材料，借口是立案工作太忙，出具材料也会占用司法资源。当然也有当事人不愿意法官出具的情况。出于对效率的考虑，当事人在忘带材料时也会觉得出具书面通知太麻烦，出于对法官工作的理解和支持而不要法官出具书面材料。实践中对该规定的不执行或变通执行客观上反映了立法上对该规定完善的必要性。所以笔者认为该规定过于“一刀切”，可以将其改为“当事人有权索要立案材料补正清单”，从而在方便当事人的同时节约司法资源。

第三，虚假诉讼、滥用诉权的问题。此问题是长久以来一直困扰法院的问题。因为这两类案件往往会将简单问题复杂化，在加重法院负担浪费司法资源的同时，不但不能解决任何矛盾，甚至可能产生新的矛盾，损害他人利益，更容易引起公众的广泛关注，影响法官独立审判权的行使。因此，最高院在《意见》中特别强调了关于打击此类行为的规定，但限制此类诉讼、打击滥用诉权行为并不只能从立案中进行防范。立案登记制本身既不能有效判断虚假诉讼、滥用诉权的行为，也不能有效解决该类问题。现阶段最具有紧迫性的做法应当是如何从制度设计上避免因立案登记制的实施将此类恶意行为扩大化，将立案登记制改革与打击虚假诉讼、滥用诉权并行即可。换言之，赋予立案登记制打击虚假诉讼、滥用诉权等过多的功能是不现实的。

第四，案件数量激增与审判资源有限之间的冲突。此类矛盾是我国现阶段法院所面临的主要矛盾之一。司法审判资源严重不足影响到法院职能发挥已是不争的事实。以往通过各种方式将案件当事人拒之门外，立案登记制实施后只能直面审判资源有限的问题。特别是在经济发达的地区、有大范围拆迁的地区、人口密度大的地区，立案大厅人头攒动已是常态。但一定要正确看待现阶段的案件数量激增现象，一部分案件是当事人第一次选择诉讼的方式来处理纠纷，另一部分案件则是过去法院不立案所导致的积压案件。在司法资源有限的条件下，能否同时依法公平处理大量案件关乎法院的新形象能否树立，关乎人民法院的权威性和民众对司法的信任，关乎人民法律信仰的形成。

三、立案登记制度的存在价值及完善建议

（一）立案登记制度的存在价值

对于立案过程中面临的矛盾和收到的成效有清楚的认识，才能为今后该制度的发展与完善确定方向。对于法律适用原则性过度关注并不能解决实际问题，而改革过程中灵活性有余原则性不足则会影响到整个法治信仰的建立。因此，笔者认为，研究改进完善我国立案登记制的基础应当是客观地评价和看待现阶段的立案登记制的实施情况，正确认知立案登记制的存在价值。

第一，部分缓解了立案难的困境。无论理论界如何批评立案登记制的法理依据不足，立案登记制已经开始全面实施，立案登记制的优点将逐渐显现。解决各类社会矛盾和纠纷是司法的责任，也是“司法最终原则”的体现。虽然我国现阶段各地出现了案件数量的井喷，但数量增加的背后实质上反映出司法的进步，许多法院在自身能力的极限范围审理着案件。相对于改革开放初期部分法官每年仅审理二三十个案件，如今法官审理的数量已经达到每年几百起案件。[7]单从这种效率的提高就可以看到立案难问题的解决效果，虽然社会矛盾进入诉讼的数量各个时期会有所不一，但在登记制实施两年多来案件激增的情况下，法院完成了审判任务的结果显然是一种改革和进步。无论是当事人还是法院内部对于法官的评价也都有所提升。

第二，暴露司法资源不足的矛盾，为立案登记制的完善与发展提供了有益的探索。此次司法改革中“立案登记制，法官员额制，纠纷多元化解决机制”可以看作是前期司法改革的三驾马车，立案登记制在摆正了法院定位、加重法院压力的同时，后两项改革则是对于司法资源不足矛盾的补充。司法资源是否充足的集中体现就是法官队伍的数量和质量问题，法官员额制改革是对法官队伍的资源整合，在优化法官队伍同时提高法官入职门槛，为今后储备司法人才打好基础。面对短期内无法解决司法资源不足的现实矛盾，在明确纠纷的解决依然要坚持司法中心、审判中心原则的同时，仍然需要通过纠纷解决途径、方式、渠道的多元化来化方法来解矛盾纠纷、缓解法院压力。

