我国农村土地流转中存在的问题与对策探析

张雅琴++马俊平

摘 要 土地流转在城镇化进程中起着承启农业现代化与城镇化的重要作用，适度规模化的土地流转可以推动新农村的建设。基于此，以陕西省凤翔县为例，分析了凤翔县土地流转中政策体系、管理服务体系不完善，城郊价格差异明显，流转缺乏规范，兼业经营制约流转，农村社会保障不健全等问题。通过凤翔县探讨了全国农村土地流转中存在的普遍性问题，并提出了相关对策。

关键词 土地流转；农业现代化；新农村建设；凤翔县

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.09.046

1 凤翔县农村土地流转的现状及模式

凤翔县地处关中平原，宝鸡市东北，是陕西省首批公布的省级历史文化名城。近年来，该县着重发展专业大户、家庭农场以及农业专业合作社，积极推进农村土地有序流转，全县流转土地总面积达4 600多hm2，占全县家庭承包经营土地总面积的10.35%，累计流转土地

1 073 hm2，全县参与土地流转的大户、龙头企业、合作社达56戶，建成家庭农场433个，带动当地农民转移就业

3万多人，农民人均现金收入增加2 000多元。

凤翔县土地流转主要有两种模式：—是种加养流转大户模式，在范家寨镇、糜杆桥镇、田家庄镇等集中连片新建20 hm2以上标准高、规模大的示范园实现土地集约化、规模化生产；在南指挥镇、虢王镇等流转土地

67多hm2，新建标准化养殖小区9个。在横水镇尹稼坞村，依托长虹农工贸产业园区，对全村近133 hm2承包地进行流转，规模化发展果菜等主导产业；二是农村合作经济组织，如丰椒源农业合作社等。从土地流转的现状看，凤翔县土地流转水平处于全国中等水平，但高于宝鸡市平均水平[1]。

2 凤翔县农村土地流转中存在的问题

2.1 政策与管理服务体系不完善

当前，凤翔县的土地流转工作主要是遵循农业部在2005年制订的《农村土地承包经营权流转管理办法》《土地管理法》，以及2014印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。由于凤翔县没有结合自身经济条件、地理区位、人文等因素制定土地流转政策，很多土地流转步履维艰，2015年全县累计土地流转仅13%。凤翔县大部分的农地流转仍是基于农民自发性流转，一些基层干部对农业土地流转的政策规章、方式方法、及流转过程中引发矛盾问题等缺乏引导作用，部分农民没有安全感[2]；虽然企业务工收入高，但因恐惧失业没有保证养老金，多数农民不愿离开土地；城市扩张或实施国家重点项目，导致一些承包地农民等待征地补偿费，严重影响了土地的流转。

2.2 操作有欠规范

随着农户法律意识的不断增强和综合素质的提高，村民普遍愿意签订正式的土地流转合同。据统计，凤翔县农户中愿意签订土地流转合同的比例为95.53%。但在部分较偏远地区土地流转的实际操作中，双方却很少签订正式的书面合同，多为口头协议。即使部分农户签订了书面的土地流转合同，其合同的格式也不规范、内容也不完整。合同的双方也没有明确责权利关系，没有明确农地的各种补贴归属，也没有专人负责合同管理工作[3]。另外，还存在有的流入方擅自改变土地用途以及一些农民在土地增值后借助合同不规范索回土地的经营权，使得流入方不敢再大规模地去流转土地。

2.3 城郊与偏远土地价格差异大

城郊与偏远农村农业土地流转存在价格差异。对比凤翔县内竹园村与宝鸡市东郊燃灯寺村的流转期限和流转价格见表1、表2。

从表1、2可知，城郊农户愿意土地流转的期限短，且注重土地长远收益。城郊农户主要发展现代高效农业，农地以生鲜蔬菜、茶叶和花卉苗圃等为主要产品。而边远山村的农民，愿意土地流转时间长，且注重土地的当前收益

2.4 农地流转收益低侧重兼业经营

凤翔县目前土地流转667 m2的土地一年仅收入200～600元；而农民在农闲时外出打工，农忙时节自己耕种，如果不受自然灾害的影响，年收入至少

2 000～3 000元，所以农民的积极性很低。因此传统农业的精耕细作逐渐让位于粗放式管理；也因品种的改良、肥料和农业机械的使用使得粮食耕种更为简单，以及责任农田等原因，导致农业的兼业成常态，部分农民选择发展集约化经营的意愿不强，对土地粗放经营或从事以粮食生产为主的兼业经营。

2.5 农村社保不健全

长期以来，在农民的意识里，“土地是财富之母”，土地是农民赖以生存的最基本生活保障。农村上学、看病、养老等问题主要还是依靠土地收入解决，所以，对于流转土地往往存在后顾之忧。凤翔县新农保养老政策的补贴标准为60周岁以上每人每月60元，这在中国经济快速增长、物价高居不下的今天，很难保障基本生活。特别是年龄较大的农民，尽管已没有精力和能力经营好承包地，但由于传统思想和社保的不健全，宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

