县域治理现代化的嘉善探索*

许 晴 伏佳佳

县域治理现代化的嘉善探索*

许 晴 伏佳佳

县域治理是国家治理的基础所在，也是国家治理在地方的探索和实践过程，县域治理现代化是国家治理现代化的重要内容。中国特色的县域治理现代化，必须结合我国国情，逐步走出一条符合我国现阶段实际情况的县域治理现代化之路。嘉善作为国家唯一的“县域科学发展示范点”，近年来，在县域治理方面积极探索，通过治理体系的构建、治理机制和方法的创新、治理效果的优化，初步形成了县域治理现代化的嘉善样本，为县域发展打下了良好基础。

县域治理 嘉善 治理主体 治理方法 治理效果

作者许晴，女，中共嘉善县委书记（嘉善 314100）；伏佳佳，女，浙江大学公共管理学院（杭州 310027）。

国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，横向层面涉及政治、经济、社会、文化、生态等不同领域，纵向层面涉及中央和地方各个层级。县域治理作为国家治理过程中的关键环节，在横向上要素完整、功能完备，几乎涵盖国家治理的各个方面；在纵向上连接国家治理的末梢神经，上承政令、下接村镇，是国家治理最具体的操作环节。因此，县域治理现代化是国家治理现代化在基层的生动反映。

一、县域治理现代化是国家治理现代化的重要内容

推动国家治理体系和治理能力现代化，离不开县域治理现代化。着力探索具有地方特色的县域治理经验，推动县域治理现代化，是国家治理现代化的重要内容。

（一）县域治理现代化是国家治理现代化的固基之石。习近平同志《在中央党校县委书记研修班学员座谈会上的讲话》指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”①习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，《学习时报》2015年9月7日。县治则国安，县富则国强，县一级的工作做好了，党执政兴国的基础就稳固，整个国家治理也就有了广泛而坚实的基础。如果县域治理能力不足，国家治理就是空中楼阁，改革发展成果就无法惠及千家万户，全面建成小康社会也就无从谈起。因此，县域治理现代化是国家治理现代化的固基之石，为国家治理现代化奠定了重要基础。

（二）县域治理现代化是国家治理现代化的活力源泉。在改革发展的过程中，各个地方结合地域特色摸索出了许多地方性的经验，这些地方性治理经验为党和国家的决策部署提供了参考，也是中国特色社会主义在地方的生动实践。县一级是改革发展的排头兵，是中央各项决策部署在基层的具体执行者，是国家治理水平的重要体现力量。在实现现代化的过程中，县一级在改革发展中面对的问题，在县域治理现代化过程中形成的经验，都将为国家治理提供重要的信息、要素和思路。这些具有地方特色的县域治理经验、县域治理成绩，将成为国家治理现代化的活力源泉。系统总结各个地方的县域治理经验，及时将成熟的地域治理经验上升为国家层面的治理制度和机制，是国家治理现代化的重要内容之一。因此，只有在推动县域治理现代化的过程中进行改革创新，才能为国家治理现代化不断注入新的活力和动力，探索出一条具有中国特色的国家治理现代化之路。

（三）县域治理现代化是国家治理现代化的落地之举。“如何把中央的顶层设计落到实处，如何使全面深化改革的任务达到‘全面’、‘深化’的效果，最终落点在县域、在基层。”①本刊综述：《现代治理的顶天和立地》，《国家治理周刊》，2014年第1期。县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”，在国家治理体系中起着“稳定器”和“平衡器”的作用。中央的各项部署都需要县一级政权具体推动至广阔的城乡社会，县一级对中央各项决策部署的理解和执行能力，直接决定了国家的各项政策能否在基层真正落地生根。在县域治理过程中，是否能够真正贯彻中央的精神和思路，将直接影响国家治理的效果和水平。在全面深化改革的进程中，没有县域治理的现代化，国家的各项改革就无法真正落到实处，各项政策措施就不可能真正得到有效执行，国家治理现代化也无法全面深入推进。因此，国家治理体系和治理能力现代化，离不开县域治理现代化的有效推进，只有通过县域治理现代化，把国家治理在基层的根牢牢扎住，才能形成系统的国家治理现代制度体系，推动国家现代化建设。

