大数据与社会治理创新*

杨 安

大数据与社会治理创新*

杨 安

当代中国已经进入发展的关键期和全面改革的深水区，上至国家、下至社会的各个层面都面临着转型变革的挑战。如今，社会治理的难点在基层，着力点也应在基层，基层的稳定即是社会的稳定。如何利用新技术破解基层社会治理这道难题，保持基层长治久安成为研究的热点之一。大数据是一种前所未有的方式和思维，通过对海量数据的搜集、掌握、分析、展示，获有巨大价值的信息，是有效分析和科学决策的先决条件及有力保障；大数据作为国家战略，学界在社会治理的多个层面展开应用，并取得显著效果。因此，通过探讨大数据如何与基层社会治理紧密结合，以提升各政法、综治部门社会治理能力的有效途径，满足中国共产党对顺应时代发展，融入新一轮科技革命和信息社会的内在需要。

大数据 基层社会治理 途径

作者杨安，男，中央综治办“大数据与基层社会治理研究”课题组组长、首席责任专家，华中师范大学北京研究院院长、教授、博士生导师（北京 100873）。

党的十八届五中全会正式提出，“实施国家大数据战略”，标志着大数据在中国进入深度应用阶段。社会治理的关键在基层，因此探讨如何将大数据应用到基层社会治理中有着非常重要的理论和实践意义。

一、理论回顾

（一）社会治理

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。与社会管理相比，社会治理更多地强调发挥多主体的作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策；社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它把有效的管理看作是各主体之间的合作过程；社会治理行为者有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。①陈莹：《试析大数据时代的社会治理困境及创新发展》，《学理论》，2015年第34期。

习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示：1.要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。①《习近平就加强和创新社会治理作出重要指示强调：完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国》，新华网，2016年10月12日。2.要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。3.要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。4.要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。5.各级党委和政府要高度重视社会治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制，切实肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任。大力推进社会治理变革，对于进一步探索中国特色社会主义发展道路，对于丰富人类社会现代文明成果具有极其重要的意义。但是，我们依然要清醒地认识到，社会治理变革还有很长的路要走，还会遇到这样那样的困难和挑战，尤其需要努力避免一些错误的观念和做法。一是故意将“社会治理”扭曲为“治理社会”，将“社会”作为管理和实践对象。社会治理，完全不同于我们已经习惯的“治理腐败”、“治理污染”，不能用“治理社会”来理解“社会治理”。②陈阳、张梅：《大数据基础上抽样调查在社会治理中的应用探讨》，《理论界》，2015年第11期。二是将社会治理的目标仅仅理解为维护稳定。稳定是社会治理变革的一个条件，稳定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠强力、压制和打击，而是靠协商、对话与合作。社会治理变革，更多的是要实现公共利益的最大化。三是改善民生和社会建设是不可分割的。社会建设，社会治理变革，既是服务于民生，同时也是为了促进民主。只有用民主的办法，才能多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。只有解决好了民生问题，才能更稳定、更有序地推进民主发展。③王红梅：《城市基层社会治理改革问题分析——以贵阳市为例》，《城市发展研究》，2015年第12期。

（二）大数据

大数据，即具有海量、高增长率和多元化等特质的信息资产。相较于传统的信息数据，大数据体量更为庞大，种类更为繁多，价值密度更高，传播速度更快，是继计算机技术革新后人类科技发展史上又一次具有伟大而深远意义的革命。大数据的产生源于现代信息技术的快速升级，与云计算处理应用关系密切。如何依托云计算平台，深入挖掘数据信息，精准提炼数据内容，科学预见前沿动态，从而制定高效有针对性的方法策略，对企业经营、乃至国家治理都具有重要借鉴意义。2012年3月22日，美国奥巴马政府宣布正式将“大数据战略”上升为国家战略，2亿美元投资将用于拉动大数据相关产业发展，大数据技术更是被官方定义为“未来的新石油”，成为国家竞争力的一项重要因素。根据IDC作出的估测，数据一直都在以每年50%的速度增长，也就是说每两年就增长一倍（大数据摩尔定律）。这意味着人类在最近两年产生的数据量相当于之前产生的全部数据量，预计到2020年，全球将总共拥有35ZB的数据量，相较于2010年，数据量将增长近 30倍。这不是简单的数据增多的问题，而是全新的问题。