3 我国农村土地流转基本现状与模式

农村土地流转从20世纪80年代末开始，经历了自发流转、引导流转和地区差异流转。在自发流转阶段，农村土地承包经营权的流转逐步从沿海扩展到内陆，进展缓慢；在引导流转阶段，各级政府结合当地实际情况，因地制宜制定并实行了一些促进土地流转的政策措施，有效地稳定了农户的土地承包经营权。在地区差异流转阶段，区域流转面积占承包总面积的比例在东部、中部和西部地区分别为5.88%、4.77%和5.33%，50%的东部省、市流转的比例高于全国平均水平[4]。经济发达地区的土地转让的规模明显高于经济落后地区，农地流转在东西部地区之间表现出极大的差异。

近年来，中共中央高度重视农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营。首先，颁布了一系列的政策和法律。例如，2003年颁布实施的《农村土地承包法》、2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》、2014年中办国办下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等。其次，完善了流转制度机制建设。一是健全土地流转服务平台，建立价格评估指导，全国已有1 231个县（市）、17 826个乡镇建立了土地流转服务中心。二是开展纠纷调解仲裁，全国已设立仲裁委员会2 476个，占涉农区县总数的89.6%。“乡村调解、县市仲裁”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系已基本建立。

截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到

2 980万hm2，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立；中央财政也不断加大农业保险支持力度，2015年中央财政拨付农业保险费补贴资金147.30亿元，带动全国实现农业保险费收入370多亿元，为超过2亿户次农户提供风险保障金1.96万亿元[5]。

目前，我国农村土地流转进入加速流转期，流转形式与流转主体逐渐多元化。逐渐形成了4种模式：一是股份合作经营流转模式，比较典型的是以三权分置股份合作为特色的山东东平模式；二是城乡增减挂钩模式，即重庆的地票模式；三是宅基地换房模式，如天津华明模式；四是土地作价入股合作社模式，以浙江省为代表。

4 对土地流转的几点思考

4.1 健全制度体系，为推进土地流转扫除障碍

首先，遵循土地流转的市场规律前提下，要建立健全土地流转法律与政策体系，确保土地流转的主体与客体的合法权益。特别是加强对农户的赔偿与执行力度，确保赔偿金额与市场价格接轨的同时，确保赔款的及时准确到位。相关部门在建立统一的农村集体建设用地标准的同时，严格监控监督土地非农化。

其次，要做好国家的宏观调控，完善土地流转纠纷协调机制与制度建设。建立农村土地纠纷仲裁机构队伍，充分发挥基层政府和村级组织的协调作用；健全财政扶持与税收制度，对于从事涉农领域的企业进行有力的扶持政策。

4.2 健全服务体系，规范土地流转程序

县、镇级政府在土地流转过程中，实行监控、宣传政府政策的同时，必须加强服务体系的建设。首先是搭建中介平台，应依据实际发展需求，建立专项资金扶持培育一批公益性的中介结构，保证土地流转能在公平、规范的环境中进行。同时，政府亦可借助这些机构对想要土地流转的农户予以帮扶。其次，要完善农村土地流转交易信息平台建设，加强对流转信息的收集、整理、归档和保管，及时为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。最后，可以开展委托流转等代理服务，发挥好沟通与传递的作用，但要杜绝层层转包从中牟利。农村土地流转的服务宗旨是使买得放心，卖得高兴，促进农村土地流转健康有序地发展。

4.3 釆用多种模式，有序促进土地规模流转

首先，在继续巩固完善现有“种加养”土地流转大户以及农村合作经济组织的同时，要因地制宜、因势利导积极采用多种模式，使之符合区域长远利益。在经济相对发达的城郊可以尝试城乡增减挂钩模式，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积；在经济相对落后的偏远地区可以尝试农村合作经济组织模式

与“种加养”流转大户模式。积极鼓励农民农地入股的同时，鼓励兴办农业产业化龙头企业，实施财税扶持以及政策优惠；中部地区可以采取宅基地换房模式，政府牵头组织试点区域农民全部拆迁，共同迁居新建住房，原生活地区用来保护耕地或者开发商业。

4.4 加速农村劳动力的转移，构筑农村社会保障体系

长期土地流转和规模化经营必须解决农村劳动力转移再就业问题。经济欠发达地区，农户大多不愿放弃土地，土地流转积极性很低，这严重阻碍了土地流转和农业的进一步发展。可以从以下几方面入手：首先，发展农村中小企业，积极发挥中小企业在吸收劳动力的作用，为农民提供生活保障；其次，政府要建立和完善农村社会保障体系，提高农村医疗和养老保障，免除农民的后顾之忧，不仅要让农民工在农村地区享受农村合作医疗保险和农村养老保险，也应使那些符合条件的农民工享受和城镇职工相同的基本公共保险；最后，完善劳务人员医保服务，外出务工劳动力往往流动性较高，离开户籍所在地的新农合往往形同虚设，所以，必须形成以居住地为依托的医保管理体制。

参考文献

[1]张晓平.农村土地流转中存在的问题及解决对策[J].农业科技与信息，2010（23）：8-9.

[2]颜廷军.现阶段我国农村土地流转问题研究[D].济南：山东大学，2013.

[3]刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2013，16（1）：95-99.

[4]王帅.凤翔土地流转提升产出效益[N].陕西日报，2014-10-22.

[5]姚文亮.凤翔县农村土地承包经营权确权登记颁证工作启动[N].凤翔视窗，2014-11-24.

（责任编辑：刘昀）

收稿日期：2017-02-25

作者简介：張雅琴（1991-），女，甘肃兰州人，硕士在读，研究方向为农村与区域发展。