“预算公开国际比较与借鉴”之四印度政府预算公开的财政治理体制研究

●王威

“预算公开国际比较与借鉴”之四印度政府预算公开的财政治理体制研究

●王威

预算数据的公开是现代政府财政治理的着力点。预算透明是公民监督政府行使权力的重要前提，也是政府取信于民、强化公信力、优化行政权力的重要保证。对于如何公开政府预算的数据信息，不同国家的做法不尽相同，印度是我国“一带一路”的沿线国家，同样属于超大人口规模的新兴经济体，关于其预算数据公开的制度和机制，值得关注。印度关于预算数据和信息的公开体制是比较完整的，既有要求明确的法律法规和政策文件，也有政府设立的机构和公民自建的组织，这些组织成长为联结政府与公民社会的纽带。在详细梳理了印度政府预算公开的各项法律规定、要求，并具体讨论了印度富有特色的公民参与地方预算的制度安排之后，就会发现：行政效能提升是预算数据公开的目标效果，财政治理的关键在于使政府与民众之间形成了有效的互动与协商机制。

预算数据公开公民参与行政效能财政治理

印度独立以来，长期是发展落后国家的代表。20世纪90年代初，印度政府实施了大范围的改革，不断创造出经济增长的奇迹。21世纪初，印度作为快速发展的新兴市场国家，被称为“金砖国家”。时至今日，印度经济仍保持着高速增长势头，2016年GDP超过了英国，在世界范围内排到了第五名。

预算管理是一个国家政府施政的主要工具，财政预算不仅是政府一定时期的收支计划，还反映出公共资源配置的具体情况，更体现出当局政府的行政方向。而公众通过政府公开的数据信息，了解政府预算，不仅是公众有效监督政府的主要渠道，还是公民参与预算和国家管理的民主要求，更是政府改善行政效能和提升公信力的重要保障。

数据信息对于科学决策和政府施政具有重大的意义。在印度《宪法》中明确规定了预算公开的内容，如年度财政报告、拨款要求、预算和拨款法案。印度建国初期，预算透明程度并不算高。印度实行经济改革后，印度民众开始自我组织起来积极投身社会变革，大量的民间社会组织（CSOS）在印度已经开始实质性地参与预算治理和问责。与此同时，政府预算数据公开的体制逐步完善，有力地促进了公民参与和政府创新。

一、印度政府的预算数据公开体制

1999年印度设立了财政透明度咨询小组，负责比照国际货币基金组织《财政透明度良好行为准则》的基本原则，进行财政预算改革的方案设计。2003年出台《财政责任和预算管理法案》，把财政透明度责任作为重要目标，要求政府将向议会提交的预算文件作进一步细化和补充。2005年颁布的《信息权利法》进一步明确规定了预算公开的内容，鼓励开展针对公共信息官员的培训，提升政府官员的信息公开意识。

（一）财政责任和预算管理法案

《财政责任和预算管理法案》主要是对政府财政与预算行为的管理做出了相关的规定，是议会对政府预算是否合规进行检查的依据。在每一个财政年度议会审定预算前，联邦中央政府向议会两院提交，包括与财政政策相关的联邦中期财政政策报告、财政政策战略报告、宏观经济框架报告三个报告。

1、中期财政政策报告。规定应当为已确定的财政指标，提出一个三年滚动目标（如表1列出了2016－2017财年财政滚动目标的主要内容），并对收入和支出平衡的可持续性、为产生生产性资产市场借债的资本性收入使用的可持续性做出估计，对未来财年的前景进行预测和评估。

表1 2016－2017财年财政指标-滚动目标占GDP的比重例示

（二）信息权利法

《信息权利法》主要是对政府信息公开的管理、政府信息公开申请和申请处理流程、免予公开的信息和不适用于该法的机构、第三方机构以及年度实施情况总结和培训等问题进行了规定。此后重要的措施是联邦中央成立联邦中央信息管理委员会（总部设在新德里，全国各地区设分部），各邦成立邦信息管理委员会，分别负责本级与此有关的事项或附带的事宜，保障公众的知情权。

