职教发展定位中政府监管问题研究

张军　刘敏

摘要：我国职业教育发展定位中政府担负着重要的监管职责，政府监管的质量和水平对于确保职业教育发展定位的科学性、准确性有着重要影响。文章从监管定位、监管制度、经费投入、监管机制等方面透视了政府监管存在的问题，并对产生这些问题的原因进行了分析，最后有针对性地提出了改善政府监管的对策建议。

关键词：职业教育；发展定位；政府监管；改善途径

作者简介：张军（1973-），男，江苏海安人，江苏海事职业技术学院副教授，研究方向为高校管理；刘敏（1977-），女，江苏连云港人，南京邮电大学人文与社会科学学院副教授，博士，研究方向为社会保障、行政管理。

基金项目：2015年江苏省教育系统党的建设研究会研究课题“高职院校中层干部‘德考核量化指标研究”（编号：2015JYDJ-YB0062），主持人：张军。

在当前职业教育体制调整和深化改革的新形势下，要促进职业教育的可持续发展，发展定位适当与否显得十分重要。我国职业教育在不同的发展阶段呈现出了不同的发展定位，并且随着职业教育的发展不断地处于调整和变化之中，政府作为职业教育的监管主体，对其发展定位具有重要的影响和监管作用。

一、职业教育发展定位中政府监管的现状

我国职业教育在管理机制上实行由教育部负责统筹规划、地方政府直接管理的方式，因此职业教育发展定位要受到国家教育行政机构和各级地方政府的双重指导和监管。

（一）职业教育发展定位与政府监管角色

《职业教育法》明确要求教育部作为国务院下辖的教育行政部门负责对职业教育进行宏观管理、统筹协调和综合规划，党中央、国务院、教育部以及其他部委出台的相关文件。对职业教育的发展定位给予了明确的规定。即面向地方经济社会发展状况与需求，以服务区域经济发展为宗旨，培养能够从事生产、管理、服务等一线需要的具有较高实践技能和操作能力的应用型技能型人才。专科层次的职业院校原则上不予升格或并人更高层次的本科教育，这就是国家对职业教育发展定位的总体要求。同时国家对政府在职业教育发展定位中的监管角色也给出明确的要求，即充当监督指导和规范管理的角色。

（二）政府监管角色的定位

为了贯彻落实国家的总体要求，促进职业教育的可持续发展，各级地方政府相继制定和颁布了一系列的方针政策，自觉地对自身的监管角色和职能给予了明确的规定和说明，充分发挥政府在构建职业教育体系中的主导作用，增加政府对职业教育发展的投资力度，加强对职业教育发展的督导和统筹管理，通过对职业教育发展的评估与监管，加强了政府在职业教育发展定位中的作用。

（三）政府监管职能的发挥

政府对职业教育发展定位进行监管的职能是通过宏观层面的决策权和实施过程中的指导性政策方针而发挥作用的，此外职业教育发展定位的相关规章管理制度也多由政府制定和颁布。政府的财政部门、人社部门等对发展职业教育所需的资金、人事等具有管理权。特别是近年来各级政府加强了对职业教育发展的监管力度，相继对职业教育开展了人才培养水平评估、校企合作评估、工学结合人才培养模式评估等，此外还组建了专业的指导委员会加强对职业教育的研究、指导、咨询和服务工作。

二、职业教育发展定位中政府监管存在的问题

（一）监管定位不够清晰

政府对职业教育发展定位进行监管，首先需要搞清楚自身的角色定位，政府应该是规则、制度的制定者，而不应该直接采用行政手段介入到职业院校的实际办学中。

1.重建设、轻监管。不少地方政府在履行高等教育管理与监控职责中，对于本科以上教育层次的高校建设比较重视，而对职业教育的发展在监管上力度不够，或者存在轻视现象，造成了职业教育发展中相关的规划与制度建设不完善，发展所需的资金投人没有充分到位等问题，影响了职业教育办学质量的提高和可持续发展翻。

