公共服务延伸与农村社会治理创新——浙江建设村级便民服务中心的探索及启示

黄建安 陈志刚

公共服务延伸与农村社会治理创新
——浙江建设村级便民服务中心的探索及启示

黄建安 陈志刚

全面建成小康社会的重点和难点在农村，加强和改善农村地区的公共服务和社会治理，是我国实现全面小康的必由之路。浙江省建设村级便民服务中心，以公共服务延伸推进农村社会治理创新，是解决这一难题的有益探索。它为强化农村公共服务、完善农村社会治理提供了可资借鉴的宝贵经验。

公共服务 便民中心 农村治理 全面小康

作者黄建安，男，浙江省社会科学院助理研究员、浙江省马克思主义执政党建设研究中心特约研究员（杭州 310007）；陈志刚，男，中国社会科学院马克思主义研究院研究员（北京 100732）。

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。社会治理，是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，是民生之盾。推进政府职能转变，建设服务型政府，必须强化政府的公共服务和社会治理职能，以公共服务推进社会治理，以社会治理保障公共服务。改革开放以来，农村地区的公共服务和社会治理一直是一个薄弱环节。如何加强农村地区的公共服务和社会治理，这是全面建成小康社会必须应对的重大难题。浙江省设立村级便民服务中心的举措就是解决这一难题的有益探索。

一、历史背景

改革开放以来，一方面，我们可以看到，乡村面貌的确得到了很大改观，物质上比过去丰富了，经济上比过去富裕了，农村居民的生活水平比过去有了很大的提高；但另一方面，我们也可以看到，乡村过去那种传统的联系，或解体，或弱化，或被破坏，许多乡村出现了社区凝聚力与集体力量衰落的现象。经济上富裕了，人心却散了。究其原因，其中很重要的一点，是因为20世纪80年代初期中国农村全面推行的“家庭联产承包责任制”，在很多地方的实践中，基本上只有“有分无统”，从而使得集体可控制的经济资源、资产十分有限，使得村两委的组织和治理功能大为削弱，党群、干群关系日渐疏远，一些地方的村级组织长期处于瘫痪或半瘫痪状态。农村社会治理由于缺乏有效的机制和手段作为补充，基本上处于自发、放任的状态，基本公共服务十分匮乏。乡村公共产品的供给由于集体经济瓦解、公共资源匮乏和大量不可遏制的“搭便车”行为而变得严重不足。如农村的基础设施建设，特别是水利设施，由于没有足够的财政投入和农村集体动员能力的丧失，也难以得到有效的维护，大大降低了农村抵抗洪涝干旱等自然灾害的能力。而且，由于单个的家庭成为了独立的经济单位，很多农民致富依靠的是市场，而不是村集体组织，从而在很大程度上削减了村民的集体意识和公共参与意识，造成了个人关系的原子化趋势，农民重新回到了一盘散沙的状态。

在改革开放以前，中国的经济发展水平，虽然比较低下，但党和政府在资金极度紧张的情况下，仍致力于农村地区的社会建设和公共产品的提供，从教育、医疗卫生到农村基础设施的建设以及农业生产服务，等等，广大的农村群众与城市居民一样，都能够享受到社会主义发展的成果，体验到社会主义的优越性。城乡的差别，虽然仍存在，但整体上说并不严重。改革开放以来，乡村为城市的发展承担了巨大的代价，乡村为城市发展输出了土地和廉价的劳动力以及农产品，但原本设想的先富带动后富的模式由于缺乏机制和政策上的保障，并没有使城市发展自动带动农村的进步，发达地区对落后地区的涓滴效应并没有显现，相反，却导致了发达城市对原本落后的农村各种资源的吞噬，从而使得城乡分化更加严重，落后的农村渐渐成为城市进一步发展的障碍。城乡之间的这种二元对立，长期以往，必然影响到社会的和谐与国家的稳定。

农民是中国革命和社会主义建设的主力军，农村是中国改革的始发地，农业是国民经济的重要产业。解决好“三农”问题，无论对于改革开放的进一步推进，对于全面建设和建成小康社会，还是对于国家的长治久安，都是至关重要的。