就信息公开范围而言，《信息权利法》规定必须公开的信息包括：政府的规范性文件、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告、行政机关的设置、职能、关系公民切身利益的政府行为等。但是同时也明确规定了不能公开的信息：其公开可能影响到国家主权、安全、战略、科技和经济利益等，或导致危害国防安全的信息；被任何法院和法庭限制发表的信息，或者轻蔑法庭的信息；其公开将会破坏议会或者邦立法机构利益的信息；包含商业机密、交易秘密或知识产权的信息，其公开会损害第三方权益的信息；现有的关于个人信用的信息（除非由政府机构提供担保）；从国外政府秘密获取的信息；对个人生命或者生理安全造成危险的、用来帮助安全执法的信息；妨碍对犯罪行为进行调查、逮捕或起诉的信息；内阁公文，包括部长级会议的记录，以及政府机构及其部长提出的意见和建议等。虽然《信息权利法》规定了免予公开的信息条款，但并不意味着凡是含有免予公开信息的材料，政府可以一律不公开。如果公众利益超过了被保护者的利益，公共机构可以允许察看信息。

为此，该法还确立了“可分割性”原则，凡是可以从含有免予公开的材料中分离出来的可正常公开的信息，政府也应该毫无保留地提供。如果需要公开的信息涉及到第三方机构，或者需要第三方机构提供，联邦中央公共信息官和邦公共信息官，必须在收到请求的5天之内给予第三方机构一个书面通知，要求第三方机构提供信息，第三方机构将会考虑该信息是否被公开，第三方机构确定了信息是否可以公开后，联邦中央公共信息官和邦公共信息官在收到请求的40天内确定是否公开。

《信息权利法》规定，如果公众需要某部门的信息（必须是该法案许可范围内的信息），须向该部门的公共信息官提交一份申请，并支付费用。公共信息官在收到该申请和费用后，必须在30天内做出答复；如果该申请涉及到控制该信息的另一个政府机构，答复时间允许延长15天；但在涉及到个人生命和自由的情况下，公共信息官必须在48小时内做出答复；如果该申请已经确定被批准，公共信息官将为申请者发送包含信息费用等在内的更详细的信息；如果申请被拒绝，公共信息官必须通知申请人被拒绝的原因，申请人如果对该处理不满意可以上诉。该法案还规定，对未能及时提供信息、拒绝处理信息申请的机构，提供错误、不完整或误导性信息的机构以及销毁信息的机构，要受到相应的处罚。

二、印度联邦预算公开的文件

为了增强财政透明度，印度政府和印度财政部门会把预算文件和定期公开的公共财政信息，提交给联邦议会和邦议会以及通过多种媒体渠道在公共领域公布。印度公开的预算信息包括下列文件，详见表3。

一是年度财务报告（Annual Financial Statement）。年度财

务报告是政府预算文件的核心部分，根据规定印度年度财政报告中应分别列出以下数据：为支付宪法规定由印度统一基金支付的开支总额；拟由印度统一基金项下支付的其他开支总额；并应将税收账目之支出与他项支出分开。同时规定了应由印度统一基金内支付的内容，包括总统、联邦院议长、副议长、人民院议长、副议长、最高法院法官、联邦法院法官、印度审计长、总检察长等官员的薪金、津贴及与其职务有关的其他费用；联邦法院法官的年金；在印度领土的任何地区行使司法权限的高等法院，以及本宪法实施前夕曾在印度自治领总督辖下，各省的任何地区行使过司法权限的高等法院法官的年金；任何法院或仲裁法庭用以进行审判、判决或裁决所需要的款项；利息偿债基金费用、贴现费用，以及其他有关举债、偿债的与政府支付债务有关的开支；宪法或议会法律规定应由统一基金支付的任何其他开支等。