（二）立案登记制度的完善建议

法律制度在其设计和制定时要做到科学、完善是一项几乎不可能完成的任务。立案登记制度出台并实施后，对其在理论上继续研究、在实践中不断检验以推动其不断改进是实现该制度更加科学完善的有效途径。在客观地评价与看待现阶段的立案登记制的实施情况的同时，笔者认为立案登记制应主要从以下几个方面改进完善。

第一，从立法上保证立案登记制的“有法可依”。立案登记制必须通过民事诉讼法内容加以确认。既然立案登记制已经在全国全面实施，那么仅通过“党的政策性文件以及最高院司法意见”的方式来为该制度“正名”、并作为该制度的实施法律根据是远远不够的。制度的确立必须回归到国家基本法律上来。只有通过最高国家权力机关的立法或认可，才能使立案登记制“名正言顺”地发展，否则，“无法可依”的立案登记制本身的存在，就是对法治精神的践踏。

第二，加快法官员额制改革的步伐，为法官队伍的“正规化、专业化、职业化”打下基础，为充实司法资源做好人员储备。法治社会的核心价值之一就是任何问题都能最终通过司法途径最终得到解决。在人民群众穷尽了办法无法解决矛盾的时候，法院应当作为纠纷解决的权威机构“站出来”，并将此类案件通过立案“攬过来”。应从法律的角度对于纠纷和矛盾给出一个公正评价和判断，而不能过多地参入政治上、社会生态、社会秩序上的平衡。人民群众通过法院处理案件的选择，本就埋藏着对“法院信任和司法权威”的种子。另外，“打铁还需自身硬”，只有法院自身的司法地位和法官的专业能力、职业能力达到可以解决复杂敏感问题的程度，才能为立案登记制的发展排忧解难，才能达成不断“完善法律体系”的目标。

第三，细化民事立案条件，为解决立案登记制的立法缺失，为司法实践提供科学、规范、操作性强的依据。笔者建议将现有民事立案条件细化为：①原告具有法律主体资格；②被告身份明确；③诉讼请求明确、具体；④有起诉的事实与理由；⑤属于受诉法院管辖范围。

第四，关于立案中当事人提交的书面材料缺失或者因遗漏而应该补正的，笔者认为《意见》中目前的规定过于“一刀切”，建议将其改为“当事人有权索要立案材料补正清单”，从而在方便当事人的同时节约司法资源。

总之，现阶段我国司法改革还在进行中，应通过“细化形式登记条件”与诉前调解相结合来完成案件的分流，在保证法院权威的同时减轻案件数量上的压力。加大力度推动多元化纠纷解决机制的发展与创新，对于除法律外的其他解决纠纷的方式予以支持和认可，尽可能缓解法院在立案登记实施后，由于自身资源有限而无法解决激增案件矛盾的困境，保护法院审判活动的有序进行和司法权威不受质疑、侵犯和破坏。要看到，法律制度的科学、完善是一个长期的过程。对于制度中立法的缺失和实践中的缺位问题应当及时处理，而对于诉前调解、多元化解决矛盾机制等制度的改革、探索应继续进行。立案登记制改革要和司法改革中的其他改革举措结合起来实施、评价，各项改革环环相扣，才能为我国建设社会主义法治国家提供制度上的保证。

注释：

① 2015年2月26日最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，并将之作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》贯彻实施；2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》；2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。

参考文献：

[1]王建国.法治中国视域下立案登记制的回顾与展望[J].河北法学，2016，（12）.

[2]张卫平.起诉难：一个中国问题的思索[J].法学研究，2009，（6）.

[3]宋旺兴.论民事诉讼立案审查制度[J].西南政法大学学报，2008，（2）.

[4]江伟.民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由[M].法律出版社，2008∶213-222.

[5]张卫平.起诉条件与实体判决要件[J].法学研究，2004，（5）.

[6]马燕.立案登记制改革后新问题探讨[J].法制与社会，2016，（28）.

[7]杨琳.北京法院2015年收案60万余件同比增294%[N].北京青年报，2016-01-26.

【责任编辑：黎峰】