“中国式商量”的历史、现实与未来——浅析政协协商民主的发展历程和创新取向

孙勤明 费晓燕

“中国式商量”的历史、现实与未来
——浅析政协协商民主的发展历程和创新取向

孙勤明 费晓燕

人民政协是开展“中国式商量”——协商民主的专门性政治机构，试从历史的维度阐述发展人民政协协商民主的重要性和必要性，并通过分析全国政协和浙江省政协在协商民主制度建设中探索、创新与实践所积累的经验，结合当前社会主义民主政治建设和国家治理体系构建的内在要求及发展趋势，从识变、应时、和合、求真即适应社会变革拓宽协商范围、推动并践行民主与民生的一致性、加强政协协商民主与其它渠道的配合、统筹兼顾民主与效率的统一等四个角度提出创新发展政协协商民主的目标取向。

中国式商量 政协协商民主 中国特色民主政治

作者孙勤明，男，浙江省政协农业和农村工作委员会专职副主任；费晓燕，女，浙江省政协文史资料委员会办公室副主任（杭州 310025）。

习近平总书记在论述协商民主时强调：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第14页。通过“中国式商量”②《让“中国式商量”的春风吹遍中国大地》，人民网，2015年3月14日。，商以求同，协以成事，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是我国人民民主的真谛。有着67年光辉历史的人民政协是开展“中国式商量”、弘扬民主精神和推进民主实践的专门性政治机构，担负着协商民主、促进中国特色社会主义民主政治建设的重要责任。

一、政协协商民主发展的思想历程与现实诉求

政协协商民主是经历了当代中国民主探索并被历史证明具有中国特色的重要协商形式之一。

（一）协商民主是我国民主政治发展的历史性选择

人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。而协商民主正是发扬社会主义民主的重要形式、提高党的执政能力的重要环节、构建社会主义和谐社会的重要条件，这是我国在民主政治发展过程中历经艰苦探索所作出的历史性和战略性选择，是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。从新中国建立前后直至今，政治协商民主思想经历了四个发展阶段：

一是毛泽东协商民主思想和实践。我国的协商民主源自于毛泽东对马克思主义民主政治理论的继承与发展。毛泽东是中国协商民主理论的提出者和实践者，他创造性地提出了人民民主理论，建立了人民民主制度。倡议召开新政协，协商建立中华人民共和国。确立了共产党同党外民主人士长期合作的机制。

二是邓小平协商民主思想和实践。1979年，邓小平提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第168页。他从多角度论述了发展政党协商民主的价值，包括有利于整合社会力量、有利于中共克服有限理性以及有利于强化国家的政治监督。

三是江泽民、胡锦涛协商民主思想和实践。江泽民、胡锦涛着力推进多党合作和政治协商制度建设。明确多党合作制度是社会主义民主的重要形式，积极推进并加强共产党领导的多党合作和政治协商制度化、规范化、程序化，促进政党关系和谐，重视中国特色社会主义参政党建设，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。

四是习近平同志关于协商民主思想的发展。党的十八大以来，习近平总书记不断强调，要深刻认识社会主义协商民主对发展社会主义民主政治的重大意义，要把人民政协的协商民主纳入社会主义民主政治建设的总体布局中谋划和推进。强调要在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策之中，要发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。要求全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断，深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性，切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务。

（二）政协协商是实现我国协商民主的重要渠道

人民政协作为专门的协商机构，已成为社会主义协商民主的重要渠道和国家治理体系的重要组成部分。我国社会主义协商民主是伴随中国人民政治协商会议的召开而形成和发展的，并随着人民政协的协商实践的深入日益彰显出巨大的优越性。它既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并包的优秀传统文化，凝结着中国共产党和中国人民的政治智慧，是中国对人类民主追求和政治文明多样性发展的有益贡献。党的十八大以来，协商民主的步伐又有了极大推进，随着协商民主的发展和广泛共识的形成，政协协商民主的地位越来越重要，正迈入一个全新的历史时代。

一是中央不断强化新时期协商民主及发挥人民政协协商民主作用的要求。2015年1月，党中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了协商民主建设的指导思想、基本原则、总体布局、主要任务，其中对新形势下进一步完善政协协商民主，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平提出了新的要求。

二是中央专门就加强政协协商民主颁布实施意见。2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，明确政协协商内容，规范政协协商形式，加强政协协商制度建设。

