香港立法会功能界别制度30年之重思与展望

2015-01-20谢宇

重庆行政 2014年5期

谢宇

近年来，随着香港双普选问题的持续发酵，香港选举制度日益成为人们激烈争论的话题。在众多引人注目的选举问题之中，作为极具香港特色的功能界别制度，不可避免地成为了人们关注的焦点。自1984年港英政府在《代议政制绿皮书》中首次提出“功能界别”以来，功能界别制度至今在香港已经存在了30年。在功能界别制度存在与发展期间，特别是1991年立法会部分议席实行分区直选后，要求废除功能界别制度的呼声日益高涨，关于其存废问题的争议至今仍然不绝于耳。然而，作为一项已经在香港践行了30年的重要制度，功能界别制度已经构成了香港法制的重要组成部分，这项制度一经废除，必然会对整个法制产生一系列的影响，因此，对待其存废问题必须“深思而慎取之”。笔者认为，只有重新思考这项制度的来龙去脉，对其30年前提出的原因、30年来的发展历程以及发挥的作用进行重思，才能够更为全面、深刻地认识到功能界别制度存在的必要性，进而对其未来的发展方向进行展望。

一、功能界别制度提出的原因——民主进程与传统政制的兼顾

1984年，港英政府在《代议政制绿皮书》中首次提出要在香港践行功能界别制度，港英政府提出功能界别制度并非是偶然现象，而是有着较为复杂的历史原因，考察功能界别制度在香港被提出的原因，对于全面了解功能界别制度的作用与意义至关重要：

（一）功能界别制度是港英政府加速民主化进程的产物

20世纪80年代初，随着中国收回香港主权的时机日益成熟，中英就香港回归等问题展开了多轮谈判。在《中英联合声明》发表后，英国政府自知在1997年以后，其无法继续保持在香港的统治地位，同时又不愿将一个高度集权的香港拱手让给中国政府，被中国政府所利用。为了维护英国在香港地区的长远利益，港英政府1984年宣布在香港推行代议政制改革，希望借此加速香港的民主化进程，进行“还政于民”，在英国的控制之下将权力移交给当地立法机关，并使立法机关成为对当地人负责而非对行政长官负责的代议机构。

1984年7月18日，港英政府发表《代议政制绿皮书》，宣布将在香港进行代议政制改革，其中一项重要内容就是首次提出要通过功能界别制度选举出部分立法局议员。正如《绿皮书》中所言，港英政府所要建立的政制是“使其权力稳固地立根于香港，有充分权威代表港人意见，同时更能较直接向市民负责”。港英政府推行通过功能界别制度选举产生议员的方式，打破了之前由港督控制立法局议员任命权的局面，使得部分香港市民获得了议员的选举权，其直接目的就是加快香港的民主化进程，在香港建立起对港人负责代议政制。

港英政府通过功能界别制度等代议政制改革，加速香港的民主化进程，虽然其出发点和落脚点仍是维护英国在香港的长远利益，但不可否认的是，民主化进程的加快，客观上使得香港在市民政治权利方面取得了更大的进步，顺应了香港社会发展的时代潮流。

（二）功能界别制度能够与香港传统的政治体制相衔接

功能界别提出的另一个重要考量，便是在20世纪80年代之前，港英政府采取的是“行政吸纳政治”的政治体制。在加速民主化进程的过程中，港英政府之所以首先选择功能界别制度而非直接选举制度，一个重要原因就是，功能界别制度更符合香港原有政治体制的传统，能够更好地与“行政吸纳政治”的政治体制相衔接。这种“行政吸纳政治”的政治体制在香港有着长期的影响，在立法局议员的产生方式上则具体体现为，总督作为英王在香港的代表，既是港英政府的首长，又是整个香港殖民地区域的首长，总督控制着立法局议员的产生方式，立法局议员由总督从社会精英中挑选并且委任。

而根据港英政府对于功能界别制度的设计来看，其目的也是希望能够从商界、工业界、金融界、法律界等对社会有着重要影响的功能组别中，经过社会精英相互推选，选举出具有代表I生的社会精英参与到立法会之中。因此，功能界别制度被提出的另一个重要原因，就是该制度能够与香港传统的政治体制相衔接。

