失独家庭“多元合作型”养老保障体系建设

孙翌华

摘 要：在我国，“失独家庭”的产生和发展有着特殊的历史背景，该群体的规模在未来将呈现逐渐扩大的趋势。随着人口老龄化进程的加速，“失独家庭”养老问题逐渐引起广泛关注。通过分析“失独家庭”未来发展趋势和面临的养老困境，提出构建“多元主体合作型”养老保障体系，主张将政府、市场单位、非盈利组织共同纳入到体系建设中，发挥各自优势，形成可持续运行的长效机制。

关键词：失独家庭；养老保障；多元合作体系

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）17-0150-03

失独家庭是指独生子女意外亡故，父母再难生育的家庭。全国老龄办曾在2012年发布的《中国老龄事业发展报告》中估算，我国至少有100万个失独家庭，而且平均每年会增加7.6万户。人口学家易富贤也指出，“即使忽略2010年后新增的独生子女家庭和孩子死亡数量，到2035年我国也会有高达1 000万户的失独家庭。”[1]由于我国养老保障制度设计之初并未考虑失独群体的特殊性，因此，这些家庭在失去独生子女后不但要承受丧子之痛，还要面临无人养老送终的悲惨境遇。

一、我国失独家庭养老保障现状

2007年，国务院选择了上海、重庆、江苏、陕西等十个省市作为首批对失独家庭扶助政策试点地区，取得了一定的效果，引起社会广泛关注。自2012年起，关于失独家庭的扶助政策在全国各地普遍实施。例如，重庆市在2012年底建立了失独家庭特别扶助金，规定失独父母每人每年可得到3 120元生活扶助金。同年，河南省郑州市将失独者扶助金从每人每年1 200元提高到3 240元；河北省石家庄市规定，失独母亲年满49周岁、父亲年满55周岁后，每人每年可领取1 800元补助金；母亲年满55周岁、父亲年满60周岁后，每人每年可领取6 000元补助金。陕西省的扶助制度更为全面，陕西省人口计生委于2012年9月出台了《关于建立完善失独家庭养老扶助制度意见》，明确了五个方面的扶助内容。

除了经济救助之外，失独家庭精神上的慰藉和生活上的帮助不可或缺。江西省经过专项调查，对全省1.1万余户失独家庭建立失独家庭档案，对女方尚处于育龄的家庭开展生育指导，同时组织心理专家对不能生育的家庭进行心理辅导。北京市于2012年6月率先推出全国首个关爱失独家庭的保险救助计划——“暖心计划”。该项目每年会为每位失独父母出资2 800元，用于投保养老、医疗、意外、人寿、女性安康等险种在内的综合性保险。陕西省宝石花公益服务中心为失独人群组织“走出家门”活动，失独者们打着“牵手同行，走出阴霾”的旗帜继续出发，在太平国家森林公园度过了一个难得的周末。

通过总结发现，全国在失独家庭关怀方面开展了多项活动，取得了一定效果和社会影响力，但是目前的工作基本属于“各自为政，缺少合作，没有充分利用社会资源”。政府主要是在财政资金和政策上给予支持，社会公益组织开展各类帮扶活动，市场力量基本没有参与。

二、失独家庭未来发展趋势及养老困境分析

（一）失独家庭未来发展趋势分析

从全国范围来看，实施了30多年的计划生育政策使我国人口减少了近4亿[2]，人口控制措施一方面促进了经济的发展和人民生活质量的提高，另一方面也大大缓解了人口增长对资源环境的过度利用。但是，同时产生了其他社会问题。从数据可以进行以下分析。（见表1）

从表1中可以看到我国人口变化的两大趋势。一是“家庭小型化”趋势。从1953年开始的50多年中，我国家庭人口规模呈下降趋势，截至2010年，家庭户规模缩小到3.1人/户，即使国家已经开放了“二孩政策”，但家庭小型化的趋势仍然存在。二是“人口老龄化”趋势。从表1中可以看到，0—14岁青少年人口急剧下降，而65岁以上老年人比例持续上升，显然抚养比将继续攀升。截至2010年，65岁老年人比例达到8.87%，已经超过联合国认定老龄化社会（65岁老年人占总人口比重7%）的标准。如果“失独问题”进一步作用于两种趋势中，那么将对家庭和社会产生重大冲击，亟待妥善解决。

