失独家庭养老保障问题研究

唐艺维++刘玮琳

摘要：自从我国进入老龄化社会后，失独家庭的养老保障问题日益凸显，亟待解决。在新颁布的保险业“国十条”中，政府对失独家庭的养老保障问题给予了高度重视，并鼓励商业保险公司在社会保障中努力发挥积极作用。因此，失独家庭养老保障问题除了需要政府构建有效的扶助体系外，也为商业保险公司的发展带来了新的契机。

关键词：失独家庭 社会保障 住房反向抵押保险 新国十条

一、失独家庭概述

（一）失独家庭的概念

“失独家庭”一词产生于我国20世纪80年代计划生育政策提出之后，目前仍然没有统的标准和界定。通常是指只生育过个孩子，但其后来因疾病、意外事故、犯罪等各种原因而死亡，且其父母年龄大部分超过50周岁，客观上不能再生育或经济条件不允许，同时主观上不愿意生育或收养非亲生孩子的家庭。根据独生子女死亡时是否留有下一代，失独家庭可分为非隔代失独家庭和隔代失独家庭。

（二）失独家庭产生的背景

新中国成立后，随着国内经济高速发展、人民生活水平大幅提高和医疗水平上升，我国人口数量迅猛增加。在改革开放的大背景下，针对此种国情提出的计划生育政策迫使我国的家庭模式向“4-2-1”结构转变。这种家庭结构中，第三代只有一个子女。在其他风险因素不变的条件下，单位家庭子女数量的减少使得独生子女的存活率降低。若独生子女在成年后因意外等情况死亡，则其父母重新生养的可能性更低，失独家庭便由此产生。

（三）我国现阶段失独家庭发展状况及趋势

2014年中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央及各地政府相继出台了决定实施单独“二胎”的政策，这在定程度上减缓了失独家庭数量的增速。但是，长达三十多年的计划生育政策的实施使得我国已经进入严重的人口老龄化时期，且失独家庭规模庞大。穆光宗先生曾在文章《独生子女家庭本质上是风险家庭》中推算，截止2000年，全国独生子女证的数量已达到5578万，若加上未领证的独生子女数量包括在内，则2000年全国独生子女数量约9000万。如果按照每年增加500万估算，2010年的独生子女人数约为1.5亿。而实际上城镇化使得更多家庭的生育愿望降低，年增幅大大超过500万。由人口学者易富贤根据1%人口抽样调查所作的推算，2010年我国独生子女数量为2.18亿左右。综合二者的推算，同时考虑到单独二胎政策的颁布实施，2015年底我国独生子女数量大约为2.8亿。按照2009年《独生子女天亡家庭生存状况调查》中数据显示，我国5.4%居民在25岁前死亡。①根据以上数据保守估计，2015年25岁前死亡的独生子女数为1500多万，而失独家庭的数量则只是略少于1500万。

二、我国失独家庭养老保障的基本情况

（一）失独家庭养老保障的困境

1.家庭养老保障方面的欠缺

自古以来，素有“养儿防老”的观念，父母希望在年老时能够从儿女处得到物质保障或赡养。而失独老人在子女死亡后，失去了受子女养老的机会，陷入了经济、精神和生活困境。

2.社会养老方面的不完善

目前我国社会养老保障制度及体系建设不尽完善，主要表现在两个方面。方面，我国现今机构养老制度不健全。大部分养老院以营利为目的，且通常以失独老人没有子女作为监护人或社区、街道不能为其提供所需的证明为由，拒绝接受失独老人。而大多数福利院主要接收对象为“三无”老人和被遗弃的婴儿，失独老人不属于主要接收对象。同时，失独老人大多数在经济上存在较大的困难，部分连最基本的生活需求都不能得到满足，更没有能力支付各类养老机构的费用。另一方面，20世纪上半叶，针对日益严重的老龄化现状，我国适时地提出了社区养老这一新型养老方式，即让老人住在自己家里，由社区有关机构为老人提供上门服务。第一，社区并未建立起系统的志愿服务体系。志愿者集中在举办活动或逢年过节时探望失独老人，缺乏长期、连续、对照顾失独老人的志愿者。第二，社区没有建立完善的医疗救助体系。失独老人年龄较大，并伴有心灵的创伤，身体状况差，需要长期照顾，而社区只能提供简单的医疗服务，不能从根本上解决问题；第三，社区资金短缺。社区仅靠政府提供财政拨款，社会资金来源少，基础设施建设跟不上，以至于无法设立定期上门为失独老人排解精神难题的心理咨询机构，无法聘请照顾失独老人的专业护理人员。

