国家监察体制改革试点的初步研究

宋小海 孙 红

国家监察体制改革试点的初步研究

宋小海 孙 红

中共中央决定开展国家监察体制改革试点，其目标是通过建立监察委员会体制，整合反腐败资源力量，从而建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。国家监察体制改革在政治上加强了党对国家反腐败工作的统一领导，在制度上构建了集中统一、权威高效的反腐败体系，在理论上开创了国家政体结构的新模式，体现了理论自信与制度自信。为了实现依规治党与依法治国的有机统一，既要做好监察委员会与司法机关的有机衔接、相互制衡，还要科学构建（监察委员会与党的纪律检查委员会）合署办公内部的“纪法衔接”程序机制：实行执纪与执法的事务分工，并在此基础上构建平滑的事务衔接程序，应当优先选择“纪法衔接”的“并行衔接”模式而非“先后衔接”模式。

监察委员会 改革 试点 反腐败 党的领导

作者宋小海，男，浙江省社会科学院法学所副研究员，法学博士（杭州 310007）；孙红，女，中国人民大学（北京 100086）。

中共中央办公厅不久前印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下文简称“《方案》”），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。目前，官方公布的《方案》内容相当概括，国家监察体制改革试点的具体方案及其时间表均没有公布，预计是有待试点地区的具体探索实践。本文将基于对官方公开的《方案》内容的深入解读，尝试对中央部署的国家监察体制改革试点相关问题进行初步研究。

一、国家监察体制改革的目标

习近平总书记指出：“‘打铁还需自身硬’是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们立下的军令状。”①习近平：《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年1月12日。国家监察体制改革正是践行这一庄严承诺的又一重大举措。根据公开的《方案》内容，深化国家监察体制改革的目标，是“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”。同时，根据《方案》，这一目标的具体内涵是：“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”这一表述简洁概括，但内涵丰富，我们不妨逐一解读。

1.实施组织和制度创新。所谓组织和制度创新，即建立全新的“监察委员会”，并与纪律检查委员会合署办公。根据《方案》内容，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。新设立的“监察委员会”不是现行监察机关的简单升级或改制：现行监察机关只是政府内的一个部门，而“监察委员会”的地位将会独立成序列，并与政府平行。目前已在北京、山西、浙江三地试点，下一步将在全国推开，在中央、省、市以及县（市、区）都建立监察委员会，形成垂直系统机构。《方案》的构想是要在现行“一府两院”体制基础上，再设立平行的监察机关，也就是监察委员会。有专家称之为“一府一委两院”制度。①参见席志刚：《国家监察委：点燃政治改革的引擎》，《中国新闻周刊》，2016年第43期。这一点可以从党的十八届六中全会公报中看出来。全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。于此，公报明确地将监察机关与政府及司法机关并列。

2.整合反腐败资源力量。目前，我国反腐败资源力量是分散的，包括党内纪委系统，政府序列的监察系统，检察机关内部的反贪污贿赂与反渎职侵权系统，同时还包括两大腐败预防系统，即隶属于政府的预防腐败局和检察机关内部的职务犯罪预防部门。此外，法理上政府序列的审计机关也应当视为反腐败资源力量之一。我国《审计法》第一条明确规定：“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”本条规定明确表述了“审计监督”和“促进廉政建设”概念。据此，“审计”毫无疑问应当属于反腐败资源力量之一。那么，《方案》提出要“整合反腐败资源力量”，出发点就是要将目前分散的反腐败资源力量予以整合，以“建立集中统一、权威高效的监察体系”。至于具体如何整合或者说将哪些反腐败资源力量整合到监察委员会中，例如，是将前述所有反腐败资源力量都整合到监察委员会中，还是只是将部分资源力量整合到监察委员会中？对此，《方案》没有明确表述，值得探索和研究。党的十八届六中全会公报指出：全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。据此可以看出审计监督应当是在监察机关之外。另外，王岐山同志在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调指出：监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。②中纪委监察部网站：《王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督》，2016年11月25日。根据王岐山同志的这一讲话精神，原则上应该是将政府序列的监察系统和预防腐败局的力量以及检察机关内部的反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防系统的力量整合到监察委员会中，而不包括审计机关力量。