毋庸置疑，改革开放以来，农村地区的确发生了翻天覆地的变化，广大农民的经济收入有了很大的提高。但是，也要看到，由于农村社会治理机制创新的滞后，农村公共服务的短缺，公共产品供给的不足，严重影响了农民生活条件的真正改善和生活水平的真正提高，而且使得城乡差别日趋扩大。从中，我们也不难发现，是乡村社区“公共性”的萎缩，而不是经济的欠发达，才是今天许多乡村日渐凋敝的最重要原因。为此，亟须破除市场经济的迷思，摒弃发展主义经济决定论的思想，在城乡政策上作出调整，在农村社会治理模式上进行创新，建立健全一种城市反哺农村的财政、人才等方面的机制。

二、浙江建设村级便民服务中心的探索和成效

根据《浙江省2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，2010年，浙江全省常住人口为5442.69万人（全省常住人口中省外流入人口为1182.40万人，占21.72%）。居住在城镇的人口为3354.06万人，占61.62%；居住在乡村的人口还有2088.63万人，占38.38%。①浙江省统计局编：《浙江统计年鉴2011》，北京：中国统计出版社，2011年版，第121页。全面推进村级便民服务中心建设，是浙江省贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会，回应人民呼声、满足群众需要的创新工程，是加强和创新社会治理、推进城乡一体化的一项重大举措。

村级便民服务中心，是深化行政审批制度改革，延伸公共服务体系的产物。浙江是市场经济的先发省份之一，在推进行政审批制度改革上走在全国前面。为了适应市场经济的需要，促进政府职能由管理型向服务型的转变，提高政府办事效率，浙江在削减审批事项的同时，在全国率先开始了完善行政服务体系的探索。1999年，上虞市就设立了便民服务中心，这是全国第一家规范意义上的县级政府集中办事机构。①颜新文、端木义生、董小坚：《“小中心”承载起“大服务”——浙江全面推进村级便民服务中心建设纪事》，《今日浙江》，2011年第17期。2000年，宁波市在一些农村设立了农村社区服务中心，开展了村级便民服务试点。②何贤芬、张晶、谢华春：《宁波村级便民服务中心的建设实践与思考》，《科技致富向导》，2015年第9期。2001年，玉环县又首创了全程办事代理制，将便民公共服务网络向农村基层延伸。 到2003年底，浙江全省市、县两级均建立了行政服务中心；省级有审批权的29个厅局也设立了办事大厅。各地还积极采取措施，把行政服务延伸到乡镇（街道），到2010年底，浙江全省有1309个乡镇（街道）建立便民服务中心，占乡镇（街道）总数的89%。③颜新文、端木义生、董小坚：《“小中心”承载起“大服务”——浙江全面推进村级便民服务中心建设纪事》，《今日浙江》，2011年第17期。其间，浙江省政府也着手建立了网上办事大厅，初步形成了全省上下联动、功能齐全、规范高效、公开透明的四级行政服务体系。2007年以来，慈溪、镇海作为全国农村社区建设实验市（区），开始了村级设立便民服务中心的试点。2011年以来，为了切实提高农村公共服务水平，浙江省委、省政府在总结这几年便民服务中心建设经验的基础上，要求把村级便民服务中心建设推广到浙江全省，形成完整的省、市、县、乡、村五级公共服务体系。浙江省纪委会同省民政厅等9部门还联合下发了《关于进一步加强村级便民服务中心建设的实施意见》，提出要在年底前实现村级便民服务全覆盖，达到“村民不出村、便能办成事”的目标。至2011年7月底，浙江全省就已有29874个村（社区）建立便民服务中心，占全省村（社区）总数的98%，基本实现村级（社区）便民服务中心全覆盖的目标任务。仅2011年，已累计办结便民服务事项508.6万余件（次），办结率达98.32%。④金波：《村级便民服务中心年内全覆盖》，《浙江日报》2011年8月19日。

村级便民服务中心的设立有以下两个主要的动因：

第一，这是让人民共享改革发展成果，维护广大人民群众利益的客观需要。浙江为了整合资源，实行了乡镇撤并的改革，乡镇面积普遍变大，这就是使得一些远离乡镇中心的农村出现了办事不便的问题，仅仅在乡镇设立便民服务中心并不能满足人民群众的需求。

第二，这是为了切实转变村级干部工作作风、巩固基层政权的需要。长期以来，由于缺乏集体经济的支撑，村级组织功能削弱，乡村公共领域萎缩，很多村干部的工作基本上处于被动应付的状态。为了真正服务群众，切实转变工作作风，变被动为主动，需要更进一步地贴近群众、贴近基层。