2.角色错位、职责不清。职业教育发展定位中政府监管的角色和作用应该体现为宏观调控、统筹规划、监督协调。而不是从微观层面上直接干预和介入职业教育自身或归属于社会的职责，角色错位使得政府与职业院校的职责界限不清晰，不但防碍了政府监管职能的发挥。而且影响了职业教育发展定位的科学性。

3.直接干预过多、影响办学自主权。目前对职业教育的管理以政府主导为主，政府掌握着职业教育发展所需的主要资金来源，同时人事权也掌握在政府手中，这种情况使得政府对职业教育的发展产生了过多的直接干预。很大程度上抑制和缩减了职业教育独立发展的空间和职业院校的办学自主权，造成了职业教育发展过于依赖政府的不良状况，因而不利于职业教育自身的发展定位。

（二）监管制度不完善

《职业教育法》是职业教育发展的根本大法，但其規定对高等职业教育的涵盖和篇幅相对较少，同时值得注意的是，该法虽然规定了政府在职业教育发展中应该履行的职责和功能，但在操作层面上缺乏与之相配套的实施细则。此外对于政府的失责行为也没有规定具体的追究办法、程序，这种情况就为政府在职业教育发展定位中有选择地进行监管埋下了隐患。比较突出的问题是职业教育发展的资金得不到保障，另外，部分立法者对职业教育的认识不够全面，使《职业教育法》的立法内容不够细致，涉及范围狭窄，缺乏实用性，相关部门按照法律政策实施时，不得不在管理经验中摸索，缺乏制度化管理。许多管理办法甚至依靠专家意见仿照国外经验，使行政管理部门规章、政策与实际不相符。同时相关的监管制度对于职业教育的特殊性也没有进行有效的考虑。

（三）经费投入不足

据教育统计年鉴数据显示，2015年职业教育生均经费为3388元，而同年中等师范院校、本科院校的生均经费分别为3521元、7285元，由此可见，政府对职业教育的经费投入不仅远远低于本科院校。甚至还低于中等师范类院校。事实上职业教育与其他层次的教育相比较。其办学具有特殊性，面向社会培养应用型技能型人才的人才培养目标，使得职业院校学生培养经费应该相对较高、投入较多，只有这样才能满足购买必要教学实验设备、开展实习实训活动等的需要。在目前这种职业教育经费投入不能有效满足职业教育人才培养要求的情况下，不可避免地使得政府制定的相关职业教育政策落实存在一定的难度，最终影响了政府监管的效果和职能的发挥。

（四）监管机制不健全

从目前对职业教育的监督和评估体系来看，普遍倾向于毕业生就业和教学质量的提高，造成了相对单一的评估体系和监督机制。同时政府对职业教育发展定位的监管还存在很大的滞后性与不完整性。这种不健全的监管机制使得政府在职业教育发展定位中的监管存在诸多问题，削弱了政府在职业教育发展科学定位中的影响力。

三、职业教育发展定位中政府监管存在问题的原因

（一）缺乏监管经验

我国职业教育的发展历程才不过30多年，直到1996年《职业教育法》的颁布，职业教育在教育体系结构中的法律地位才得到了正式确认，2009年职业教育招生人数首次超过本科教育的招生人数。随着职业教育招生规模的迅速扩大和急剧式发展，给政府对职业教育发展的管理和监控带来了挑战，管理部门在专业、技能、知识结构、经验等方面都不能有效地满足职业教育快速发展的需求，同时职业教育与其他阶段教育存在的差异性和特殊性，也使得管理部门以往的经验和管理方法、模式不适用或不适应职业教育的要求。因而导致一系列问题，政府部门中没有设置专门的职业教育监管部门或专业人员，而是将监管职能简单地划归为高等教育管理部门，扩大了其管理幅度，管理内容的增加和复杂性，也造成了管理缺乏专业化和适用性，导致了多数情况下政府对职业教育发展定位的监管流于形式。