从全国死亡人口年龄变化趋势可以进一步分析失独问题的现实情况。（见图1。）

从图1中可以看到2009年11月1日至2010年10月31日这一年中，15岁—34岁人口死亡数量明显增加，如果根据独生子女证平均领取率40%粗略估计，这个年龄段死亡人口中近一半是独生子女，即大约有97 457人，涉及的父母大约有194 914人，而且可以估计这个年龄段死亡的人群其父母年龄大多数都在45岁以上，难以再次生育，养老困境已经形成。随着“独二代”“独三代”的成长，这个社会问题将长期存在并在未来逐步达到峰值。

（二）失独家庭养老困境分析

1.经济层面

从上世纪80年代初出生的“独一代”成长历程可以看到，父母在他们成长过程中倾注了大量心血。随着家庭收入增加和生活质量的提高，可以预见家庭对“独二代”及以后各代独生子女的投入程度将更大，这种对人力资本的巨大投资背后是更高的预期回报。美国经济学家莱宾斯曾指出，在社会保障事业落后的发展中国家，父母会把自己晚年生活的保障寄托于子女。孩子成为父母未来潜在的保险品，在消费、经济、劳动等方面发挥多重正效应[3]。然而假如独生子女突然死亡，人力资本投资成本则完全沉没。父母不仅不能实现预期投资回报，还要付出巨大的资金成本和精神成本。目前，全国各地区政府基本都能实现财政补贴，包括一次性给付和每月生活补助金，并实行动态管理。政府的这些政策，无疑会大大改善失独家庭的经济条件，但从长远来看，随着失独人口的增加，政府的财政压力增加，制度的可持续和发展性受到挑战。

2.生活服务层面

很多失独老人在失去独生子女这个唯一的养老依靠后，不得不指望养老机构进行养老。但目前养老机构的入住手续中都需要子女的签字或所在街道办事处及工作单位提供相关证明。这类手续相对复杂，让很多失独老人望而却步。此外，即使相关入住手续能够办妥，但目前我国的养老资源供给相对不足。中国社科院发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》蓝皮书中显示，我国老年人口数量已经高达1.94亿，占全国总人口比例的14.3%。这个比例已经远远超出国际老龄化标准。相对于老龄化时代的快速到来，老年服务领域的发展十分缓慢，呈现“未备先老”趋势。曾经有媒体报道，我国现有养老机构4万多家，其中公办仅占了10%左右，其余民辦的养老机构多数都是中小型规模的，条件和功能很有限。

3.精神层面

失独家庭丧子后的心理创伤难以愈合，心理压力大到令人堪忧的地步。各地的情况十分相似，失独群体的社会交往活动很少，接触人群、回归社会的意愿不强，处于固封自守的状态。虽然民政部门会安排心理疏导，社会公益组织也会开展爱心活动，但这类活动并非经常性的，也难以有针对性地疏导心理障碍，使得他们成为逐渐脱离主流社会群体的“异类”。

三、构建“多元主体合作型”失独家庭养老保障体系

失独家庭与普通家庭相比，养老需求既有相似之处又存在显著不同。首先，两类家庭在养老需求上较为相似，都涉及经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面；但是失独家庭在缺失了子女这一支柱力量后，其养老模式必然形成其自身特点。笔者认为，应调动全社会力量，将政府机构、市场单位和非盈利组织结合起来，形成“多元主体合作型”模式。这种模式应符合所有参与主体的利益诉求，充分利用社会资源，使制度实现可持续发展。此模式最核心的问题在于界定各参与主体的角色定位和相互关系。

（一）政府机构

独生子女在养老中的缺位政府有不可推卸的责任，扮演着最重要的角色。政府主要应该做好以下工作。

1.密切关注

民政部门或计生部门应尽快完善“失独家庭”数据库，从总体上掌握“失独家庭”的数量、结构和分布，并实行动态管理。另外，还要搞清楚他们的基本需求，如养老需求、心理需求、生育需求、就业需求等等。

2.建立、维护和监督制度运行

通过相关政策，调动全社会多元化主体参与制度建设和运行，政府在运行过程中主动与其他参与主体配合，维持制度的高效运转，同时密切监督每一环节工作的规范性，及时纠正违规行为。

3.资金和政策支持

作为计划生育政策的产物，政府理应对“失独家庭”负起责任，首要的责任便是经济支持，因此，政府财政预算中有必要专门设立“失独救助专项基金”，定期划拨资金并集中管理，不得挪用。为了实现基金管理的透明与效率，可以通过招标，委托业绩优秀的基金公司管理经营，实现保值增值。这一方面活跃了资金市场，也保障了资金的安全和收益。