如前文所说，在广大农村地区，公共产品的缺乏很大程度上是因为村集体经济资源的匮乏。而浙江这些年来经济的迅速发展，各级政府的财政资金相对比较宽裕，农村集体经济状况也有所改善，这为便民服务中心的设立提供了资金保障。以村级便民服务中心设立之初的2010年为例，浙江全省生产总值为27227亿元，人均GDP为52059元(按年平均汇率折算为7690美元，居国内各省第二位)。⑤浙江省统计局编：《浙江统计年鉴2011》，北京：中国统计出版社，2011年版，第11页。浙江全省地方财政决算收入2608.47亿元，所有县（市）地方财政收入均跃过2亿元大关，超过10亿元的县（市）有34个。⑥《浙江：所有县市地方财政收入均超2亿元》，中国新闻网，2011年10月4日。在村级便民服务中心的资金保障上，浙江省实行了多措并举的方针，普遍建立了以各级财政投入为主导，其他社会力量资助为补充的多元化投入机制。

浙江省村级便民服务中心建设推出时间虽然不长，但特色鲜明：

第一，高度重视，推进有力。对于便民服务中心的建设，浙江省委省政府给予了高度重视。浙江省委把全面推进村级便民服务中心建设作为加强和创新基层社会管理的重大举措来抓。在工作机制上，在省纪委的推动下，各级纪委牵头、协调，把这项工作作为日常工作来安排，并把它纳入党风廉政建设之中进行考核。各市、县（市、区）党委、政府和纪委把全面推进村级便民服务中心建设摆上重要的议事日程，普遍制定下发村级便民服务中心建设的实施意见，成立相应的领导机构，召开专题会议部署。各地普遍建立党委统一领导、纪委组织协调、部门各负其责、群众广泛参与的领导体制和工作机制，形成一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局。在浙江，大多数地方都明确村级便民服务中心主任，原则上由村党组织书记或村委会主任担任，便民服务代办员一般由村党组织和村委会成员兼任，或由驻村干部、大学生村官担任，有条件的地方，还聘请了专职人员。为提高代办员的工作水平，市、县、乡镇行政服务中心还加强了业务指导，制定代办服务细则，规范代办行为。正是由于各级党委、政府的高度重视，浙江在确定普遍推广的短短半年多的时间里，就基本上实现了村级便民服务全覆盖的目标任务。

第二，因地制宜，全面覆盖。浙江各地因地制宜，根据服务对象人数和集体经济收入情况，分别确立了“示范型、标准型、简易型”三个档次的建设标准。采取多村一中心、一村一中心相结合的建设模式。对村庄相连、交叉居住、需求相近的区域，采取多村一中心建设模式；对人口相对密集、地理位置独立的特色村，采取一村一中心建设模式，对人口少的偏远村，如偏远山区和海岛居民，设立联系人，由乡镇服务人员代办。总的来说，要求做到便民服务全覆盖，无论远近不遗漏。另外浙江一些村还充分利用信息化技术，建立网上服务中心，开设线上受理、网上咨询等栏目，推出“不下班”的公共服务。宁波市还积极推行“网络问政”，在第一时间全方位、立体式发布和反馈各类服务信息，接受村民咨询和监督，使服务项目公开化。

第三，服务多样，功能齐全。对于村级便民服务中心的服务内容和功能，浙江省坚持“小平台大服务”的思路和“能进则进”的原则，最初主要是公共服务，如社保、医保、救济、水电等，后来扩展到行政审批，最后进一步扩展到覆盖群众生产、生活的各个领域。按服务性质来分类，便民服务中心主要有四方面的服务事项。一是审批代办服务。如农村宅基地审批、再生育审批及独生子女证等证照的申办，均可由代办员负责全程代办，需由本人亲自办理的可由代办员陪同协办。二是基本公共服务。设立基本社会保障、就业服务等公共服务项目，使村民不出村就能享受各类基本公共服务。三是信息咨询服务。如开展法律法规、涉农政策、农技知识、市场信息、用工需求信息等咨询服务，由代办员直接或联系有关部门，帮助答复和提供信息；定期邀请农技专家、业务骨干等为农户进行农业技术培训指导，提供农产品促销、生产资金贷款等相关服务。四是民事调解服务。本村（社区）内各类民事纠纷、村民（居民）各类投诉申诉等，由代办员视情况负责调解或上报乡镇（街道）协调解决。此外，各地村级便民服务中心还紧密结合当地实际，有针对性地拓展服务范围，最大限度满足群众办事需求。瑞安市、宁波市鄞州区、杭州市萧山区等针对外来务工人员较多的实际，设立外来人口服务专窗，推出外来人口公共卫生、就业信息发布等多项服务项目，大大方便了外来务工人员办事。嘉兴市秀洲区把与农村群众密切相关的民政、土地审批、合作医疗等63项服务事项纳入到村级便民服务中心的服务范围。①姜鹏飞：《秀洲区率先推行村级便民服务中心实时监控》，《嘉兴日报》2012年11月4日。一些地方还根据群众实际需求，把邮政、电信、供水、供电等与群众生活息息相关的服务项目导入村级便民服务中心，使之成为真正的基层“政务超市”，使村民不出村就能享受优质、便捷、高效的公共服务。