（二）监管存在较大的惯性

维持现状、抵制创新是政府在职业教育监管中存在惯性的突出表现，由于政府管理存在较强的集权性，出于维护自身权力的考虑，在职业教育发展管理中。习惯于扩大自己的监管职能和监管领域，过多地介入了原本不属于政府监管职能的领域，同时在监管手段上多采取直接行政干预或微观管理的方法。导致政府在职业教育发展定位监管中存在较多的越位现象。

另一方面，由于政府对职业教育发展定位监管内容和领域的扩张，同时加上人才、资金等方面的限制，使得政府的监管在多方面表现出了简单化和形式主义的特点。事实上造成了政府在职业教育发展定位监管中的缺位。同时这种惯性还表现在政府长期的管理理念、模式造成了管理人员在遇到新问题时，不可避免地出现管理绩效低下和不适应问题。

（三）缺少监管专业人才

人才是政府实现对职业教育发展定位进行监管的主体，政府对职业教育发展定位进行监管的决策力和执行力在很大程度上会受到政府管理人员专业素质的影响。目前政府教育管理部门中低层次的工作人员相对冗余，而高层次的专业人才却十分欠缺，熟悉职业教育、精通职业院校管理的人才不多，同时政府在相关人才的引进方面又表现出过于保守的特点和机制。这与快速发展的职业教育现状与需求表现出了很大的不匹配性。在目前要快速改变这一态势。需要通过有针对性的变革和调整招聘制度、方法、流程和机制。引进一大批熟悉职业教育发展并对之具有一定研究的人才。

四、改善职业教育发展定位中政府监管的途径

（一）创新管理理念，优化管理模式

1.强化政府服务和责任本位理念。政府行为是由其管理理念决定和指导的，目前政府在职业教育发展定位监管中的理念更多的体现为行政管制与权力本位，缺乏服务和责任本位意识，导致政府在职业教育发展定位监管中经常性的出现越位、缺位或错位等问题，为了适应职业教育发展定位新形势，必须树立和强化政府的服务和责任本位理念。现代公共管理理论认为，向社会、公民提供服务是政府的基本职责，为此必须树立责任本位理念，积极履行自己的职責与义务，主动、高效、灵活地监督职业教育发展定位和健康发展。

2.构建高效服务型政府管理模式。传统的管理观念和管理惯性在我国各级地方政府政府中都有很深的影响。严重地阻碍和制约了政府在职业教育发展定位监管中的作用、效果以及机制创新。为此政府在管理模式上应该向服务型转变，政府应该明白其对职业教育发展定位的监管主要体现在服务和监督上，为此政府应该基于专业和服务的原则对职业教育管理模式进行优化以实现精简、效能、统一、法治与服务；政府应该充分利用现代信息技术和管理方法实现对职业教育发展定位的监管，提高管理效率，借助信息平台实现对职业教育招生情况、人才培养、毕业就业等情况实现快捷有效的监管。

（二）健全完善职业教育相关法律法规体系

1.参照发达国家教育立法的成熟经验，尽快修订完善《职业教育法》，充实内容，细化条款。同时，研究制定与之配套的单项法和地方性法规。如《农村职业教育法》、《职业教育经费法》和地方性的《职业教育条例》等，使之成为职业教育基本法的补充，从而形成完善的职业教育法律体系。真正对政府的行政管理行为、办学机构的办学行为和行业企业及各职业教育参与者的职责和义务产生权威性的约束作用，使其各司其职。各行其道，从法律层面上减少政府内部性寻租，防止政府越位和缺位。

2.开设相关管理监督部门。为了方便解决职业教育管理中的问题，完善规章制度管理，进行职业教育体制改革，可考虑增设专业的教育执法部门——教育司法部门来解决职业教育中的问题。或者。协调职业教育部门、学校管理部门共同参与，设立统一的职业教育监督部门，其任务是对办学方向、教育政策执行、学院招生管理等内容，实行监督。