二、功能界别30年的变迁——与时俱进的旺盛生命力

自1984年至今，立法局（会）选举中的功能界别制度一直保存了下来，但其制度内涵并非始终不变的，而是经历了不断发展和完善的过程。这种不断完善和发展的过程，实际上也反映了功能界别制度30年来与时俱进的发展状况与旺盛的生命力。

（一）1985年立法局选举

在1985年立法局选举，立法局首次通过功能界别这种民主选举的方式产生议员。这次选举打破了总督控制立法局议员委任权的局面，是香港民主政治的里程碑。但在该次选举中，按功能界别制度选举的议席相对有限，功能界别的数量以及选民人数也相对较少，其代表性相对不足。

按照《绿皮书》以及《白皮书》对1985年立法局选举的设计，在1985年的立法局选举中，共有12个议席按照“由社会功能划分的选民组别”的方式选举产生。这12个议席分别分布在以下9个功能界别之中，分别是：劳工界，商界（一），商界（二），工业界（一），工业界（二），工程、建筑、测量及都市规划界，教育界，法律界，社会服务界，医学界，金融界。

（二）1988年立法局选举

1988年的选举是香港立法局的第二次选举，虽然相较于1985年立法局的首次选举而言，1988年的选举制度并没有进行实质性的变革，然而，港英政府仍然对功能界别制度进行了一定程度的发展。这种发展使得功能界别的选民基础进一步扩展，其代表性也进一步增强。

在1988年立法局选举中，功能界别的数量得到了增加，新增加了卫生界和会计界两个界别，使得功能界别的总数达到11个。与此相对应，通过功能界别选举出的议席也新增加两席，共计14席。

（三）1991年立法局选举

在1991年香港立法局选举中，立法局首次引入分区直选制度来选举议员。尽管如此，功能界别制度在整个选举中的比重不仅没有受到丝毫贬损，反而得到了大幅度地提升。

在1991年立法局选举中，功能界别的数量有了较大幅度的增加，新增加了7个功能界别，功能界别的数量达到18个，新增地产及建造界等7个功能界别。同时，通过功能界别制度选出的议席数量有了较大的提升，增至21席，占到立法局总席位的35%。

（四）1995年立法局选举

1995年选举是港英政府统治下的最后一届立法局选举，在此之前，根据中英双方的协议，最后一届立法局议员将执行“直通车计划”。按照《基本法》附件二的规定，“原香港最后一届立法局的组成如符合本决定和香港特别行政区基本法的有关规定，其议员拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定条件者，经香港特别行政区筹备委员会确认，即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。”

然而，港督彭定康于1992年发表了任内第一份施政报告《香港的未来一五年大计展新猷》，对1995年立法局选举中的功能界别制度进行了根本性的改革，使得功能界别制度遭受了较为严重的冲击。一方面，彭定康新增加了渔农矿产、能源及建造界等9个功能界别。“新九组”被纳入立法局功能界别选举，将使得功能界别的选民范围囊括了几乎所有在职人士。另一方面，港英政府将现有功能界别的法人团体投票改为个人投票。港英政府的上述举措，实际上将功能界别制度改变成为了直选制度，使得功能界别制度自身特有的价值受到了严重的贬损。也正因为港英政府罔顾《基本法》以及中英协议的行为，导致中方放弃了立法局议员的“直通车”计划。

（五）1998至2008年立法局选举

1998年，香港举行了回归以来的第一次立法会选举，对功能界别制度进行了发展和完善，其在选举中所占据的比重也大幅上升。根据全国人大的决定，在1998年立法会选举中，通过功能界别产生的议员为30名，占到总数的50%。功能界别的数量由1991年的18个提升至28个，功能界别登记选民122537名，选民基础进一步扩大。

在2000年的立法会选举中，通过功能界别选举出的议员仍然是30名，功能界别的总数也保持在28个。但是由于1999年市政局和区域市政局被撤销，这两个功能界别也相应的被取消，改由区议会以及餐饮界取代其议席。在本次立法会选举中，登记选民数量为163026人，较上届增加4万余人。

