运用PPP模式治理农业面源污染的必要性探析

文|李敬锁 丁娜 郭琦 青岛农业大学

编辑|柴帆

运用PPP模式治理农业面源污染的必要性探析

文|李敬锁 丁娜 郭琦 青岛农业大学

编辑|柴帆

运用PPP模式来治理农业面源污染问题，缓解财政投入不足与农业面源污染治理资金缺口之间的矛盾，已是必然的发展趋势。

当前，我国农业面源污染较为严重，2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地污染问题最为突出，土壤点位超标率达19.4%，约有333万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种，已成为制约农业健康发展的瓶颈约束。防治农业面源污染，是实现我国农产品质量安全的现实需要，也是实现农业可持续发展的内在要求。

PPP（Public-Private-Partnership）是一种通过“公私合作”提供公共产品和服务的管理模式，其本质是公私合作、利益共享和风险共担（贾康、孙洁，2014）。目前，国际上PPP的运用范围几乎已拓展到所有领域，在农业面源污染治理方面有许多成功的案例。而PPP在我国还处于起步阶段，2013年才开始在在全国范围内推行。当前我国的PPP项目多集中在基础设施建设领域，在环境污染防治方面也有应用，但主要集中在像垃圾处理、污水处理等这种有固定收益且收益较高的项目上，而对于收益较小的农业面源污染治理项目应用的还很少，而且在其社会认识上也存在着一定的偏差。因此，分析运用PPP模式治理农业面源污染的必要性具有较强的现实意义。

解决市场失灵问题

农业面源污染的负外部性，使得污染者为农业面源污染活动所承担的成本小于社会为此活动承担的成本；农业面源污染防治的正外部性，使得污染者通过防治污染活动所得到的收益小于该活动所产生的社会收益。正是由于私人成本和收益与社会成本和收益之间的这种差距，导致了农业污染者追求自身利益最大化的面源污染行为，从而产生了农业面源污染治理的市场失灵。因此，农业面源污染治理不能完全由市场来解决，政府应起主导作用，担负起其治理重任。

缓解政府财政压力

农业面源污染治理难度大、成本高，是国内外高度共识的一个问题。如，仅治理耕地中重金属污染这一项指标，即使采用成本最低的植物修复法来治理，其每公顷的成本也高达30万元，全国范围内的修复总额将高达6万亿元（蓝虹，2014）。何况我国耕地受到多种污染，其综合治理成本要远高于其中某一项指标的治理。面对庞大的资金需求，在经济新常态、财政紧运行的情况下，仅依靠政府资本还难以有效解决这一问题。再加上，2014年国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确剥离了融资平台公司政府融资的职能。因此，在这种情况下，运用PPP模式来治理农业面源污染问题，缓解财政投入不足与农业面源污染治理资金缺口之间的矛盾，已是必然的发展趋势。

提高污染治理效率

由于政府公共部门的特殊地位，使其更关注农业面源污染治理的公共利益性，而缺乏提高治理效率的内在动力，从而造成其努力水平的低效。而私营部门是以追求利润最大化为目的的，这就使得其更为关注农业面源污染治理的投资和运营效率，而可能在其公共利益性上存有“偷工减料”的行为。因此，运用PPP模式，通过政府与社会资本联合成立SPV公司实行共同治理，可以较好地发挥政府和社会资本的各自优势，在保证农业面源污染治理公益性的基础上，提高其治理效率。

降低污染治理风险

农业面源污染治理慢、周期长，在长期的治理过程中不可预见的风险也相对较多。通过PPP模式，可有效地发挥政府和社会资本抵抗风险的能力，达到把风险让最适合的一方来承担的目的。从我国已有的PPP项目实践来看，一般而言，项目设计、建设、运营等方面的商业风险通常由社会资本承担，而政策、法律和最低需求风险等由政府承担，其他方面的风险由政府和社会资本协商共同承担。这样才能更好地降低农业面源污染治理过程中的各种风险，从而提高整体的治理效果。

强有力的政策支持

自2013年底以来，我国积极推广PPP模式，出台了一系列政策措施。2014年5月，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，同年12月批准成立了PPP中心。2014年9月财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和2014年12月国家发改委出台的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》两个文件，有力地推进了PPP项目在我国的发展。2016年10月，财政部出台的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》强调，要推进公共服务领域深化政府和社会资本合作改革工作，加大PPP推广力度。国家《“十三五”生态环境保护规划》明确指出，要加大对政府与社会资本合作治理环境污染的支持力度。2016年12月，国家发改委、农业部联合出台的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》对引入PPP模式治理农业环境污染提出了明确要求。2017年3月，李克强总理在全国“两会”上进一步明确强调，要继续深化政府和社会资本的合作。上述一系列举措，为我国PPP项目的快速健康发展提供了一个良好的政策环境。

当然，社会资本逐利的本性，使其把能否获得预期的经济收益作为是否参与农业面源污染治理PPP项目的重要判断标准。因此，在实践中，应充分考虑社会资本的这一利益诉求，建立合理的利益分享机制。科学测算相关治理方法的成本效益，是做好这一工作的重要基础。对于营利性项目，可采用特许经营的模式，对于准营利或无营利的项目可采用政府购买服务、政府补贴的方式来推行。在合作治理的过程中，政府公共部门不能大包大揽，承担不该承担的风险，也不能过多的将风险转移到私人部门。应坚持风险与收益相匹配的原则，让承担者有承担风险的责任，也有控制和处置风险的权利，并保证其与风险相匹配的收益（王经绫、华龙，2014）。当前，我国正在加快推进PPP立法进程，2017年5月财政部条法司相关负责人表示，PPP条例即将进入向社会公开征求意见阶段。相信，在完善的法律保障和有力的政府支持下，我国的农业面源污染治理PPP项目一定能得到健康持续发展。

（项目来源：农业部软科学研究项目，编号：D201729）