三是全国政协重在抓好政协协商民主的贯彻落实。全国政协主席俞正声要求，要更好发挥人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用，准确把握人民政协协商民主的性质定位，积极拓展社会各界有序参与政协协商渠道，注重营造协商讨论的民主氛围，努力提高政协协商民主实效，进一步加强政协协商民主制度和机制建设。①参见 《俞正声：更好发挥人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用》，新华网，2015年3月3日。

二、政协协商民主的历史经验

政协协商民主最能集中体现“中国式商量”的内涵和风采，是取得了成功经验的民主政治形式。

（一）全国政协的主要做法和制度规范

全国政协在67年的协商民主发展历程中积累了丰富的理论和经验，形成了一系列成熟的制度和做法。②参见政协全国委员会办公厅：《以改革创新精神加强人民政协协商民主建设》 ，《求是》，2015年第6期。

一是制订协商计划，确定重点协商议题。全国政协探索形成了通过制定年度协商计划、确定重点协商议题的办法。在广泛征求意见、与党政部门充分沟通的基础上，提出重点协商议题建议，形成协商计划草案，报请中央同意，经政协常委会议审议通过后实施。

二是完善会议形式，搭建协商平台。不断完善全体会议、常委会议、主席会议等已有的会议协商形式，增加了专题议政性常委会议和专题协商会议的次数，创立了双周协商座谈会的新形式。

三是改进履行职能的方式方法，强化经常性工作协商。在委员视察调研过程中组织座谈协商，改进完善提案工作，把协商贯穿于提案工作全过程，推动界别活动内部协商，加强各种经常性履职方式的资源整合，使协商形式更丰富多样。

四是形成共同参与协商、共同推动落实的工作合力。加强与各党派团体的协作，开展联合调研。建立各党派团体、各级政协和广大委员参与的反映社情民意信息工作网络。与党政部门加强协调配合，共同参与协商方案制定并协同组织实施。重要协商会议邀请党政领导和相关部门参加，协商建议及时报送中央领导和有关部门。

五是形成协商工作规范。在宪法、政协章程、中共中央颁发的一系列关于统一战线、多党合作和人民政协工作的文件等基础上，全国政协结合自身实际，加强履行职能、开展协商的制度建设，如制定《年度协商计划制定办法》、《专门委员会联系界别和委员意见》、《双周协商座谈会会议规则》等，加强制度建设。

2016年3月，于“十三五”规划开局之年和结构性改革攻坚之年关口上召开的全国政协十二届四次会议，作为“中国式商量”的新实践，为实现党的总目标总任务起到了凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量的重要作用。探寻“十三五”规划纲要草案、慈善法草案、政府工作报告、政协常委会工作报告、计划报告、预算报告等重大议题如何讨论、决定，可以窥见中国特色社会主义协商民主的精妙运作。从大会发言、小组讨论到提案建议、专题协商、界别协商以及提案办理协商，政协协商民主的方式在会上不断丰富和创新。这次大会共收到提案形式的建议5375份（经审查立案4248件）、大会发言463篇，参与提案建议的委员达到1972名。提案建议内容涉及“十三五”规划编制与实施、实施精准扶贫精准脱贫、推进大众创业万众创新、加强供给侧结构性改革等关系国家发展和民生利益的重大问题，“好商量”汇聚成“解决问题的中国方案”，成为推动经济社会发展进步的强大力量。①参见《“中国式商量”在这个春天再出发》，《新华每日电讯》2016年3月15日。

（二）浙江省政协的实践探索和主要做法

党的十八大以来，浙江省委高度重视人民政协工作，不断加强和推进人民政协协商民主进程，省政协积极贯彻落实中央和省委要求，探索推进政协协商民主制度化、规范化、程序化的方式方法，取得了新成效。

一是加强和完善政协协商民主制度建设。浙江省委先后制定了《关于进一步加强新时期人民政协工作的若干意见》、《关于加强和完善人民政协政治协商促进科学民主决策的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件，连续多年对加强人民政协工作的文件和会议精神落实情况开展督查。省政协也制订完善了一系列履职工作规定。浙江省委、省政府、省政协从2014年起连续3年共同制定年度协商工作计划，并以省委1号文件下达任务，使政协系统协商民主制度得到了进一步规范，“把政治协商纳入决策程序”②《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（摘要），中国政协新闻网，2006年2月8日。等政协协商民主的新部署得到有力推动和落实。