香港特区于2004年、2008年先后进行了第三和第四届立法会选举，由于功能界别制度相较于2000年而言并未进行较大的调整，因此，本文不再赘述。

（六）2012年立法会选举

2010年6月，全国人大常委会通过了香港2012年政改方案。依据政改方案，香港立法会由功能界别产生的议席增加了5席，功能界别的数量在原有界别不变的情况下，新增加了区议会（二），新增加的5个议席由直选产生的区议员提名，再由原来不具有功能界别投票权的已登记选民选举产生。这种改变，使得香港将实现所有选民在特区立法会选举中“一人两票”，即一票投给地区直选议席、一票投给功能组别议席。

这种由特定功能界别提名，但由不具备功能界别投票权的选民选举的方式，是功能界别制度的一次突破，这种方式实际上是将分区直选的制度内涵融合进入了功能界别制度，既保留了功能界别对议员候选人的影响力，又保障了不具备功能界别投票权选民的选举权，充分增加了功能界别制度选民基础和民主I生。

三、功能界别30年发挥的作用——直选无法替代的制度价值

功能界别制度与分区直选制度虽然目前同为立法会的议员的产生方式，均对香港政治产生着十分深刻的影响，但功能界别制度毕竟不同于分区直选制度，其在香港法制中发挥着分区直选制度并不具备的制度优势。

（一）确保各阶层、各界别的利益和意见在立法会中得以体现

立法会是香港的代议机关，在香港政制中占有十分重要的地位，确保各阶层、各界别的利益能够在立法会中得以体现并得到保障，是均衡参与的重要体现，也是香港保持繁荣稳定的必要条件。

对于香港而言，功能界别制度是确保各阶层、各界别的利益在立法会中得以体现的重要保障。到目前为止，香港功能界别除去区议会（二）之外，存在着28个功能界别，保障这些界别的利益与意见在立法会中得到充分的体现十分重要。一方面，这28个功能界别所创造的财富，占本地生产总值的90%以上，构成了香港经济的重要支柱。这些功能界别都是香港社会中十分重要的界别，对于香港经济社会发展举足轻重，其利益如果在立法会中得不到相对充分表达与保障，很可能对香港经济特别是工商业的成长与繁荣造成较大的损害；另一方面，这些界别推选出的代表往往对该界别十分了解，掌握着较强的专业知识，这些代表的意见对于立法会制定政策、法律有着十分重要的参考意义，其在立法会中能够提升相关领域工作的水平，为立法会正确决策提供保障。

然而，这些功能界别由于选民数量较少，在分区直选中很难成功推选出自己的代表，往往只有凭借功能界别的方式才能获得立法会的议席。如果完全采用分区直选的方式，那么这些界别所获得的议席可能与其重要性完全不成比例，其利益与意见在立法会中也难以得到有效地保障。

（二）形成立法会内部分权制衡

正如亚里士多德所言，“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们也未免有热情，这就往往在执政的时候引起偏向”。在一个国家的权力体系中，代议机关往往掌握着包括立法权、财政监督权等重要的权力，这些权力同样有着被滥用的风险，当其权力不受制约的时候，代议机关很可能会打着民主的旗号推行“多数人的暴政”。因此，在配置权力时，“在权力与权力之间要求有相对独立性和制约因素，……制约因素为防止国家机关及其工作人员的权力滥用所必备”。为了防止代议机关滥用权力，对其进行一定的制约是十分必要的，一般民主国家会采用两种途径来制约立法权：第一种途径，即是通过行政权、司法权等权力，从外部对立法权进行制约；第二种途径，即是通过在立法机关内部设置两院制的方式，使立法权内部形成一定程度的制约。

就第二种途径而言，国家一般会设置两个议院并由两院共同行使议会职权，其下议院议员一般由选民直接选举产生，上议院议员有的由选举产生，有的由任命或特殊身份而产生㈣，使得两院相互依赖、相互制约，避免立法权的滥用，进而保障权力分立原则以及公民权利不受立法权侵犯。

在香港的法制中，立法会享有立法、财政监督、弹劾行政长官等诸多重要的职权，除了行政权、司法权对其施以外部监督以外，在立法会内部形成监督与制约机制也十分重要。而目前香港立法会采取的是一院制，并不存在两个相互制约议院，因此，如果在立法会内单纯采取分区直选的模式，会导致立法会内部的制约难以得到保障。而由于功能界别在选民基础以及选举方式上与分区直选有着较为明显的差异，通过功能界别选举出的议员能够在很大程度上与通过分区直选选出的议员形成制衡，使得立法权被滥用的风险大大地降低。