（三）优化监管机制，明确监管责权

1.发挥政府与院校的双重控制作用。（1）转变政府监管方式。目前政府在职业教育发展定位监管中存在越位、缺位、职责不清等问题，使得监管的有效性受到很大影响，政府对职业教育发展定位的监控在手段上以外部行政控制的形式为主，在政府的直接干预之下，职业教育很难获得发展自主权，造成自身特色缺乏，丧失了竞争力和可持续发展的潜力，因此必须转变政府的监管方式，优化政府对职业教育发展定位的监管机制，将主要精力放在宏观引导和监督上，最大程度上减少或避免对职业教育进行直接的行政干预和微观管理。（2）提升院校自我控制能力。职业院校作为自我发展和自我定位的主体，在遵循国家和各级地方政府相关法律法规和政策的前提下，应该能够从本校发展的实际情况出发，寻找、制定、构建有利于自身快速发展的管理体制与运行机制，结合区域经济社会发展需求，及时地调整人才培养目标、模式、专业结构等，从而在动态变化中准确地实现发展定位。

2.构建科学完善的质量监测和绩效评价体系。由于政府在职业教育发展定位监管中的主要职责在于质量监测和绩效评价，因此必须构建科学完善的质量监测和绩效评价体系，以此推动职业教育发展定位监管中管理、办学、评价三者的分离。政府进行宏观管理。院校自主办学，办学质量由社会进行评价，政府委托第三方专业机构对职业教育的办学情况进行动态调研、分析和了解，在此基础上对其人才培养和发展定位进行评估。进而实现对其在社会服务、人才培养、文化传承、科学研究等全方面的评估，提高职業教育的投入产出效益，发挥政府在职业教育资源优化配置、统筹协调等方面的效能，引导职业教育健康科学发展。

考虑到职业教育的特殊性。职业教育质量监测体系如表1所示，政府监管职业教育发展定位评价体系如表2所示。

（四）培养人才，提高监管水平

1.加强政府管理人才建设。提高政府管理人才队伍的素质、加强队伍建设是目前职业教育发展定位政府监管中急需解决的问题，为此可以采取包括招聘、培训、调研、交流等多种方式，其中培训是最为有效、最为直接的方式，通过开办培训班提升政府管理人才的业务能力、管理能力和理论素养，由于职业教育与一般高等教育比较具有自身的特点。这就要求政府管理人员必须了解和把握职业教育的实际情况和运行特征，为此培训中应该结合对职业教育发展实践的调研、存在问题的讨论、职业教育发展定位中存在的问题以及政府监管中存在的问题、原因等的深刻分析、研究，从而切实地提高政府管理人才培训效果。

2.提高监管的决策水平和执行力。虽然政府管理人员的知识水平和受教育程度都比较高，但是普遍存在着经验不足、决策水平不高的问题，为此政府在对职业教育发展定位实施监管中，相关的管理人员应该学习、了解和把握职业教育发展定位的相关理论、原则、依据等知识，并通过科学的调查研究获得第一手的资料信息，为提高决策水平奠定基础，同时综合运用多种手段、多种资源提高监管的执行力。

在高等教育大众化时代，职业教育的发展面临着机遇与挑战共存的境地，职业教育发展定位是否正确、科学，在很大程度上决定了职业教育能否在竞争激烈的高等教育体系中赢得生存和发展的空间，职业教育自身特色的养成、符合社会需求的高技能型人才的培养以及自身竞争优势的形成都有赖于正确、科学的自身定位。政府在职业教育发展定位中扮演的角色是否适当、自身监管职能发挥的程度等都影响着职业教育的发展定位是否正确、科学。总体来说政府对职业教育发展定位的监管应该是宏观指导、提供服务、机制引导，而不是直接干预、强制命令，只有这样才能确保职业教育的健康可持续发展。

责任编辑 刘扬军