（二）各地方政府的实践经验

近年来，我国政府对失独家庭给予了更多的关注，各地政府积极响应党和政府的号召，在失独家庭养老保障方面进行了积极地探索与实践。

1.陕西省推行失独家庭养老扶助

陕西省淳化县从2012年10月1日起率先实施失独家庭养老扶助制度。2012年10a1日起，我国将失独补助金由原来的每人每月140元提高N800元，淳化县在此基础上每人每月再增加100元。因此，失独父母在领到国家法定补助金的同时，每人还能领到淳化县从2012年1月1日起发放的全年1200元的补助金。

该县还规定，凡持有《独生子女父母光荣证》或《独生子女证》且独生子女因病、意外死亡的城镇家庭，均有领取一次性经济补助的机会。该县对农村和城镇家庭的次性补助分别为2万元、3万元。若失独父母未再生育或领养子女，年满60周岁以上的农村和城镇家庭每人每月补助分别为900元、1000元；60周岁以上的每人每月再增加100元生活补助。

截止到2012年底，该县共33人是国家特别扶助对象，独生子女死亡补助对象和伤残补助对象分别为30人、3人，共下发特备扶助金219440元。

2.江苏省南京市对失独家庭帮扶的探索

自2012年8月公布新版《城乡居民最低生活保障条例实施细则》开始到2014年6月止，南京市民政局相继出台了七条与失独家庭保障相关的政策，以改善失独老人的养老问题。

2010年到2013年三年间，从首次将失独家庭父母这类特殊人群纳入低保范围，并给予单位失独家庭每人150元特别扶助金，到将扶助标准提高到每人500元，且发放频率从每年两次增加到每年四次，南京市政府一直稳步提升失独老人的福利。2013年末，国家五部委发出《进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，号召各级政府提高计划生育困难家庭扶助金标准；对符合条件的特扶对象参保给补贴、医疗享救助；若有再生育意愿，其医疗费用可纳入医疗救助支付范围。同时开展符合条件的失独老人可到社区申请居家养老服务的工作，为失独家庭搭建了社区养老的平台，健全了社区养老的机制。

以上两省的实践提高了失独家庭的福利和扶助程度，缓解了失独老人的生活压力，但在物价持续上涨的今天，这些措施仍不能使他们的养老后顾无忧。因此，一方面，在提供经济补助的基础上各级政府还需加大各市区养老院的建设与管理力度，保证横向增加数量的同时纵向增加质量，加强社区养老在失独家庭养老保障中的作用。另一方面，政府应在精神上鼓励较年轻且相对有能力的失独父母重新领养子女，这一举措既能完善社会资源配置、给予失独父母精神上的抚慰，也能为失独父母将来的养老提供一定的保障。除此之外，政府还应将相关商业保险作为帮扶的重心，依靠商业保险的力量不断提高失独家庭的保障程度，改善失独家庭帮扶主体仅为政府的单一局面。

三、我国失独家庭养老问题的对策

（一）在社会保障方面

1.增强社会保险对失独家庭的保障程度

失独家庭中的部分家庭属于隔代失独，这使得失独父母不仅要负担自己的养老费用还要额外承担第三代的抚养费。虽然政府对失独家庭会给予定的补助，但对于整个家庭的开销来说仍是杯水车薪。因此，对于这部分隔代失独家庭，可通过降低养老保险和医疗保险的满足条件来提高其福利程度。

2.充分发挥地方政府在失独家庭养老服务体系中的作用

（1）地方政府要加大财政拨款的力度用来扶助社区养老的发展。政府应加大财政支持，扩大失独家庭的保障范围，提高失独家庭的物质保障水平和扶助标准，并与物价发展水平相适应。同时，在社区完善老人需要的休闲娱乐等基础设施建设，构建志愿服务医疗服务体系，聘请专业的护理人员定期上门服务，使失独老人享受到正常老人的生活。

（2）地方政府要出台相应政策并建立专项基金支持社区用于进行福利院与失独家庭的对接。政府要制定并完善相关法律法规，将失独家庭养老这一问题法律化、制度化。失独父母在失去唯一的孩子后，社区养老这一“在家养老”的新型养老方式更易被其所接受。政府应专门建立工作小组，旨在促进福利院的孩子们与失独父母的对接帮扶工作，既可以使福利院的孩子们得到父母般的呵护，又可以减轻失独父母的丧子之痛。这是政府积极响应党的群众路线、提高社会影响力和增加社会效益的重要举措。