二、国家治理现代化语境下县域治理的核心架构

在西方公共行政学的语境中，治理是上个世纪末兴起的一个概念。尽管学界对治理的认知不同，但从总体上而言，治理反映了现代政府改革和人类公共生活变迁的基本趋向，“从理论上说，治理的概念不同于统治的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。”②俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期。治理相对于统治和管理，更多地强调了多元主体的互动性和协商性，治理方式的非强制性和多元性，反映了现代社会复杂的各要素之间互动和协同的过程。需要指出的是，尽管治理的这些基本概念具有相通性，但治理的各要素之间如何互动依然是一个需要深入理解的问题。在不同的政治、经济和社会环境下，治理主体、治理过程、治理目标都具有差异性，我们理解中国的国家治理，必须放到中国的国情中加以探讨。国家治理体系和治理能力的现代化，是中国特色社会主义的国家治理现代化，不能脱离我们的国家性质、基本国情和时代命题。推动县域治理现代化，也要牢牢立足于这一根本。治理作为一个概念，其内涵由几个关键要素构成，即包括由谁来治理、如何治理以及治理的效果如何几个方面。因此，理解县域治理，就需要深入探讨几个关键问题：县域治理的主体是谁、县域治理的基本方式以及县域治理的基本目标。从县域治理现代化的角度而言，县域治理现代化应该包含三个方面的主要内容，即县域治理主体关系的重构、县域治理方式的创新以及县域治理效果的优良化过程。

(一）县域治理现代化表现为党和政府主导下多元治理主体良性互动的过程。如前所述，相对于统治和管理，治理更加强调多元主体的互动性。然而，相比于西方语境中的治理主体的关系，我国的政权组织方式以及基本国情决定了在中国县域治理现代化的过程中，党和政府必须是国家治理的主导力量，中国的县域治理现代化从治理主体关系的角度来看应该表现为党和政府主导下多元治理主体良性互动的过程。这主要由以下两个方面的原因构成：一方面，我国的改革发展并不是市场自身孕育和社会自主发展的结果，而是党和政府不断领导推动的结果。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是推动国家现代化的中坚力量，整个国家的组织架构以及中国改革发展的历史逻辑决定中国国家治理必然是在党和政府主导下进行。另一方面，中国的改革依然在不断推动，特别是一些县域依然发展比较落后，在县级层面，市场治理和社会治理的能力相对还薄弱，党和政府依然是推动发展、维护稳定、保障民生、促进正义的主要力量。因此，在县域治理现代化的过程中，如何在党的领导下，重新厘清政府、市场和社会不同治理主体之间的关系，引导市场和社会主体共同参与到县域治理中，形成多元主体良性协同的过程，是县域治理现代化的重要内容。

（二）县域治理现代化表现为县域治理方式的创新过程。经过30余年的改革开放，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，但同时经济社会发展也进入了新的形态。为适应这种新的经济社会形态，必须着力破除传统的体制机制束缚，努力探索和创新符合新形态的县域治理方式。这就要求我们正确认识县域发展中的新矛盾和新问题，以问题和矛盾为导向，形成新的治理思路、搭建新的治理平台、建立新的治理机制、找到新的治理方法。总体而言，县域治理方式的创新应该包含以下几个方面：第一，要从行政主导的治理方式向法治主导的治理方式转变。“如果没有健全完善的法治体系，没有对于法律的普遍信仰，没有运行良好的法治秩序，是不可能实现县域治理现代化的。”①杨峰、徐继敏：《“治理体系和治理能力现代化”语境下的县域治理》，《学术论坛》，2016年第2期。具体而言，就是要通过法治的方式正确处理不同治理主体之间的关系和边界，形成多元主体良性互动的程序和机制。第二，要从强制为主的治理方式向寻求协商的治理方式转变。在中国改革发展的逻辑中，政府强制主导经济社会既带来了行政效率，但也积累了不少矛盾，在县域治理现代化的过程中，要注重治理的程序、寻求治理的共识、增进治理的效果。国家作为一种强制性力量，没有强制是不可想象的，但没有协商的治理一定不是好的治理方式。第三，要从自上而下的治理方式向上下协同的治理方式转变。这就要求在注重政府主导的同时，充分发挥基层自治力量的作用，加强上下联动，共同推进县域治理。