年度财务报告分为三类报告，印度统一基金报告、印度应急基金报告和印度统一账户报告，其中统一基金报告中会根据经常账户和资本账户，分为经常账户的收入报告和支出报告、资本账户的收入报告和支出报告，并且单独对不经过议会批准的统一基金的账户支出内容进行报告。由于印度的预算一般为三年的内容，因此包括本财年印度政府的预算收入和支出情况，另外包括上一财年的收入和支出修正后的预算，以及前一年财年收入和支出审计结果。

二是拨款请求（Demands for Grants）。这类文件主要是记录政府的开支需求。根据印度的规定，纳入统一基金的预算支出，必须通过拨款请求由人民院以投票的形式表决，这种支出称为表决（voted）支出，每个需求通常包括所需的全部规定内容，即经常性支出、资本性支出、对邦和联邦中央直属区的补助，以及有关该类需求的贷款和垫款。此外在印度的预算文件中还有一种不需要人民院投票表决的支出，称为费用（charged）支出。

根据印度宪法113条规定，人民院同意拨款后，应尽快提出相关法案，并且由印度统一基金开支，但在任何情形下均不得超过原先提交议会的年度报告中规定的额度。对于人民院通过的此类法案，议会两院不得提出修正案，改变已获批准的拨款总额款项用途，或改变自统一基金拨付之后任何开支的总额。

三是收入预算（Receipts Budget）。收入预算文件是对列入年度财务报告的收入部分，进行进一步的解释和分析，包括经常性收入和资本性收入，以及外部援助。经常性收入包括税收收入和非税收入，税收收入部分，包括企业所得税、财产税、关税、消费税等报表；非税收入部分，包括利息收入明细、股息和利润，以及其他非税收收入等项目报表；资本性收入包括市场贷款、外部援助、政府福利基金、铁路储备基金等。此外，还包括12个附录文件，涉及联邦税与关税在各邦的分配、对国际组织和其他国家的外部援助收入和还款、印度政府的债务状况、中央政府当前的贷款情况、未来收入趋势、未来支出趋势、国家储蓄基金，以及其他情况分析与说明。

四是支出预算（Expenditure Budget）。支出预算文件包括上下两卷，上卷包括一份主报告和6份附件，主要内容是经常性与资本性支出的估算变化，以及提供了一般支出、非计划支出、计划支出等各种类型的有关信息支出和分析。一般支出包括支出一览表、部委的开支等；非计划支出包括下一财政年度非计划支出、非计划的补贴、非计划的资本性支出、非计划拨款和公共企业的贷款、对外的赠款或贷款等；计划支出包括下一财政年度计划经费、联邦中央部委的计划经费、公用企业的投资计划、对各邦的援助计划、对各邦的贷款、性别预算，以及用于儿童福利计划等的预算。

下卷主要是在拨款需求所提出的各项目标的基础上，分析资金的变化原因，简要说明各项重大项目支出，包括在建设资金需求与预算概算、预算修订，以及对前一年预算估算值修订之间的原因。

五是财政法案（Finance Bill）。财政法案是印度议会授权政府筹集所需预算资金的法案，由议会负责审批。根据印度宪法规定，除非是立法授权，否则不允许征收任何税收。因此，印度每年必须通过专门的财政法案，规定政府如何通过税收筹集所需的预算资金。该法案包括本年度的有关税收政策，现存的税收制度及修改等，包括详细实施，废除、免除、变更或税收的监管等内容。

六是财务法案条文草案的备忘录（Memoran-

dum Explaining the Provisions in the Finance Bill）。文件的目的是方便对财务法案的税收提案规定进行理解，以及对其所包含的意义进行解释。此外，文件还提供了政府各行政部门关于开支的规定。

