山东半岛蓝色经济区七市政府服务能力评价与比较研究

2017-07-21苗薇薇马致远张立新

潍坊工程职业学院学报 2017年4期

关键词：滨州东营日照

苗薇薇, 马致远，张立新

(1.日照职业技术学院基础部，山东日照 276826； 2. 曲阜师范大学经济学院，山东日照 276826)

山东半岛蓝色经济区七市政府服务能力评价与比较研究

苗薇薇1, 马致远2，张立新2

(1.日照职业技术学院基础部，山东日照 276826； 2. 曲阜师范大学经济学院，山东日照 276826)

服务型政府建设是我国政府改革和发展的核心目标和必然趋势。运用因子分析法和比较研究法，对山东省半岛蓝色经济区七市的政府服务能力进行评价和分析。研究发现这7个城市的政府服务能力总体呈现明显的梯队分布：青岛、烟台和潍坊属于第一梯队，其它四市城市属于第二梯队。青岛、烟台和潍坊三市应该注重加强提供公共医疗卫生服务的能力和提供环境保护服务的能力，并结合二级弱势指标提升政府服务能力；而处于第二梯队的四市政府则需重点从一级弱势指标上提升政府服务能力。

服务型政府；政府服务能力；评价与比较；因子分析法

引言

服务型政府建设是政府执政为民的本质要求，也是我国政府改革和职能转型的核心目标。党的十八大报告明确提出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务性政府。”2016年政府工作报告进一步提出：“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。……建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”但是，随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化步伐的快速推进，地方政府服务提供缺位和服务能力不足的问题十分突出，提高地方政府服务能力和服务水平成为当前地方政府适应经济社会快速发展的必然要求。山东半岛蓝色经济区是国家区域协调发展战略的重要构成内容，其发展必然需要区域内各市的协调和协同，实现区域内产业分工布局、基础设施建设、民生保障体系建设和生态环境建设等方面的一体化，实现基本公共服务供给的均等化。但长期以来，山东半岛蓝色经济区内部各市各自为战和自谋发展，没有形成整体协同的实践基础和全局观念，地方政府公共服务能力和政策方面存在较大差异，严重制约了山东半岛蓝色经济区的一体化发展。本文拟对山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力进行系统评价，诊断各市政府公共服务能力的不足，以期提出可行性建议。

现有相关研究主要侧重于政府服务效率[1]、政府服务质量[2][3]和政府服务绩效[4]的探讨和评价。对政府服务能力关注较少，代表性研究主要有：刘寅斌[5]等从社会保障能力、公共环境能力、科技教育能力和自身行政能力四个维度对31个省级地方政府公共服务能力进行了比较研究；方茜[6]从一般能力和特殊能力两个视角构建了一套民族地区公共服务能力评价指标体系；陈自强[7]从政府公共财政能力的显性展示、政府公共资源有效配置现状、政府公共危机处理能力和政府公共政策执行能力四个维度对西部多民族地区政府公共服务能力的现状进行了测量与评估。总的来看，相关研究规范化程度不高，缺乏全面和客观的指标体系[8]，指标设置忽视了数据的可获性，主要以定性讨论为主，定量研究较少。

一、政府服务能力评价指标体系的构建

根据政府服务职能的基本范畴，以及服务型政府职能理论作为指导思想，结合指标体系构建的科学性、系统性、代表性以及数据的可获得性和可测量性等原则[9]，借鉴已有相关研究成果，本文将政府服务能力划分为五个一级指标：提供基础公共产品和服务的能力、提供公共医疗卫生服务的能力、提供教育发展服务的能力、提供环境保护服务的能力和提供社会保障服务的能力。其中，提供基础公共产品和服务的能力这一指标主要选取了人均公共绿地面积、公共汽车数量、出租车数、邮电业务总量、公共财政预算支出等五个二级指标来衡量，这些指标构成了居民生产生活的基础环境。提供公共医疗卫生服务的能力这一指标采用了每万人拥有床位数、公共医疗卫生支出、每千人拥有医生数这三项指标来衡量，用于集中反映地方政府在医疗设施建设和投入方面的能力。提供教育发展服务的能力这一指标采用高校在校生数、教育支出、公共图书馆藏书量三项指标来衡量。提供环境保护服务的能力这一指标选用污水处理率、工业废水排放达标率和绿化覆盖率等三项指标来衡量，反映政府在治理污染以及环境净化的能力。提供社会保障服务的能力这一指标采用城镇居民人均年可支配收入、离退休保险福利费用、新农村社会养老保险参保人数、基本医疗保险参保比例和基本养老保险参保比例等五项指标来衡量，体现政府在社会保障方面提供城乡均等服务的能力。