2015年，李克强总理签发、国务院印发《促进大数据发展行动纲要》提出，要加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业；以企业为主体，营造宽松公平环境，加大大数据关键技术研发、产业发展和人才培养力度，着力推进数据汇集和发掘，深化大数据在各行业创新应用，促进大数据产业健康发展；完善法规制度和标准体系，科学规范利用大数据，切实保障数据安全。《纲要》明确，推动大数据发展和应用，在未来5至10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制，构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系，开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局，培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态。①《促进大数据发展行动纲要》，中国政府网，2015年9月5日。

现在政府部门进行基层管理不注重数据，不依赖于数据作决策，而是人为地拍脑袋，毫无依据地下决策，给基层社会稳定带来大量的隐患。搜集并利用基层数据，以固定的、周期性的、政策性的数据来源作为源数据，对这些数据进行加工处理后，基于数据的决策，服务于基层，起到决策支持作用。大数据时代到来后，政府的基层治理必然要进行变革，数据处理技术必然要创新，政府基层治理要建立面向大数据处理的新型体系结构。②吴湛微、禹卫华：《大数据如何改善社会治理：国外“大数据社会福祉”运动的案例分析和借鉴》，《中国行政管理》，2016年第1期。

在我国，随着社会转型而出现的一系列新形势、新情况、新问题，尤其在基层社会治理方面，对党和政府的执政理念和行政方法提出了更高要求；与此同时，现代信息技术的发展成熟也为社会治理提供了一种全新的思路和工具手段。大数据在基层社会治理中的运用无疑将成为推动社会稳定、促进和谐社会建设的有力加速器。

信息化与互联网时代的大数据已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，将极大地提高社会治理的可预见性、精准性、高效性。大数据时代，我们要推动数据资源从人工采集为主向机器采集为主转变，从无偿提供向平等交换交易转变，努力实现政法综治专业数据、政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据集成应用，要将科技革命与机制变革融合起来，把大数据应用与社会治理创新深度融合起来，推进职能优化、机制变革，提升社会治理的层次和水平。③冯仕政：《大数据时代的社会治理与社会研究：现状、问题与前景》，《大数据》，2016年第2期。

二、大数据在基层社会治理中应用的迫切性

（一）党和国家的战略部署

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》提出加快建设数字中国，创新公共服务，保障和改善民生，提高社会治理能力，加快创新立体化社会治安防控体系，提高公共安全智能化水平，全面推进平安中国建设。④苏玉娟：《大数据技术支撑社会治理的路径分析》，《中国井冈山干部学院学报》，2016年第1期。2016年4月，习近平同志在网络安全和信息化工作座谈会上谈到，推进国家治理体系和治理能力现代化，信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用，构建全国信息资源共享体系，用信息化手段感知社会态势。⑤参见习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2016年4月26日。要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，构建一个“制度+技术”的国家治理体系。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，信息化是覆盖中国现代化建设全局的战略举措。国家治理的基础是社会治理，社会治理的难点在基层、重点在基层、希望也在基层，它是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届五中全会提出要实施“国家大数据战略”，大数据写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。

（二）数据治国的迫切需求

2015年9月，国务院制定了《促进大数据发展行动纲要》，提出要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现政府治理能力科学化、现代化、法治化。①冯仕政：《大数据时代的社会治理与社会研究：现状、问题与前景》，《大数据》，2016年第2期。信息技术进步已经彻底改变了经济社会领域和决策过程，数据驱动的决策方法正在改变治国理政的决策过程。一旦打破数据鸿沟和信息孤岛这些障碍，政府将更有效率、更加开放、更加负责，引导政府前进的将是基于实证的事实，数据将被视为科学的度量、知识的来源；没有数据、无论是科学研究，还是政策制定，都将寸步难行。党和政府要抓住这一人类社会伟大的机遇。