（三）县域治理现代化表现为县域治理效果的优良化。完善治理体系和创新治理方式，从根本上而言是为了达到良好的治理效果，而良好治理效果的实现，需要科学的治理目标进行导引。不同的治理主体，其追求的治理目标显然是不同的；不同的治理环境，其追求的治理目标也必然受环境制约；不同的发展阶段，其追求的治理目标也自然具有差异。我们在治理效果的目标导向上，不能单纯被西方学术概念所误导，而要坚持马克思主义的人民立场、国情意识和问题导向，正确看待中国现在所处的历史阶段，充分认识现阶段中国县域治理过程中遇到的问题和矛盾，合理吸收其他国家现代化过程中的治理经验，实事求是地确立现阶段我国县域治理所希望达到的目标效果。在这个基础上，根据县域治理现代化的基本目标，制定科学合理的县域治理效果评价体系，为县域治理现代化提供基本方向。

三、嘉善县域治理的实践与探索

近年来，浙江嘉善以“县域科学发展示范点”建设为契机，在中央和省、市委的领导下，结合自身县域情况，初步探索出了一条具有嘉善地方特色的县域治理现代化之路。

（一）正确认识县域治理中各主要治理主体的功能，为县域治理搭建良好的治理体系和制度平台。县域治理的改善，既要求县域中各主要治理主体的功能得到有效发挥，也要求各主要治理主体相互协作，形成良善的治理体系。“ 改善基层治理，需要探索建立开放、包容的治理体制和治理格局。”①赵树凯：《新常态下基层治理需要新思维》，《人民论坛·学术前沿》，2016年第18期。嘉善在县域治理的过程中，深化对县域治理中各主要治理主体作用的认识，并通过健全和完善县域治理中的法规机制，规范不同治理主体在县域治理过程中的相互关系，努力搭建优质高效的治理体系。首先，全面加强党的建设，提升党在新形势下的县域执政能力。“党的领导是开展所有工作的核心力量，县域治理尤其需要党的坚强领导。”②萨日娜、刘守亮：《县域治理体系要件建设和治理能力提升的着力点》，《山东社会科学》，2015年第9期。近年来，嘉善始终坚持把党要管党作为重大责任，把党建工作与招商引资、转型升级、“五水共治”、“三改一拆”等中心工作紧密结合起来，将全县党组织的资源转化为发展资源，通过以党建促发展，以党建促善治，切实提升党对嘉善县域治理的执政能力。其次，推动简政优权，以政府善治带动县域善治。2015年8月，县委县政府出台《全面深化“县域善治”改革方案》，以简政优权为着眼点，立足政府自身改革，对“政府之手”从体制机制上破除乱作为、滥作为和不作为，系统改进政府、市场、社会之间的关系。再次，释放经济活力，激发市场主体在县域治理中的作用。党的十八届三中全会明确提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，在经济进入新常态的背景下，如何进一步发挥市场主体在县域发展中的作用，是县域治理现代化的重要内容。嘉善通过“零审批”、“三权三抵押”等一系列改革措施，减少市场主体在推动县域发展中的体制机制束缚，激活沉淀的资源要素，有效盘活县域经济。通过经济活力的释放，发挥了市场主体在县域经济社会发展中的作用。最后，积极培育和引导社会治理主体的自治能力，引导和规范社会治理主体参与县域治理。“社会组织作为群众共建、公民共享的重要平台和载体，为活跃地方经济、发展民主政治、推进社会建设等发挥了重要作用。”③朱全宝：《社会组织参与基层社会治理的路径》，《光明日报》2016年4月13日。近年来，嘉善结合县域治理的实际情况，通过成立社工委、社会组织促进会、社会组织发展培育中心等平台，管理和服务民间自发成立的社会组织，推动和促进社会组织的发展，积极引导和规范社会组织参与县域治理，发挥社会力量在县域治理过程中的作用。