第四，以制度保证服务质量。为了规范服务行为、优化服务质量，浙江建立了一系列便民服务的工作制度。如全程代办制度，做到“一口受理、全程服务”，代办员按“委托、受理、承办、回交”的基本程序实行全程代办；服务承诺制度，即对村民（居民）委托的事项，按照有关规定，采取即办、承诺时间办和告知不能办等形式，做到“事事有答复、件件有着落”；轮流值班制度，即坚持中心工作人员轮流值班，负责村民（居民）接待、受理登记等有关事项，做到“服务窗口无双休”；台账登记制度，即做好服务事项的登记、答复、反馈和归档工作，以便村民（居民）查询；公开办事制度，即村级服务中心办事项目、内容、条件、流程全部上墙告知，办事结果在村务公开栏进行公开；考核管理制度，把村级便民服务中心和代办员纳入乡镇（街道）统一管理和考核。有的地方还实行县、乡、村三级联动分级考核，各乡镇（街道）纪委（纪工委）负责对村级便民服务中心的工作指导和考核检查，每月对窗口工作人员服务形象、业务技能、工作纪律、群众评议进行考核，并将考核结果纳入窗口工作人员年度考核，与奖金进行挂钩。

浙江省村级便民服务中心建设虽然只有几年时间，但其成效已经初步显现，获得群众的广泛好评。第一，促进了公共服务均等化，提升了农村公共服务水平。村级便民服务中心的设立使农村居民和城市居民享受均等的政府服务，进一步完善了基层的社会管理和服务体系，促进了对农村地区的社会管理。第二，促进了农村党员干部作风进一步转变，密切了农村的党群干群关系，深化了农村党风廉政建设。村级便民服务中心的设立，强化了村级组织的服务功能和党员干部的主动服务意识，提升了村级组织在群众中的威信。第三，满足了广大人民群众的需要，促进了基层社会的和谐稳定。村级便民服务中心的设立，不仅为村民提供了便捷的服务，而且为农村各种社会矛盾的解决、疏导提供了一个平台、机制，从而有力地推进了社会主义和谐新农村的建设。

总之，从实践效果来看，浙江省把公共服务由城市向农村延伸，设立村级便民服务中心，把行政管理、行政审批、行政服务延伸到基层，进一步完善基层社会治理和服务体系，密切了党群干群关系，促进了社会和谐，巩固了党的执政基础。

三、浙江建设村级便民服务中心的经验和思考

社会主义新农村建设，是关系到全面建设和建成小康社会的重要战略举措。建设社会主义新农村，最主要的工作是进行制度创新和组织创新，必须重新构建农村的组织载体。只有加强制度创新和组织创新，打造一个公共空间，把“原子化”的农民组织起来，才能避免农村一盘散沙的局面，才能在公共事务的参与、讨论中使农民成长为关心农村社区建设的新型农民，才能真正实现农村的自治。否则，公共空间的缺失，农村社区的“公共性”萎缩，农村的自治就会变形，民主就会走样，就难以避免农村存在的新的家长制和家族制管理的现象。