（三）我国社会转型与基层社会矛盾冲突处于持续高发态势

我国已经成为世界第二大经济体，经济社会持续发展，在高速发展的背后，大量存在的发展中的问题，尤其是在社会治理领域新老问题交织在一起，快速城市化和信息化手段的普及已经成为农村地区的普遍事实，当前我国基层社会矛盾冲突处于持续高发态势，基层矛盾的“高烧”不退，我国社会转型期许多深层次的问题处于集中爆发的阶段，成为“十三五”时期困扰农村健康发展的难题。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，有助于我们全面、客观、正确地认识和解决当前农村和基层治理的问题。农村的社会治理关系到农村地区的生存发展与和谐稳定，也关系到城乡之间的权利平等与公平正义，必须重视和解决，也是党和政府的执政能力面临的最大考验。②崔伟：《智慧治理：大数据时代政府社会治理之创新》 ，《知与行》，2016年第4期。

（四）农村基层社会治理问题突出形势严峻

第一，基本公共服务相对短缺；第二，社会保障水平不高；第三，社区建设缺乏支撑（其一，农村大量劳动力出外打工使社区建设缺乏必要的主题；其二，社区大规模调整使村民缺乏社区认同意识；其三，基层政府和村委会的经费支撑能力有限）；第四，村官腐败问题严重；第五，留守群体处境堪忧；第六环境问题日益突出；第七，失业问题开始凸显；第八，群体性事件多发；第九，黄赌毒问题严重；第十，农村“整村犯罪，规范失序，部分基层组织涣散软弱（云南一个村子40多人涉“盲井式杀人”案引发社会广泛关注。根据公开报道可知，近年来“涉毒村”、“诈骗村”、“造假村”等“整村犯罪”屡见不鲜，并呈现出作案手法专业化、科技化、暴力化等特征，犯罪嫌疑人以青少年居多，甚至有部分村干部也参与其中）③李友梅：《我国特大城市基层社会治理创新分析》 ，《中共中央党校学报》，2016年第2期。。农村传统规范失范、部分农村地区极端贫困，共同“滋长”出了畸形的“整村犯罪”。暴利驱使下的“整村犯罪”，蔓延出巨大的黑色产业链，出现整村犯罪团伙作案等现象。面对农村基层社会治理问题如此突出形势严峻的局面，如何直面问题，找出解决方案？如何尽快从信息资源共享、农村警务战略等层面建立有效的治安防范体系？实现信息资源共享，在大数据背景下进一步推动警务信息化建设，如何加快推进实现全国基层治理的“一网化格局”？这是党和政府面临的时代性课题，如果不能找出合理的治理路径和解决方案，将严重影响“两个一百年”目标的实现。

（五）审时度势的时代担当

中央政法委、中央综治委工作有关会议精神和工作部署明确提出，利用大数据技术提升基层社会治理能力水平、解决基层社会治理的突出问题，中共中央政治局委员、中央政法委书记、中央综治委主任孟建柱在中央社会治安综合治理委员会全体会议上强调：将大数据、云计算技术运用于社会治理之中。进一步完善齐抓共管、协作配合的长效机制，探索运用大数据、云计算技术，整合综治各成员单位信息资源，实现信息互通、资源共享，做到问题联治、工作联动、平安联创、实绩联考。以网格化管理和信息化技术全面推进平安中国建设、维护社会治安大局持续稳定为重要抓手。①陶希东：《大数据时代中国社会治理创新的路径与战略选择》，《南京社会科学》，2016年第6期。

现在，不法分子千方百计运用新技术、新手段实施犯罪活动。美、英等国网络犯罪已成为第一大犯罪类型，我国网络犯罪占犯罪总数近1/3，且每年以近30%左右幅度上升。要坚持发展好自己是最大的安全、进攻是最好的防守，善于把挑战变机遇、把短板变杠杆，做主动发牌人，牢牢掌握工作主动权。要把体制机制改革和科技创新成果紧密融合起来，把科技创新成果运用到司法体制改革、公安改革等各项改革中，提高防范打击犯罪的能力，提高司法公正和效率。

随着大数据广泛应用，数据主权已成为继边防、海防、空防之后又一新的国家主权领域。要把数据安全摆在更加重要位置来抓，支持优势企业加快核心技术自主创新，在政法系统推进国产自主可控替代计划，构建安全可控的信息技术体系，构建网络安全综合防御体系，有效维护国家网络主权和网络安全。