二是探索创新政协协商民主形式。省政协积极探索开展“省委重大决策前、重点课题调研、侧重于民主监督性质”③参见《浙江省政协创建读书会指导履职实践》，中国政协新闻网，2013年9月27日。的专题协商的组织落实。如紧紧围绕浙江省委十三届七次、八次全会关于全面加强基层党组织和基层政权建设、制定“十三五”规划建议的重大决策，分别召开专题政治协商会议等。开展定期的常规性、征求意见性、了解政情式、建言协调式的对口协商。对界别协商进行了有益尝试和推进，对口协商、界别协商强调专业对口、议题集中、与政府部门深入交流等，使界别民意表达有了便捷的通道。推进重点提案办理、重要提案专委会参与督办、专题类提案集中民主评议等提案办理协商机制的完善，省委常委和省政府领导班子成员领办重点提案常态化，有力促进了相关工作。

三是着力提升政协协商民主水平。有效发挥民主党派在协商民主中的骨干作用，重点安排各民主党派、工商联、无党派在全体会议、常委会议、专题政治协商会议中作大会发言。有效发挥界别在协商民主中的独特作用，十一届省政协设立了32个界别34个委员活动组，在界别活动规章制度下开展协商活动。 有效发挥政协委员在政协协商民主中的主体作用，出台了 《关于委员履行职责的若干规定》以及五项配套制度，鼓励委员积极参与履职协商。发挥专委会的基础作用，把专委会设定为推进协商民主常态化的重要依托，十一届省政协有75.5%的委员加入到了11个专门委员会，便于开展相应的履职工作。拓展各界群众参与政协协商民主的渠道，探索了向基层、向新阶层、向网络延伸的途径。

浙江省政协自2013年12月开始，创办了融专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商于一体的“浙江政协·民生论坛”。2015年起，以每月一次频率进行，迄今已举办26次。论坛以小型灵活的形式，撑起了一个协商大舞台，是十一届省政协履职工作的一大特色品牌，为凝聚民心、传递民声、汇聚民智、增进共识、助推省委省政府决策和民生工作落实发挥了重要作用。每场民生论坛，小切口、大视野，都选择与中心工作贴得紧、与群众生产生活密切相关的话题，同时根据议题约请省直部门负责人通报情况、听取意见，来自基层一线的界别群众自愿报名、有序参与，与委员面对面交流。每年末，省政协办公厅通过发函、座谈、走访、媒体公告等多种方式，广泛征求各方意见，认真梳理下一年度民生论坛的协商议题，经主席会议审议，报浙江省委常委会议确定，纳入全年度协商工作计划，由浙江省委、省政府、省政协办公厅联合发文，形成了制度化、规范化、程序化的运作机制。从举手发言、开门见山、交流应对的热烈现场，到座谈会后形成的民生论坛各类主题的《情况报告》，再到省领导的批示以及相关部门的及时反馈，民生论坛的整个工作流程确保了协商成果的落实与转化。

三、新时期政协协商民主创新发展的目标取向

中共中央关于社会主义协商民主的一系列会议、文件精神，标志着我国社会主义协商民主发展到了一个新阶段，展现出一种新气象。民主协商制度已成为一项覆盖各个领域、运用于各个层次的普遍的民主制度，呈现出“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”的显著特点。随着社会主义协商民主在整个国家政治、经济和社会生活中作用的提升，政协协商民主作用也将得到进一步增强，人民政协应审时度势、创新思维，实现政协协商民主的新发展。

（一）识变：适应社会变革拓宽协商范围

做好新时期政协协商民主工作，必须充分认清社会阶层变化和利益需求多样化的社会现实及发展趋势。我国正处于经济社会转型期，呈现出阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显、诉求增强等诸多特点，社会阶层越是分化，利益格局越是多样，文化越是多元，做事越是需要协商。要特别加强对新社会阶层的了解，吸纳新阶层代表人士融入政协协商民主的氛围，及时掌握新情况新意愿。要在千变万化的发展潮流中，及时通过政协协商民主商量问题、解决问题，有效疏导各种社会情绪，化解各种社会冲突，促进党和政府决策的科学化、民主化，促进社会公正、和谐稳定，更加促进中国特色社会主义制度的发展与完善。在协商民主中、在解决问题中传播协商民主理念和知识，激发社会公众的热情和兴趣，提升协商民主的权威性和影响力。

（二）应时：推动并践行民主与民生的一致性

民主与民生密不可分且相辅相成。党中央提出两大方面的协商内容，除了经济社会发展的重大问题，就是涉及群众切身利益的实际问题。这说明协商民主的重点是人民群众关心的现实问题，协商的出发点和落脚点都是要为人民群众解决这些问题。因此，协商的组织，需要重视以下几点。