表1 政府服务能力评价指标体系

二、评价方法

本文运用因子分析法确定各指标的权重，再构造判断矩阵分析指标权重的一致性检验。首先，将前述分类后的每一类指标运用SPSS19. 0软件作因子分析，计算各指标的方差贡献率；然后利用判断矩阵分析指标权重的一致性(CR)，当CR<0.1时，就认为矩阵具有令人满意的一致性，反之，就对矩阵进行调整，直到满意为止。最后，加权计算得到各城市政府服务能力评价值。包含n个城市和m个指标的评价模型如下：

(1)

Wi=σi/∑ (σi)

(2)

(3)

其中， Fij为第j个城市第i类指标的综合得分，E(Fij) 为i类指标各城市综合得分的平均值， σi为第i类指标的标准差，Wi为第i类指标权重，Aj为第j个城市的政府服务能力得分。

三、城市政府服务能力评价与分析

本文对山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力进行评价。使用的数据主要来源于《山东统计年鉴2015》以及各市2014年国民经济和社会发展统计公报。

(一)政府服务能力的总体评价

首先对政府服务能力指标体系的19项指标进行数据标准化处理，然后采用因子分析法提取公因子。因子分析输出结果表明，相关矩阵中变量间的相关系数大都在0.5到0.9之间；巴特利特球形检验(Bartlett's Test of Sphericity)中统计量对应的sig.值为0.000，拒绝相关系数矩阵为单位阵的原假设；KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)检验统计量的值为0.875，表明本文采集的数据满足因子分析的条件。因子分析按照特征根大于1的条件进行公因子提取，结果提取2个公因子，方差累积贡献率就达到85.2%。其中，公因子F1在教育支出、离休、退休保险福利费用、汽车数量、邮电业务总量、公共医疗卫生支出、新农村社会养老保险参保人数、高校在校生、基本公共图书馆藏书量、出租车数、公共财政预算支出、人均公共绿地面积等指标上有较大载荷，反映地方政府提供公共服务的数量水平，可命名为数量因子；公因子F2在每千人拥有床位数、每千人拥有医生数、城镇居民人均可支配收入、基本养老保险参保比例、医疗保险参保比例、绿化覆盖率、工业废水排放达标率、污水处理率等指标上有较大载荷，反映地方政府提供公共服务的质量水平，可以命名为质量因子。根据公式(1)(2)和(3)，可以得到山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力的总体排名，如表2所示。其中评价值给出的是标准化值，表示的是相对结果，负号并不代表负能力。可以看出，政府服务能力处于前三位的是烟台、潍坊和青岛，政府服务能力最低的三个城市是日照、东营和滨州。

表2 山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力综合评价结果

表3 山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力一级指标评价结果

注：各一级指标的评价是独立进行的，每次评价都是单独提取公因子，权重也随因子分析结果而改变。

(二)政府服务能力的一级指标评价

对各一级指标构成的指标体系分别进行因子分析，结果表明各一级指标数据均适合进行因子分析。然后采用公式(1)(2)和(3)，可以得到山东半岛蓝色经济区各市政府服务能力各一级指标的排名，如表3所示。需要指出的是，对各一级指标的评价是独立进行，所提取的公因子及其权重均不相同，目的是分析各一级指标存在的不足，并且各一级指标评价与整体评价在公因子及其权重上也是不同的，因此，五个一级指标的评价结果综合起来看，与表2中的综合评价结果不一致。

1．提供基础公共产品和服务的能力

根据表3可以绘制成图1，可以看出，在提供基础公共产品和服务的能力这一指标上，青岛、潍坊和烟台三地市仍排前三位，第四至第七位分别为滨州、东营、威海和日照。结合二级指标进一步分析发现，对于青岛而言，B1的各项子指标除了B11外，其余各项均处于第一位；对于潍坊而言，各项子指标的贡献率除了B15居第三，其余各项位居第二；烟台在B12和B15两个指标上偏低，所以烟台需要加强这方面的建设；滨州的B11、B12和 B13排名靠后需要加强；东营、威海和日照的各项都排名较靠后，均需加强。