三、大数据在基层社会治理中的实践路径

（一）做好顶层设计

大数据分析结果是否能充分应用于决策，取决于数据的质量。构建高质量的数据汇聚系统是大数据能否在基层落地开花的关键，因此必须把各个基层的异构系统统一，将其作为一项紧迫且重要的一把手工程，由基层党委政府主官亲力亲为，自上而下做好顶层设计并一抓到底。首先，需要制定基层政府的数据标准，要求基层政府开发的系统时，数据必须遵循此标准，便于数据的统一汇聚；其次，需要对基层管理者进行培训，尤其是基层的一把手，需要他们具备较强的大数据思维，加快推动大数据在基层政府的应用，真正实现“微信扫一扫，数据云上转，群众少跑路”的社会基层治理模式。

（二）培育“互联网+”思维

将大数据作为一场基层执政理念提升的思想革命，积极引导基层干部涵养“互联网+”思维，把“节约居民每一秒钟”等理念根植于心。充分发挥大数据的分析决策作用，发现在基层管理中存在的问题，利用“互联网+”思维，发现解决问题的办法，快速提升基层的服务质量，满足老百姓日常需求。现在基层政府每天疲于奔命地填报各式各样的系统，产生大量数据，但是由于系统多为异构系统，数据不能共享，只是实现简单的填报，对基层的治理产生价值较小。 通过“互联网+”平台整合现有的系统，实现数据集中在云端，基层治理者通过访问云端的图形可视化仪表盘，便可发现所在的基层作出相应决策，提高决策的可靠性。数据层层整体汇聚，都会产生较大的聚合效应，实现基层智慧治理。

（三）群众广泛参与

大数据在基层社会治理的实践，并不单单是基层政府的事情，是一项需要群众参与的系统工程。只有设计符合群众操作的平台，充分地将群众需求的应用植入到平台中，提高群众的办事效率，减少重复性的填报工作，群众才会众积极参与，乐于分享，勤于提出问题。充分实现虚拟网络中的互动，基层政府才能紧紧把握群众需求“痛点”推进整个政务流程、服务标准等的机制再造、流程整改，消除数据流动不畅的通道，打通政府与群众沟通的数据渠道，实现7×24小时的全沟通，及时解决老百姓提出的问题。

（四）打造政府主导的民心工程

大数据的核心是预测，内涵是快速地提取有用的数据，快速地发现问题解决问题。充分依托大数据技术优势，探索群众“不上门”的行政审批和“送入户”的政务服务，彻底消除“条块不畅”“信息孤岛”等壁垒，解决服务群众“最后一公里”甚至“最后一米”问题，打造真正的民心工程。

基于大数据的集成治理系统是一项真正的民心工程，而不是面子工程，亦不是为政府提高工作效率而设计的简单平台。该系统需要充分调研，对基层工作的全流程进行分析、整理、提炼，完成模型构建后，通过多种终端接入，以满足群众接入需求，提高访问效率。

结 语

社会治理在于治理人，随着科技进步日新月异，互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着人类的思维、生产、生活、学习方式。我国已经突破7亿网民，互联网的普及和应用，与基层社会治理相关的各类海量数据每时每刻都在不断产生并被记录下来，形成基层社会治理大数据。当我们以一个城市或者一个村庄为单元，将各种数据融合起来，构成一个巨大、海量的大数据并在此基础上挖掘使用、分析这些数据的时候，城市的社会管理将进入一个全新状态。基于数据的深度挖掘、分析应用，政府部门以及社会治理相关部门在跨部门数据共享和联合行动的基础上，准确把握、及时发现问题，实时响应和处理公共事件与公众诉求，能够实现从事中干预、事后响应向事前预测、超前预判转变，从而建立防范和应对措施。大数据在基层社会治理中意义重大，如何通过利用大数据技术应用构建精准、贴心、以人为本的公共服务机制和社会治理机制；如何破解基层社会治理中信息资源共享和深度应用不够这个难题；如何利用大数据提高打击犯罪的能力；在大数据背景下探索建立现代警务运行机制；探索破解大数据技术和手段在基层社会治理中的深度应用这块短板。这些都需要党委和政府、全社会共同努力，学会运用法治思维、科技思维、以人为本的服务思维、接地气的工作方式，用平实朴素的语言让人们听得懂、能接受、能理解的大数据这一新技术。这样，才能更好为事关13亿人民的社会治理和平安中国建设，在信息化与互联网时代焕发出强劲的生命力。

责任编辑：孙艳兰

*本文系中央综治办“大数据与基层社会治理研究”的阶段性成果。