浙江村级便民服务中心建设，是建设社会主义新农村、推进城乡一体化的有力举措，它为强化农村公共服务、完善农村社会治理提供了可资借鉴的宝贵经验。

第一，强化农村公共服务、完善农村社会治理，必须有公共的经济资源作支撑。在中国广大农村的很多地方，尤其是西部地区，由于集体经济的瓦解，经济基础十分薄弱。一些地方，甚至连办公场所都没有，办公经费更是缺乏，以致村支两委处于瘫痪或半瘫痪状态，活动难以开展。浙江之所以能够使公共服务向农村延伸，首先是因为浙江省各级党委真正践行“立党为公、执政为民”，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点。其次是因为经济的较快发展，使浙江的省、市、县、镇、村能够为村级便民服务中心提供有力的财政支持。问题的关键是，必须建立起长效的财政保障机制，以保障公共产品能够持续不断地提供，而不能把这一村级便民服务中心建设当作一个政治运动的工程。必须在加强政府公共投入的情况下，促进集体经济的发展，既要输血，也要造血。

第二，要把政府服务和群众自我服务结合起来。浙江村级便民服务中心在服务功能上并没有满足于办成一个“政府超市”，成为上级行政服务中心的代办机构，而是不断拓展，覆盖了群众生产、生活的各个领域，成为一个村民参与集体事务、化解矛盾以及群众自我服务的公共平台。而要履行好后一职能，需要村级服务中心贴近群众、深入群众，做到知民情、解民忧、暖民心，既要求村干部有愿意为群众服务的感情，也要求他们不断增强服务群众的本领。而且，群众自我服务功能的拓展不但符合了村民自治的客观要求，而且也为扩大群众的公共参与，打造公共舆论从而促进群众的自我教育、自我服务提供了一个好的平台。

第三，要把管理和服务结合起来。农村基层实行自治，是我国民主政治制度的一个特色和优势。但是，农村的自治不是自立、独立，并不是把政府的管理、服务排斥在外的，相反，它也需要政府的参与，需要合理定位政府的角色。进一步说，政府的治理要如何与农村的自治结合起来，政府在农村地区的治理方式与政府在城镇的治理方式有何不同？我们认为，关键在于确定和坚定村支两委在农村治理中的主体地位，要充分调动其积极性。而市、县、镇各级政府在农村治理中只能起后盾和辅助，引导和推动的作用。随着行政审批制度的改革，应该强化政府的服务型职能，以服务来推进治理。在服务中化解矛盾，从而达到社会治理的目的。特别是在农村，强调以服务来推进治理，也是适应农村自治的一个良好选择。因为，在严格的意义上说，村委会本来就不是一级政府，突出其“软性的”“服务”的职能，而不是“硬性的”、“官僚式”“管理”职能，更有利于推进农村基层的自治。同样，把村级便民服务中心由最初的“政府超市”拓展为“群众自我服务的超市”，也更加凸显了基层自治的功能，应该说是一个具有重要意义的创举。

第四，要把服务和监督结合起来。如何规范服务行为、优化服务质量，使服务真正成为一种公共职能，而不是一种可能没有稳定性、长期性的自发行为，必须有一套长效机制作保证，特别是监督机制。只有建立一种稳定的群众参与机制以及民主监督、考评的有效机制，使群众成为服务的监督者，才能真正体现和保证群众享受服务的主人翁地位。浙江宁波市在普遍建立服务公开制、服务承诺制等制度的同时，将村级便民服务中心建设与农村党务、村务公开相结合，将服务项目和服务承诺等内容通过公示牌、触摸屏等形式向村民公布；设立民情访谈室，以村民说事、村情民主恳谈等形式，对村及村级便民服务中心重要事务在决策前通过不同形式与村民议事协商、接受质询；将服务中心各项规章制度与民主理财、集体资产处置等管理制度相对接，切实保障村民参与村级公共事务管理的权利；把村级便民服务中心工作情况纳入村务监督委员会的日常监督范畴，定期收集村民意见和建议，进一步落实村民的知情权、参与权、管理权和监督权。把服务和监督结合起来，是浙江村级便民服务中心的又一个具有重要意义的创举。

从浙江的实践来看，建设村级便民服务中心是一种推进城乡公共服务均等化的有力举措，也是促进农村自治和管理的有力举措。当然，作为一种新生事物，总是会有不足或不完善的地方。为了进一步推进村级便民服务中心的建设，加快社会主义新农村建设的步伐，使农民更加便捷地享受到改革发展的成果，还需要理顺村级便民服务中心与村两委的关系。当前，有的村级便民服务中心的服务半径与建制村的管辖范围并不完全一致，与村两委的管理职能还有一些重叠的地方，二者的服务范围和服务职能，以及议事职能和议事程序还有待进一步明确。

责任编辑：凌 雁