表3 印度政府联邦预算年度公开文件列表

七是预算概览（Budget at a Glance）。文件主要包括在不同行业和政府各部委获得政府分配计划支出的细节，以及联邦中央各部委间、联邦中央政府向邦政府的资金转移，还总结了经常性赤字、总初级赤字和联邦中央政府的财政赤字总额等内容，进一步说明预算中还借款的来源和其他相关细节信息。此外，还对政府的收入和支出进行了趋势分析。

八是预算的重点（Highlights of Budget）。文档主要是介绍财年预算的关键特性和实施重点，表明尤其是经济各领域的杰出成就、宣布针对预算的新举措、在一些重要发展领域的资金分配，以及对税收建议的总结。

九是财政部长关于预算实施现状的演讲报告（Status of Implementation of Announcements made in Finance Minister’s Budget Speech）。该文件主要是印度财政部长对过去财年预算资金使用情况的总结，一般是每年2月的第一个星期发布。

十是《财政责任和预算管理法案》的相关文件（Fiscal Responsibility and Budget Management Act related documents）。这类文件主要包括：宏观经济框架的说明（Macro-economic Framework Statement）；中期财政政策的说明（Medium-term Fiscal Policy Statement）；财政政策战略的说明（Fiscal Policy Strategy Statements）。其中中期财政政策的说明包括收入赤字、财政赤字、税收占GDP比重，全年到期债务等；财政政策战略的说明包括税收政策、投资政策等。

十一是拨款法案（Appropriation Bill）。印度法律规定除通过法律所批准的拨款外，不得从印度统一基金内拨付任何款项，但是一般情况下，印度预算从开始讨论到投票表决需要很长的时间，因此，预算流程完成前由宪法授权制定财政年度的一部分支出预算，由人民院提前投票授予政府执行，保障政府的正常运作。

十二是经济调查（Economic Survey）。经济调查报告，反映一个时期内联邦中央政府和邦政府的预算事务、整体盈余或赤字情况，以及国家的经济形势的分析，详细分析农业、工业、基础设施、就业、货币供应、进出口、价格、外汇储备、收支等内容。

在这些文件中，年度财务报告、拨款请求、财政法案、拨款法案是印度宪法要求必须公布的事项；宏观经济框架的声明、中期财政政策的声明、财政政策战略的声明，是2003年《财政责任和预算管理法》要求必须公布的事项。其余均为财政部为帮助理解预算额外提交的文件。

在印度，邦一级的预算文件也需要公开，包括主要预算文件和支持预算文件两大类。按印度宪法的规定，在预算提交给邦立法议会审批前，需要准备被称为主要预算文件的报告，例如，年度财务报告、政府年初预算案、财政法案、拨款法案、补充拨款，也被称为主要预算文件。支持预算文件主要指的是，在预算编制和准备过程中，并没有具体提及这些文件，只是在邦议会进行审查预算期间，用于进行预算文件调查时所需的文件。

三、印度邦政府的预算公开参数

为了有利于公众的参与，一个国家的预算程序需要在国家和地方层面都是透明公开的。根据印度宪法、印度审计署关于账户统一格式手册的规定、印度财政部的财政规则、规划委员会和印度政府颁发的各种指南，对于印度邦政府的预算公开有八个方面的参数进行考核。

（一）预算相关文件、报告、报表的可用性

这个参数主要是调查与邦预算有关政府文件的可用性，要考虑的因素包括宪法的要求以及有关的规划、审计、绩效评价、对弱势阶层的预算策略、财政分权等，其中涉及的关键问题主要包括：按宪法规定的预算文件、内部评估报告、审计报告等所有相关文件如何产生；这些文件一般公众和媒体是否能够获得；一般公众和媒体是否容易获得这些文件等。