图1 各市提供基础公共产品和服务能力的比较

2．提供公共医疗卫生服务的能力

根据表3可以绘制成图2，可以看出，在提供公共医疗卫生服务的能力这一指标上，由高到低依次是威海、东营、日照、青岛、烟台、滨州和潍坊。结合二级指标进一步分析发现，威海B1指标中B22排名较低，其余各二级指标均位于第一；东营的B22排名倒数第一，B21、B23均位居第二位；日照的B21、B22、B23排名均位居第三位；青岛的B21和B23排第四；潍坊B22排第三，而B21与B23均列后三位；滨州和烟台在各项二级指标上排名上均低于均值。

图2 各市提供医疗卫生能力的比较

3．提供教育发展服务的能力

根据表3可以绘制成图3，可以看出，在提供教育发展服务的能力方面，青岛位居第一，日照其次，潍坊第三，烟台排第四，后三位分别为威海、滨州和东营。结合二级指标进一步分析发现，对于青岛而言除了B32均位居第一，B31、B33均位居第二；对于日照而言，B31、B32、B33排名均靠前；对于潍坊来说，B31排名第一，其余各项排名居中；对于威海来说，各项排名均位于中间位置；而东营和烟台两市在三个二级指标上排名均较为靠后。

图3 提供教育能力的比较

4．提供环境保护能力服务的能力

根据表3可以看出，在提供环境保护服务的能力方面，威海、日照和烟台排名前三位，滨州居中，而青岛、东营和潍坊则列后三位。结合二级指标进一步分析发现，威海在三个指标上均排前三位，青岛和东营在B41指标上居最后两位，潍坊和东营在B42居后两位；烟台、滨州和东营在B43排名较为靠后。

图4 提供环境保护能力比较

5．提供社会保障服务的能力

根据表3可以看出，在提供社会保障服务的能力方面，青岛、威海和潍坊位居前三位且差别不大，烟台和东营居中，日照和滨州则列最后两位。结合二级指标进一步分析发现，滨州、日照和烟台在B51指标上列后三位；威海、滨州、烟台和东营在B52指标上列后四位；滨州、烟台、日照和东营在B53指标上均表现不理想；东营、滨州和日照在B54指标上列后三位；日照、威海、烟台的东营在B55指标上均表现不理想。

图5 提供社会保障能力比较

四、结论与政策性建议

通过以上分析发现，山东省半岛蓝色经济区各市政府服务能力可以分为两个梯队，烟台、青岛、潍坊属于第一梯队，它们在提供基础公共产品的能力、提供教育发展服务以及提供社会保障服务等方面具有明显优势，但在提供公共医疗卫生服务的能力以及提供环境保护服务的能力方面优势不明显，甚至存在劣势；威海、滨州、东营和日照属于第二梯队，四市政府各自仅在某些一级指标上具有明显优势，威海在提供公共医疗卫生服务的能力、提供环境保护服务的能力和提供社会保障服务的能力方面具有明显优势，日照在提供公共医疗卫生服务的能力、提供教育发展服务的能力、提供环境保护服务的能力方面具有一定优势，东营在提供公共医疗卫生服务的能力方面具有一定优势，而滨州则在大部分指标上都不具有优势。基于上述结论，本文提出如下政策性建议：

对于处于第一梯队的三个城市政府应该加强提供公共医疗卫生服务的能力和提升环境保护服务的能力，并结合处于弱势的二级指标提升政府服务能力。具体而言，三市政府除了需致力于改善医疗条件、提升医疗水平和加强环境保护工作之外，青岛市政府应重视城市绿化工作，潍坊市政府应进一步增加政府公共财政支出，烟台市政府应重视公共交通，增加政府公共财政支出尤其是增加教育财政支出和养老保险支出。

对于处于第二梯队的四个城市政府应重点从一级指标上提升政府服务能力。具体而言，威海市政府需要进一步提升基础公共产品和服务的提供能力以及教育发展服务能力；东营市政府应该在基础公共产品和服务的能力、教育发展服务的能力、环境保护服务的能力和社会保障服务的能力四个方面加强建设；日照市政府需要在基础公共产品和服务的能力以及社会保障服务的能力方面下功夫；滨州市政府在五个一级指标上均需加强建设力度，尤其是重视提升公共医疗卫生服务的能力、教育发展服务的提供能力和社会保障服务能力。

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(责任编辑：刘学伟)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.009

2017-06-15