在县域治理现代化的过程中，嘉善县通过着力探索在县域治理中的制度设计和制度供给，正确发挥不同治理主体在县域治理中的作用，理顺不同治理主体在治理过程中的相互关系。一个党的领导、政府主导、市场和社会力量有序参与的县域治理现代化格局正不断健全和完善，为嘉善县域治理搭建了一个良好的治理体系和制度平台。

（二）不断探索和改进县域治理方式，为县域治理探索新的思路方法。县域治理既离不开现代化的县域治理体系，也离不开具体的县域治理能力的提升。嘉善结合当地治理过程中面临的问题，不断创新县域治理中的方式方法，使县域治理各项具体能力不断得到优化。第一，推行简政优权改革。按照有效制约、高效集约的思路，在全国率先开展整合力度最大的覆盖执法监管、指挥协调、投诉处理、信访接待“上下游”的大综合改革；推行体制、法制、编制“三制联动”，实现政府与市场、社会的友好“握手”。第二，推广现代科学技术运用。打造“数字嘉善”地理信息服务，实现了对多尺度、多类型基础地理信息的集成管理，为嘉善政府部门、企事业单位和社会公众提供多样化的地理信息服务；完善“96345”社区信息服务，整合社区服务资源，全面贴近百姓生活，提供便民利民服务；建立社会治理网格信息中心，负责全县网格信息平台的运行管理、任务指派、交办督办、考核奖惩等工作，实行实务性运作；建立“民情在线系统”，收纳全县的居民信息，形成了统一有效的民情民意收集处理机制。通过将现代科学技术与县域治理结合起来，实现了县域治理的信息化、高效化和便捷化，既节省了治理成本，也优化了治理水平。第三，创新治理机制。推动治理重心下移，变从上到下的管理模式为上下协同的治理模式。通过“三式”蹲点服务模式、“三句话整改思路”以及“一手抓活动，一手抓日常业务”等措施，形成上下协同、合力攻坚，齐抓共建的工作格局，将治理的力量下移，解决问题于萌芽、解决问题于基层，有效地缓解了各种矛盾；推动县域治理中的民主参与，变“为民作主”为“由民作主”，通过“村务民主决策公决”等模式，做到村级重大决策让村民在决策前知情、决策中参与、决策后理解、执行时支持，极大地增强了村民的主人翁意识，推动了基层自治，提升村民自治能力和自治水平；建设覆盖全县的公共法律服务网络，全面提升人们的法治观念，为县域治理法治化打牢坚实的基础。第四，大力弘扬善文化。近年来，嘉善县充分依托“善文化”这一根植于当地老百姓内心的文化基因和价值认同，深入培育和打造“善文化”县域人文品牌，确定“地嘉人善 敬业争先”为当代嘉善人共同价值观，梳理形成了“善政理念亲民惠民、善商群体创业创新、善德育人快乐成长、善居之地心美人和、善行天下温暖人心、善气迎人幸福嘉善”等具有时代特征的“六大现象”，为嘉善县域治理提供了良好的文化环境和社会氛围。