（二）信息的完整性

这个参数主要是看，预算文件和其他相关文件中给出的信息，是否提供了完整的邦财政状况的全貌，其中涉及的关键问题主要包括：在主要的预算文件和支持的预算文件中给出的信息，是否提供了完整的邦财政状况；是否提供主要的发展部门（如教育、卫生、农业）的拨款和支出情况；是否提供邦与联邦中央政府或其他机构（如世界银行、亚洲开发银行）有关公共财政的协议或备忘录；邦政府是否因为税收豁免/扣除/奖励（如果有的话）而产生的特定预算文件；邦政府具体的联邦中央转移到邦的预算文件中，是否存在绕过邦政府的现象（即资金被转移，由联邦中央政府直接通过银行账户转给某些自治计划的项目中）；主要或支持预算的文件是否提供邦对联邦中央政府或联邦中央机构（如计划委员会、财务委员会）提交的资料等。

（三）促进公众对信息的理解

这个参数主要是衡量邦政府提供的信息是否有助于公众了解有关政府作出的预算决定，以及这些文件是否包括任何有关的地方政策目标或优先发展事项，其中涉及的关键问题主要包括：预算文件/报告/报表是否使一个普通公民容易理解邦政府的预算提案；这些预算文件中给出的信息是否有助于理解和解释预算方案；这些预算文件的语言是否便于公众使用（如使用地区语言、北印度语、英语）等。

（四）信息的时效性

这个参数主要是评估相关文件发布的预算信息是否及时，其中涉及的关键问题主要包括：在预算发布前，提前多长时间向公众发布；是否及时公布预算主要文件和相关文件、邦政府的监测和评价报告，如年中、年终等预算执行情况等；是否及时发布审计报告等。

（五）审计与绩效评估

这个参数主要是检查由审计署提供的邦预算审计信息的可用性和对邦政府自身进行的评估，检查与审计有关信息的可用性，一般由印度联邦中央审计对邦政府进行审计和效能评估。有关这些参数的衡量要求：对邦预算定期审计；邦政府将定期提供绩效评估报告；政府需要遵循相关实际计算的有关预算结果。其中涉及的关键问题主要包括：在预算文件和相关文件中，是否提供定期审计的信息；内部评估报告是否提供全面评估预算方案的执行情况；政府预算文件中，是否给出的是上一财年审计过的实际数据，或暂定的实际数据；邦政府是否遵循有关绩效和结果预算的计算方法等。

（六）立法机构的审查范围

这个参数主要是看邦议会评估政府责任和预算参与程度，其中涉及的关键问题主要包括：是否所有的主要邦预算文件与立法机关共享；立法机构是否有足够时间对预算进行讨论；内部评估报告和审计报告是否与立法机构共享；审计报告是否受到立法机关审查；立法机关是否有适当的部门调查预算事宜；议员们是否了解由邦政府签署的有关公共财政的协议或备忘录等。

（七）针对弱势群体进行编制预算的做法

这个参数主要是考察各邦政府对弱势群体发展的有关预算策略，如性别预算、部落发展计划等，其中涉及的关键问题主要包括：邦政府是否制定相关弱势群体的发展规划，如妇女发展计划、低种姓发展计划等；预算文件中是否提供这些分配计划的信息；政府预算中是否有对弱势群体的预算支出；是否有对政府支持弱势群体行为进行定期评估等。

（八）有关财政分权的实践

这个参数主要是考察邦政府有关预算的做法，是否遵循将有关预算资金的权力下放到地方政府和村、镇潘查亚特委员会，强调的是邦政府预算中，转移到地方各级政府资金需求的分类信息，其中涉及的关键问题主要包括：

邦政府是否将有关预算资金的权力下放到地方政府（如直辖市、村务委员会）；预算文件中是否提供有关预算资金权力下放地方政府的信息；对于下放权力的绩效评估是否正常；预算文件中是否提供了邦预算关于有关地区的拨款和支出；邦预算针对不同行业或部门如何分配和支出的信息是否可用等。