一要在协商民主中更好地发挥界别作用。界别代表着不同群众的利益诉求，充分发挥界别特点，能让政协协商民主更具群众性。要更加重视界别集体提案的办理协商，提高界别提案列为重点提案的比例，把界别强化为政协开展协商活动的基础力量。要进一步探索界别协商的新形式，可学习借鉴全国政协2016年大会期间组织界别小组围绕本组关心的热点问题，确定题目开展讨论，同时邀请部委相关负责同志与会，开展互动交流、商量探讨的做法。这种形式是多元协商渠道的一种探索，它把设置讨论议题的权力交给界别，充分体现了民主。邀请相关部委领导同志参会，使交流协商更为直接有效，提升了政协会议民主协商的效应。

二要开展体验、感悟式的调研考察。在组织调研考察和民主监督中，提倡要有委员的亲身体验与实践感悟，减少听汇报、看选点的调研方式，要更多地通过与群众直接交流和交换看法中，获取协商民主的民意资料。

三要加大基层群众参加各类协商活动的比例。让更多的群众有机会与党政部门领导、政协委员、管理及服务单位的行政相对人面对面，使协商更加体现基层民意。

四要开启探索协商民主的数字时代。社会已进入了网络时代，中国拥有世界最大数量的网民。网络已成为最快速、最广泛也最具不确定性的民情汇集地。政协协商民主不仅要借助互联网手段完善已有的网络办理提案、网络征询建议等基础手段，更需要研究如何在网络中汇集、分析、研究民情大数据，及时通过网络协商，理顺民众情绪，及时准确为党委政府决策提供民意方向标。

（三）和合：加强政协协商民主与其它渠道的配合

中国传统文化中的“和合”基因为协商民主找到了最重要的渊源和智慧，和合的效果就是团结凝聚力量、和谐和睦合作。习近平同志指出，人民政协“集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第8页。。人民政协自成立以来，一直在探索、实践、发展这种履职方式，处在当今多元时代，更需要进一步探索并加强。

一要提高专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络协商等已有的政协协商民主的集群效应。完善每个协商形式的工作机制，强化专委会与党政部门的常态化协商。探索不同协商形式的融合机制，研究达到“你中有我、我中有你”最大效应的途径。

二要加强党派、团体、界别、专委会的集体协商效应。进一步完善交流互动机制，让人民政协的每个参加单位充分发表意见、代表民意。要进一步发挥党派参政议政民主协商的积极作用，把人民政协里的各种协商声音汇入一个管道，形成民意的“扩音器”，向党委政府集中清晰表达诉求。

三要增强与其它协商民主渠道的配合协作。重视加强与政党协商、立法协商、政府协商、人民团体协商、基层协商的互相补充、互相促进。基层协商和基层群众民意正是政协协商民主的基础，政协委员来自基层，代表不同的界别群众，基层协商和政协协商可以有机统一。浙江是社会组织开展基层协商形式较早的省份，要更加注重和研究发挥社会组织开展基层协商的协作机制。

（四）求真：统筹兼顾民主与效率的统一

协商的最终目的，是求取全社会意愿和要求的最大公约数，通过大团结大联合实现中华民族伟大复兴的中国梦。所以，协商民主是研究问题、解决问题的“金钥匙”，政协协商民主关键要发挥“各层级的话语权”这个最大的权利，通过话语权实现协商民主的效率和效益。②参见孙勤明、费晓燕：《 用新理念引领政协协商民主建设》，《人民政协报》，2016年12月14日。

一要真协商达到真效果。要进一步细化和明确协商内容、进程等实施细则，切实做到“不以听取情况通报等形式代替协商交流、不以提交个别意见代替应当以组织形式进行的政协协商”③参见孙勤明、费晓燕：《 用新理念引领政协协商民主建设》，《人民政协报》，2016年12月14日。。

二要全过程协商达到真效果。要坚持协商在决策前、决策中和决策后，重视开展决策后的协商民主，规避党委政府决策后实施过程的偏移。要完善民主监督的工作机制，发挥其在决策后协商中的积极作用，做到民主监督有计划、有题目、有载体、有成效。

三要强化处理反馈机制达到真效果。要对每年的协商民主成果状况进行回头看，分析数据，总结成效，扩大宣传，既促进党委政府更加重视政协协商民主，又可让群众看到人民政协为民办实事的积极努力。

责任编辑：孙艳兰