（3）地方政府要完善失独家庭救助体系。社会救助是对遭受自然灾害、失去劳动能力或者社会低收入人群提供最低生活保障，满足基本生活需求，是社会保障的个重要组成部分。政府要完善社会救助体系，针对目前很多失独父母并未享受到国家政策的福利问题，利用时下流行的微信、微博等公众平台建立有效的救助信息覆盖网络，做好失独家庭父母的登记工作，拓展救助资金的来源渠道等，有利于优化资源配置、稳定社会秩序、提高社会效率和公平。

（二）在商业保险方面

2014年8月13日，国务院正式发布《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称“新国十条”）。其提出的发展目标为，到2020年基本建成保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范，具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力，与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，努力由保险大国向保险强国转变。“新国十条”还突出强调了注重发挥商业保险在建成社会保障体系和社会保险市场化运作中的重要作用，以及培养其在健康养老保障计划中的潜在能力。除此之外，“新国十条”还积极鼓励保险公司创新养老保险产品，为不同群体提供个性化、差异化的养老保障产品，探索对失独老人保障的新模式。

1.非隔代失独家庭

新国十条中提出“为不同群体提供个性化、差异化的养老保障”，“开展住房反向抵押养老保险试点”等一系列新观点，而在各地区失独家庭养老的实践中可发现，商业保险在其中的潜在作用尚未被挖掘。并且据调查，失独家庭中65.78%的家庭属于非隔代失独，占较大比重，因此针对非隔代失独父母，正可运用如住房反向抵押养老保险等类似的商业保险来解决其养老保障问题。

产权所有者继续拥有房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权并负责维护，同时按照约定条件领取养老金直至身故；老人身故后，保险公司获得抵押房屋处置权，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。因其分期领取保险金最后次性偿还的运作方式与房屋按揭贷款相反，因而也被称为“倒按揭”养老保险。由于普通家庭大多数存在根深蒂固的“养儿防老”观念，并将房屋视为和后代之间的一种情感维系，因此普通父母更愿将自己的房产留给后代。而非隔代失独家庭则不存在这种观念上的顾虑，独生子女的丧失使得失独父母去世之后没有遗产继承人，且房屋通常为遗产的主要部分，这种情况使得非隔代失独家庭可以采取“以房养老”，用所得的“倒按揭贷款”来满足自己的生活需求，通过自身资源的合理利用来减轻社会经济负担及财政压力。因此，政府和保险公司应加强失独家庭的养老保障与住房反向抵押保险的结合，加大向这些社会特殊人群宣传住房反向抵押保险的力度，使其乐于接受这种“以房养老”的模式，将商业保险作为社会基本养老保险和医疗保险的补充，在拓宽了保险产业领域的同时又完善了保险的社会职能。

2.隔代失独家庭

失独家庭中仍有1/3的家庭属于隔代失独。隔代失独家庭虽有第三代子女作为精神寄托，但经济负担较重。对于此种家庭，政府可尝试向保险公司拨款设立专项基金，并鼓励保险公司面向隔代失独家庭这一特殊群体创新政策性即保费相对低廉的保险产品。政府用基金作保险费、以失独老人为被保险人、以第三代子女为受益人，按照不同失独家庭的需求为失独老人投保不同保额、不同期限、不同种类的年金保险和死亡保险。除此之外还需与其约定，若失独老人在保险期限内死亡，则政府将从死亡保险金中扣除一定比例作为基金回流，剩下的部分将作为第三代子女的抚养费用和教育费用，而每月或年领取的年金将作为老人的生活费用。这种方法既促进了保险公司的发展，也在一定程度上减轻了失独老人抚养第三代子女的经济压力。

注释：《中国经济周刊》2009.06.01。

参考文献：

[1]穆光宗，挑战孤独。空巢家庭[M]，河北，河北人民出版社，2002

[2]徐炜，南京市失独老人养老资源研究[J]，公共管理，2014：31-32

[3]张焕，李新松，中国失独家庭养老服务体系建设研究[J]，经济研究导刊，2013（15）

[4]吴莎莎，高宇，淳化在全省率先推行失独家庭养老扶助[N]，咸阳日报，2013-01-08[5]国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见[EB/OL]