3．扩大监察范围。我国监察制度的历史源远流长，最早萌芽于战国时期，形成于秦朝。我国古代监察权的范围总体上是很广泛的，即所谓“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”（《唐六典》卷十三）。根据我国《行政监察法》第二条规定，现行监察制度实际上被定位于“行政监察”，即属于行政机关内部设置的专门监察机关对行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他公务人员的监督与惩戒。换言之，目前监察机关的监察职能范围限于行政机关，不能涵盖立法机关、司法机关以及政协机关等公务人员。这次国家监察体制改革的目标内涵之一就是要突破“行政监察”的局限，扩大监察范围，变“行政监察”为“国家监察”，从而“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。“全面覆盖”的含义应当是指包括立法机关、行政机关、司法机关、政协机关、民主党派机关以及国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员。这一点与古代“监察百官”颇为类似。

4. 丰富监察手段。所谓“丰富监察手段”这应当是相对于现行行政监察手段而言的。根据我国《行政监察法》的规定，行政监察的手段包括检查权、调查权、建议权和行政处分权，手段的种类和强制性都有限。例如，调查权中冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款，必须提请人民法院采取措施，而不能自行依职权采取；还有不能对人身采取强制措施。更为根本的一点是行政监察的范围限于行政违法，而不包括刑事违法，因而没有刑事侦查权。建立监察委员会，将检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权职能整合进来后，即意味着在现行的行政监察手段的基础上，增加了公务人员职务犯罪刑事侦查权，从而可以使用刑事诉讼法所规定的一系列刑事侦查手段和强制措施，包括特定的重大职务犯罪案件中的技术侦查措施以及拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施。尽管从法律角度而言，一般行政监察手段和刑事侦查手段并不是同时适用于具体个案，而是要根据案件类别来分别实施的，但从监察机关主体角度而言，显然是拓展了监察职能、丰富了监察手段。当然，丰富监察手段应当并不仅仅指增加职务犯罪刑事侦查权，还可以包括丰富常规性的监察手段，比如将现行党内的巡视制度延用于监察领域。

二、国家监察体制改革的重大意义

正如《方案》所强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。中央深化国家监察体制改革，具有重大意义。

1.政治上：加强了党对国家反腐败工作的统一领导。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：全面从严治党，核心是加强党的领导。党的十八届六中全会再次重申并部署了全面从严治党。《方案》指出，深化国家监察体制改革的目标，是建立“党统一领导下”的国家反腐败工作机构。这很明确地强调了“党的统一领导”。如何理解监察委员会体制是加强了党对反腐败工作的统一领导呢？笔者认为可以从两个方面加以理解。一方面是原来的反腐败资源力量是分散在纪委、政府、检察机关等多部门，改革后政府与检察机关的反腐败资源将集中在监察委员会，并与纪委合署办公，反腐败职能达到了高度集中、统一，这样就很自然地方便了统一领导。另一方面是，纪委本来即属于党内机构，监察委员会与纪委合署办公，纪委负责人兼任监察委员会负责人，这自然强化了党对反腐败工作的领导。同时，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了强化上级纪委对下级纪委的领导。借助于纪委系统的这一“准垂直”领导体制以及监察委员会与纪委合署办公机制，最终还能够加强党中央对全国反腐败工作的统一领导。党是中国特色社会主义建设事业的坚强领导核心，通过深化国家监察体制改革，加强党对国家反腐败工作的统一领导，有助于深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，有助于全面从严治党和全面依法治国。

2.制度上：构建了集中统一、权威高效的反腐败体系。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调指出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。……要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”目前，我国反腐败资源力量是分散的，监督对象与范围是局部覆盖的，纪委只能监督中共党员，监察部门只能监督行政机关及其公务员，检察机关内的反贪污贿赂、反渎职侵权部门虽然可以面向所有的国家机关及其公务员，但只能局限于监督职务犯罪行为而不能监督一般违法违纪行为。通过整合反腐败资源力量，建立监察委员会体制并与纪委合署办公后，将可以实现习近平总书记提出的形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，而且不仅可以监督公务人员的一般违法违纪行为，还可以监督其职务犯罪行为，真正实现了“全面覆盖”。监察委员会体制不仅可以实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，而且可以大大提升监督效能。因为目前分散的反腐败体制，不仅增加了各个反腐败部门的信息共享、工作协调难度，而且会造成“重复工作”和资源消耗。最明显的是纪委对腐败人员立案审查后，必须经由检察机关反贪污贿赂或反渎职侵权部门再次侦查，才能依法移送起诉。因为纪委审查属于党内处理程序，不属于刑事诉讼程序，其审查所获得的材料不属于刑事诉讼法所规定的“证据”范畴，必须经由检察机关反贪污贿赂或反渎职侵权部门再次立案侦查，才能“转化”为“法定证据”，才能依法移送起诉。这样就造成了大量的重复工作和资源消耗。而通过建立监察委员会体制并与纪委合署办公以后，就可以很好地解决前述信息共享、工作协调、重复工作和资源消耗等问题，大大提升反腐败工作效能和反腐败的权威。这也就是《方案》所说的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”的本意。