（三）完善县域治理的目标体系，为县域治理追求效果的良善化。无论是治理体系的创新，还是治理方式的改进，最终目的都是为了实现良好的治理效果。近年来，嘉善以五大发展理念为引领，不断追求县域治理的良善效果。第一，牢固树立创新发展的理念，增强发展的驱动力。打好转型升级组合拳，坚定方向抓好产业培育，大力实施人才优先发展战略，全力推进经济发展方式深度转型。第二，高水平推动协调发展，增强发展的整体性，努力实现对经济社会各要素的全面统筹，成为浙江经济社会各项指标发展最均衡的县之一。第三，积极推动绿色发展，增强发展的可持续性。围绕“家园美”目标，加强生态环境建设。严把环境准入关、监督执法关、重污染行业退出关，构建生态环境“防火墙”。大力推进五水共治、五气共治等工程，大力开展群众性绿色系列创建活动，全面加强环境综合整治。先后创建成为全国先进卫生县城、国家生态县、国家生态文明建设示范区、国家园林县城，为县域善治创造了良好的生态环境。第四，创新推动开放发展，主动推动区域融合发展。嘉善充分发挥区域优势，突破跨区域行政壁垒，在基础设施对接、产业配套协作、项目资金引进、技术人才引进、民生共享和机制创新等方面积极主动接轨上海，为县域发展寻求资源要素，实现“大树旁边的崛起”。第五，全力推动共享发展，实现改革发展成果惠及全民。积极推进富民增收，加大民生支出财政占比，完善城乡收入分配机制，稳步缩小城乡收入差距；推进公共服务配置一体化，实施城乡教师双向流动和农村义务教育学校名师全覆盖，实行县镇村卫生一体化管理，基本实现社会养老保险、医疗保险全覆盖；坚持城乡互补导向，推进城乡交通、供水、污水处理、垃圾处理、供气和信息建设“六个一体化”，实现基础设施资源共享。

四、深化嘉善县域治理现代化的推进方向

嘉善的县域治理现代化已有了初步的探索，并在实践中取得了一些经验与成绩。但要真正实现县域治理现代化的目标，还有更艰辛的路要走，笔者认为，嘉善在深化县域治理现代化推进中需要着力把握以下几个方向：

（一）进一步加强和完善县域治理体系，形成统筹推进县域治理的良好格局。一是在横向上需要进一步优化县域层面不同治理主体的关系，完善不同主体协同治理的制度体系。首先，要紧紧围绕全面从严治党要求，坚持思想教育从严、干部管理从严、作风要求从严、组织建设从严、制度执行从严，统筹推进党的建设各项工作，以党建工作新成效引领县域治理迈上新台阶。 其次，加强政府自身建设，全面提升政府的行政效能，通过继续深化政府职能转变，规范政府在县域治理中的行为边界，全力打造法治政府和服务型政府。再次，进一步发挥市场主体在县域治理中的作用。要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，切实破除制约市场良序发展的各种束缚，整合资源要素，推动县域市场的健康化，引导不同市场主体积极参与经济建设和县域治理。最后，进一步有效培育社会组织，引导和规范社会组织在社会救助、居家养老、环境治理等领域更好地参与县域治理。二是在纵向上需要进一步理顺县域治理与国家治理的关系。在实践中我们发现，县域层面的改革探索在很多地方都遇到了“天花板”，需要国家从全局上加以研究推进。如嘉善的“宅基地县域范围内置换”、集体股份合作制发展等方面的改革都遇到了现有法律的红线、法律的空白或法规的滞后，使改革难以突破。因此，国家治理的现代化，需要充分研究地方改革发展中面临的新问题和新矛盾，从更高层面研究解决县域治理的制约要素，为县域发展创造良好的法律和制度环境。再比如，嘉善在实践过程中遇到了与外省市对接中的各种体制性束缚，需要国家从更高层面研究跨省市不同层级政府的权责协调问题等等。这些问题既是县域治理中面临的问题，也是国家治理中普遍存在的问题，是国家治理现代化需要进一步探索的重要方面。