四、公民参与财政治理的启示

印度公民自建非政府组织参与财政治理是从上世纪九十年代开始的，印度的一些地方政府通过与非政府的专业审计组织合作，共同审议预算草案，通过寻找公民关注项目、培训公民参与能力等，逐步建立了政府和公民社会合作的参与式预算治理体制。

1995年，成立于印度西部古吉拉特邦名为的“社会发展倡议与公民行动”（DISHA）的非政府组织，从部落贫困者的视角，分析组织所在邦政府的预算，以此维护贫困者的权益，增加穷人的收入和生活福利。这一公民组织的预算分析工作，对古吉拉特邦的公共政策产生了极大的影响。此后，仿效着这一成功典范，公民监督预算组织在印度各地纷纷成立。迄今，比较有影响力的组织有卡纳塔克邦的预算与政策研究中心（CBPS）、公共事务中心（PAC）、公共事务基金会；安得拉邦的邦预算中心；马哈拉施特拉邦的预算研究中心、调查健康及相关主题中心；北方邦的乡村发展服务；奥里萨邦的预算与责任中心；新德里的预算与治理责任中心（CBGA）等。

由于预算过程中满是专业术语，其难免会成为理解政府预算的重要障碍，上述这些机构在此方面发挥了积极作用，不断努力帮助民众生成预算意识，编写易于理解的预算知识读本，举办专题讨论会，并注重与政府相关机构的及时沟通。

透明的财政提供了公民监督政府收入、分配和支出，以及评估政府行政效能的机会。为了保障公民依法获取政府信息，印度的相关法律体系对财政透明的要求和信息公开的适用范围是明确的。比如，《财政责任和预算管理法案》规定联邦中央政府应当采取适当的措施，以保证其在国家管理施政时，财政运作具有较高的透明度，并尽可能降低年度财政报告的保密程度，在年度财务报告和拨款需求提交给议会审议时，也应向公众公开披露。印度的主流财经媒体《经济时报》、《金融快报》等会在预算草案公布的第二天，连续数日用整版刊登预算文件，以及刊登企业界、专家学者和社会公众对预算草案的评论；就《信息权利法》的适用范围而言，包括印度所有的公共管理机构，以及行政、立法、司法机关，政府授权的管理组织以及党派、社会团体等，但是也有些机构和组织部门不适用此项法律，主要包括联邦中央政府建立的情报和安全组织，如情报局、联邦中央经济情报局、内阁研究和分析秘书处、世界安全机构、联邦中央预备警察、国家安全部队、边境安全部队、特殊服务局、航空航天研究中心、麻醉药品控制管理局等。

预算数据的公开和透明，为公民参与社会治理提供了载体。公民参与预算编制过程，关注公共资源的配置，并对预算执行实施监督，提高了政府财政透明度，改进了传统政府预算过分集中和封闭的问题，有利于保护弱势群体的利益，有利于实现社会的公平与正义，因此有效推动对公民参与预算治理的教育和培养，能够使政府与民众之间形成有效的互动与协商机制，促进政府提升行政效能和治理水平。■

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

[1]社会发展倡议与公民行动[EB/OL].http://www. disha-india.org/.

[2]印度预算和治理责任中心[EB/OL].http://www. cbgaindia.org/.

[3]Bank W.Global Stock-Take of Social Accountability Initiatives for Budget Transparency and Monitoring:Key Challenges and Lessons Learned.World Bank Other Operational Studies,2014，p92.

[4]International Budget Partnership，Open Budget Survey 2015[EB/OL].http://www.internationalbudget.org/.

[5]Transparency in State Budgets in India Scope and M ethodology of the Study，Centre for Budget and Governance Accountability，2011[EB/OL].http:// www.cbgaindia.org/.

[6]Vinod Vyasulu，Reflectionson Budgetsand Governance in INDIA，Centre for Budget and Governance Accountability，2012[EB/OL].http://www.cbgaindia. org/wp-content/uploads/.