3.理论上：开创了国家政体结构的新模式。自古以来很多思想家都非常关心国家政体问题，历史上关于国家政体结构或者说关于国家权力构成的理论学说可谓源远流长。古希腊哲学家亚里士多德就曾经在《政治学》一书中指出：国家有三种显著的机能，即议事机能、行政机能和审判（司法）机能，并据此把国家权力划分为三个部分。英国思想家约翰·洛克在《政府论》一书中，把国家权力分成三个部分：立法权、执行权和对外权。法国资产阶级思想家孟德斯鸠则进一步发展和完善了三权分立学说，他在《论法的精神》一书中提出了立法权、行政权和司法权三权分立，他主张三种权力应分属于议会、政府和法院三个不同的国家机关，其间相互制约，实现“以权力约束权力”。孟德斯鸠提出的三权分立学说成为现代西方国家的主流学说。①[英]维尔：《宪政与分权》，苏力译，北京：三联书店，1997年版，第90页。西方资产阶级理论家喜欢将分权宣布为“永恒的规律”，②《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第99页。但实际上是否分权以及如何分权取决于一个国家的历史发展阶段及其具体国情，并无固定的规律与模式可循。孙中山先生借鉴古代中国社会政治制度中的考试、监察机构及其职能， 提出了“五权宪法”的概念，即立法权、行政权、司法权、考试权、监察权五权分立。③《孙中山选集》，北京：人民出版社，2011年版，第503-516页。当前实践中，我国坚持以马克思主义为指导，在政体上采用人民代表大会制度下的“一府两院”制，其中检察机关专司法律监督职责。这一政体模式源于前苏联列宁的理论。这次中央决定开展国家监察体制改革，建立统一、独立的国家监察委员会体制，将形成人民代表大会制度下的“一府一委两院”制。这种政体结构既坚持了中国特色社会主义的根本政治制度，又充分吸收了古代中国监察制度的传统智慧，形成了全新的完全具有中国特色的政体模式，其迥然不同于西方国家的三权分立模式，也不同于孙中山先生的五权分立模式，同时也不同于前苏联苏维埃制度。显然，从人类历史分权理论的发展角度看，我国即将建立的国家监察体制，无疑为国家分权理论开创了全新的学说与理论模式，具有重要的理论意义，体现了“四个自信”中的理论自信和制度自信。①中纪委监察部网站：《王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督》，2016年11月25日。

三、通过构建合理程序机制实现依规治党与依法治国的统一

《方案》指出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。王岐山同志指出：“确保思想不乱、工作不断、队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。”②中纪委监察部网站：《王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督》，2016年11月25日。仔细分析可以发现，《方案》和王岐山同志的讲话都强调了两点：一是监察委员会与司法机关的有机衔接，二是对监察委员会自身的监督制衡。由于监督委员会与党的纪律检查委员会合署办公，强调监察委员会与司法机关的有机衔接、相互制衡，实质上也就是强调了王岐山同志所说的“实现依规治党和依法治国有机统一”。笔者认为，监察委员会与司法机关的有机衔接、相互制衡应该主要集中在职务犯罪监察领域，即监察委员会在职务犯罪侦查完结后需依法移送检察机关审查起诉乃至法院审判，检察机关通过审查逮捕、侦查监督、审查起诉等职能对监察委员会的刑事侦查活动进行依法制衡，法院通过刑事审判职能也可以对监察委员会乃至检察机关起到依法制衡作用。这些职能衔接与相互制衡是现代刑事诉讼的基本法理，为我国刑事诉讼法所规定，应该没有疑义。同时，为了实现依规治党和依法治国有机统一，我们还需要深入研究一个重要的问题：如何科学、合理地构建（监察委员会与党的纪律检查委员会）合署办公内部的“纪法衔接”程序机制。