（二）市场单位

1.金融保险企业

主要是指基金公司和保险公司。从2014年开始，我国利率市场化步伐加快，金融市场进一步开放和成熟的趋势已经十分明显。在近几年市场化发展的进程中成长起来一批业绩优秀的基金公司，这为养老金入市打下了坚实的基础。通过招标进行市场化委托管理，政府则作为委托人行使监督权和收益权，并进行优胜劣汰的动态考察。这种委托-代理模式既能够活跃资本市场，又能实现资金的保值增值，应对未来风险。

另外，在政府的政策引导下，鼓励保险公司创新保险产品和服务，专门开展针对失独老人的养老保险业务。例如，2014年6月，中国保监会发布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，选择北京、上海、广州以及武汉四个城市开展住房反向抵押养老保险试点，通过将住房抵押与终身年金保险相结合的形式为老人提供养老金。

2.养老产品开发企业（包括盈利性养老机构）

随着失独父母年龄的增长，身体功能发生不可逆转的衰退，迫切需要生活照料。然而，我国目前的4万多家养老机构中公办仅占了10%左右，其余民办盈利性的养老机构多数都是中小型规模的，条件和功能也很有限。显然，面对巨大的养老市场缺口，政府很难全面承担起提供专业社会养老服务的职能。因此，有必要调动市场资源实现有效供给，以缓解供给不足的矛盾。政府的主要责任应归纳为：扶持和监督。扶持可以体现在：对民办养老机构在规划、建设、税费减免、用水用地等方面予以优惠，鼓励社会力量兴建养老机构。监督体现在：对养老机构的服务质量考核和评估，对从业人员教育培训，进行宏观管理，制定养老资源合理配置的办法，避免不必要的重复建设和无序竞争产生的资源浪费，切实保障盈利性养老机构既能充分利用市场机制规范、有序发展，又能通过自身成长促进市场潜力的发挥和良性运转。

（三）非盈利组织

近年越来越多的非政府组织涌现在社会活动中，在弱势群体关怀方面发挥了重要作用。例如，陕西省宝石花公益服务中心为失独人群组织“走出家门”活动、江苏常州成立“春晖俱乐部”、上海市建立“星星港”、北京市建立“心灵家园基地”等等，这些志愿者组织的主要宗旨都是通过开展多种方式来缓解失独家庭的精神痛苦，为其搭建相互倾诉和鼓励平台，丰富其生活，重拾其信心，使其重新融入社会。从非盈利组织自身的特点可以发现他们的生存能力较弱，因为他们不以盈利为目的，而开展正常的工作又需要各种耗费，因此需要政府的大力支持。一方面，要努力推进慈善团体的多样化发展，联合中华慈善总会、红十字会、中国发展基金会等组织共同建立有针对性的专门慈善机构，募集专项资金用于救助；另一方面，要支持基层社区组织。目前家庭养老仍是最基本的养老形式，社区组织作为家庭的邻居和朋友，因为情感的亲密和生活空间的接近，有面对面交往的机会，也更容易伸出援助之手来满足失独家庭的情感需求。此外，社区工作人员可以为“失独家庭”搭建相互交流和沟通的平台，丰富他们的日常生活，帮助他们重新融入社会。

综上所述，笔者认为，失独家庭养老问题需要调动全社会力量建立一套完整的体系，在体系建设中明确各参与者的角色，形成相互促进又相互制衡的关系，实现体系运转中效率和效益的最大化。

参考文献：

[1] 王惊涛，易富贤.“失独”之痛须格外重视[EB/OL].环球网.http：//opinion.huanqiu.com，2012-10-20.

[2] 翟振武.计划生育使中国人口缩减4亿.大规模流动加剧分布不均[EB/OL].中国日报网2011-12-25.http：//www.chinadaily.com. cn/hqgj/jryw/2011-12-25.

[3] 国家人口计生委财务司课题组.独生子女伤残死亡家庭扶助制度研究报告[R].2006，（9）.

[4] 彭劲松.现代西方人口经济学[M].北京：人民出版社，1992：34-36.

[5] 国务院人口普查办公室.中国2010年人口普查资料（上册）[M].北京：中国统计出版社，2010.

[6] 中华人民共和国国家统计局.2013中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[7] 国家卫生和计划生育委员会.关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知[EB/OL].www.chinapop.gov.cn 2007- 08-31

[8] 中国老龄科学研究中心.中国老龄事业发展报告（2013）[R/OL].www.cncaprc.gov.cn 2013-02-27

[9] 陕西省政府办公厅.陕西省人民政府办公厅转发省人口计生委省财政厅关于建立完善失独家庭养老扶助制度意见的通知[EB/OL]. www.shaanxi.gov.cn 2012-09-11.

[10] 王广州.独生子女死亡總量及变化趋势研究[J].中国人口科学，2013，（1）.