四、功能界别制度的展望——保留与完善

功能界别制度自1984年提出以来，已经在香港施行达30年之久，始终是立法会选举产生议员的重要方式之一。由于《基本法》规定，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”，一部分人特别是香港泛民主派人士认为，普选与功能界别制度相互抵牾，要实现普选必须取消功能界别制度。然而，讨论功能界别制度的前景，必须基于对这项制度来龙去脉的全面认识，笔者认为，基于上文对功能界别制度提出原因、30年来发展历程以及所发挥作用的梳理，功能界别制度的前景应当如下：

（一）功能界别制度应当保留

通过我们对功能界别制度30年的回顾，我们能够发现，功能界别制度作为一项极具香港特色的制度，已经作为一项十分积极的制度因素，深深地嵌在了香港的法制之中，发挥着分区直选制度不可替代的作用。就提出的原因而言，功能界别制度是为了在加速民主化进程的同时，与传统香港政制相衔接；就30年的发展历程而言，功能界别制度体现了与时俱进的旺盛生命力；就30年来在法制体系中发挥的作用而言，功能界别制度在确保各阶层、各界别的利益和意见在立法会中得以体现，以及形成立法会内部制衡方面发挥着不可替代的作用。

因此，在现今轻言废止功能界别制度，实际上是对功能界别制度提出的原因、30年的发展历程以及所发挥作用的忽视与淡忘。废止这项根植于香港传统，而又发挥着不可替代作用并且不断完善的制度，给香港社会带来的只可能是灾难而不是福音。

（二）功能界别制度的不断完善

依据《基本法》的规定，香港立法会最终要实现全部议员由普选产生，虽然普选并不意味功能界别制度将会被分区直选制度取代，但要实现普选必然对功能界别制度作出新的要求。正如前文所述，功能界别制度30年变迁的历程本身就反映了该项制度与时俱进的特征，随着时代的发展，民主化诉求的不断增加，功能界别制度也应当随之不断地完善，不断地提高民主化程度，并最终实现普选的目标。

这种使功能界别制度不断朝着普选目标迈进的改革，其实在近年功能界别制度的变化中已经有了较具开创意义的尝试。根据2010年通过的香港政改方案，在2012年的立法会选举中，有5个新增议席由新增加的功能界别区议会（二）产生，这5个议席由直选产生的区议员提名，再由原来不具有功能界别投票权的已登记选民选举产生。这种做法实际上是将分区直选的因素融入了功能界别制度之中。笔者认为，未来功能界别制度的改革可以参照区议会（二）的方式，即由功能界别对候选人进行差额提名，再由全部有资格的选民依照直接选举的方式选举产生最终的议员。

这种做法之所以值得借鉴，主要有两方面的原因：一方面，扩大了功能界别制度的选民基础，大大提升了功能界别的民主化程度，使得香港选民事实上都可以参与分区直选与功能界别的投票，能够逐步满足普选的目标。另一方面，在一定程度上保留了功能界别制度特有的价值和作用。即候选人由功能界别通过民主选举的方式进行提名，能够使功能界别在部分立法会议员的产生上发挥着重要作用，确保各阶层、各界别的利益和意见能够在立法会中得到体现，同时，仍然能够保持立法会内部的制衡，避免立法权滥用。

五、结语

自1984年至今，香港已经度过了30个年头，在这30年中，香港淘汰了许多过时的事物，也迎来了许多顺应时代潮流的改变，功能界别制度作为一项存在30年之久的制度，争论这项制度的存废问题本身未可厚非。然而，一项践行30年的重要制度一经废除，必然会对整个法制产生一系列的影响，因此，必须“深思而慎取”，重新思考整个制度的来龙去脉。正如上文所述，该项制度有效地兼顾了民主化进程与传统政制，充分尊重了各阶层、各界别的利益和意见，并且保障了立法会内部的相互制约，其本身的变迁也体现了其与时俱进的特征，这些是分区直选制度所难以取代的。虽然功能界别制度仍然应当保留，但这并不意味着这项制度可以固步自封，功能界别制度必须不断地进行完善和发展，以顺应民主的潮流，进而在香港法制中获得持久的生命力。

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