由于监察委员会将会被定位于国家机关，依据正在酝酿修改的《国家监察法》行事，属于法律执行机构，而党的纪律检查委员会则属于党内机构，依据《中国共产党党章》以及《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等相关党的规范性文件行事，属于党规党纪执行机构，因而合署办公后必然要面对纪律检查委员会执纪与监察委员会执法之间的“纪法衔接”问题。笔者浅见，构建合署办公内部的“纪法衔接”程序机制可考虑以下三点：

一是合署办公内部实行执纪与执法的适当事务分工。即将执纪人员和执法人员（监察人员）分属不同部门，进行部门事务分工，因为执纪和执法（监察）两者的处置主体、处置依据、处置程序、处置结果以及职业技能要求都是不一样的，因而需要予以分类对待；同时应进一步将一般监察和刑事监察即职务犯罪侦查进行部门职能分工，因为这两者的处置依据、处置程序、处置结果以及职业技能要求也还是不一样的。实行这样的分工后，执纪部门始终以党的纪律检查委员会的名义行事，而执法部门（监察部门）则始终以监察委员会的名义行事。笔者认为，实行这样的适当分工，首先符合执纪与执法的不同性质要求，确保执纪与执法的各自正当性与合法性，其次有利于纪检监察工作规范有序开展，有利于纪检监察事业的规范长远发展，最后还有利于纪检监察队伍的专业化建设，提升执纪与执法的效能。当然，“分工不分家”，合署办公内部实行适当分工不应该影响部门之间的岗位交流与人员流动，更不影响统一管理与领导。

二是在事务分工基础上构建平滑的事务衔接程序。实行适当的事务分工后，逻辑上执纪部门只负责“监督执纪问责”、执法（监察）部门只负责依法监察，对于非党员公务人员，只存在依法监察问题而不存在依规执纪问题（特指中国共产党的依规执纪）。但是党员干部的违纪行为与违法行为往往会发生重叠，从而会引发执纪与执法的“竞合”问题。党中央坚持全面从严治党，提出“把纪律和规矩挺在前面”，因而“党规党纪必然要严于国家法律”。①王岐山：《坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新》，《人民日报》2015年10月23日。党员干部违纪不一定违法，但违法一定意味着违纪，因为《中国共产党纪律处分条例》第三条即明文规定，党组织和党员必须模范遵守国家法律法规。这样就造成了违纪行为与违法行为（包括一般性的违法和严重违法即犯罪）的部分重叠。对于这部分重叠的行为，既需要予以党纪处理，也需要予以国法处置，在已经实行执纪与执法事务分工的情况下，必然需要做好执纪与执法的平滑衔接，也就是需要构建一套平滑的事务衔接程序。

三是选择合适的“纪法衔接”模式：“先后衔接”模式或“并行衔接”模式。所谓“先后衔接”是指执纪完成（或基本完成）后再移送法律处理，或者法律处理完成（或基本完成）后再移送纪律处理。目前的党员干部职务犯罪处理上就是按照“先后衔接”模式，即纪委立案审查完成后再移送检察机关反贪污贿赂部门依法进行刑事侦查。这样做的好处是确保了纪委审查的完整性与彻底性，但消极之处是容易造成“重复劳动”以及引发对纪委“双规”程序的争议。因为目前纪委对党员干部贪污受贿等问题的审查是按照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的“双规”条款来进行的。所谓“并行衔接”模式是指执纪部门在对党员干部进行纪律审查过程中一旦发现其涉嫌贪污受贿等违法犯罪的，立即报经审批而启动相应的执法（监察）部门同时介入案件查办，纪律审查和监察执法同时并行办理。这就意味着同一个案件（或对象）由执纪和执法（监察）“两班人马”并行进行办理，但在程序上分别按照各自要求进行，执纪按照执纪的程序，执法（监察）按照监察的程序。例如，职务犯罪侦查应当遵循刑事诉讼法的程序规定（包括期限与措施等等）。“并行衔接”模式的好处是解决了“重复劳动”问题以及排除了对“双规”等程序的质疑，但潜在的问题是两套程序在同一个案件上并行进行，可能在某种程度上会造成执纪与执法之间的紧张。例如，职务犯罪刑事侦查有着严格的期限限制，为了如期完成侦查任务，刑事侦查就可能在一定程度上“挤掉”纪律审查的时间与空间。当然，这是细节性问题，通过妥当安排、协调应该可以很好解决。笔者倾向于“并行衔接”模式。

责任编辑：徐友龙