（二）进一步创新县域治理的机制和方法，冲破县域治理的束缚掣肘。在县域治理过程中，必须注重问题导向，坚持与时俱进，通过县域治理机制和治理方法的创新，不断提升县域治理各方面的能力。一是要进一步解放思想，主动认识新常态、适应新常态、引领新常态，要顺应“互联网+”、智能制造等新趋势，从新角度提出问题，用新思路分析问题，用新方法解决问题，坚持与时俱进地创新县域治理。二是要紧扣自身发展实际，勇于质疑和善于发现问题，决不简单地按模式办事、凭经验办事、靠感觉办事，既要做到坚持政策不走样，体现原则性；又要做到随机应对不教条，富于灵活性，敢于突破不合时宜的体制机制束缚，不断通过治理机制和治理方法的创新提升县域治理水平。三是要进一步改善工作作风，提高工作质量。要以项目质量高不高、投入产出快不快、环境改善大不大、群众得实惠多不多为检验标准加以衡量，敢于啃硬骨头，在实干中寻求巧干，融创新于勤勉之中，不避困难，踏实前行。

（三）深入贯彻落实五大发展理念，打造县域治理的实践范本。 嘉善作为县域治理现代化的先行县，还需要将五大发展理念进一步落实到位，实现县域治理效果的不断良善化，达到县域治理的更高水平。一是要努力开创创新发展新局面。坚持把创新作为引领转型升级的第一动力，进一步优化产业结构，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。全面实施创新驱动战略，完善科技扶持政策，强化创新平台作用，引导和鼓励企业加大研发投入，全面打造人才生态最优县；加快推进实施“中国制造2025”，深入实施“四换三名”工程，培育壮大精密机械、电子信息等主导产业和龙头企业；加快长三角嘉善科技商务区（高铁新城）、大云温泉省级旅游度假区建设，加快推进西塘5A创建，培育壮大电子商务产业，推进楼宇经济发展。大力发展休闲观光农业，完善新型农业社会化服务体系，加速推进农业现代化进程。二是要努力实现县域发展新境界。以新型城镇化为重点，塑造主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的城乡区域协调发展新格局；结合“十三五”规划和“多规合一”试点，明确差异化发展的城镇、产业等空间布局，全面深化推进城乡规划布局一体化；打造县域智慧城市，全面深化推进城乡基础设施建设一体化；加快培育一批科技制造、旅游文化为主体的特色小镇建设，全面推进产城融合发展。三是要努力保持绿色发展新水平。坚定不移地照着“绿水青山就是金山银山”的路子走下去，统筹考虑生态环境保护、生态经济发展和生态文明制度建设。加强环境治理力度，持续深入推进“五水共治”、“五气共治”和治土工程，加快“美丽嘉善”建设；推进绿色低碳循环发展，健全生活垃圾分类收集和回收体系，建设资源节约循环利用体系；努力实现蓝天常在、绿水常在，着力打造符合平原地区实际的生态文明建设的新样本。四是要拓展开放发展新天地。坚持融入上海战略，着力破解跨区域合作机制，深化与上海的产业融合、民生共享、体制机制的创新，深化与上海自贸区在产业、贸易、金融和管理等领域的深度合作，努力成为上海自贸区的联动示范区，建设上海人才创业园，努力打造成为省级人才创业重点园区；全面提升嘉善经济技术开发区、嘉兴综合保税区B区等平台建设，着力引进“高、大、强、实”项目，加强对外经贸合作，努力探索多方面国际区域合作，全面提升开放合作水平。五是要创建共享发展新业绩。坚持富民为先、惠民为重、安民为基，在教育、医疗、服务、养老等公共服务上多下功夫。着重提升城乡教育质量，完善医疗卫生服务体系，深化城乡一体社会养老服务体系，完善城乡均等的公共创业就业服务体系，不断扩大社会保障的覆盖面，加快推进保障性住房建设，全面落实为民办实事长效机制；深化“善文化”区域人文品牌文化内涵，全力打造“善文化”升级版，全面构建现代公共文化服务体系，实施文化惠民工程，促使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，全面建成县域科学发展示范点和更高水平的小康社会。

责任编辑：凌 雁

*本文系浙江省社会科学规划课题“善治：县域治理现代化嘉善样本”（16NDJC268YB）的阶段性成果。