我国农村教师编制的关键问题与改革建议

刘善槐 邬志辉

“财政供养人口只减不增”的政策背景，农村学龄人口分布密度的剧烈变化，这些情况最终都会反映在农村教师编制问题上。

提升质量和促进公平是我国义务教育发展的两大时代命题。质量提升状况和公平达成程度的决定因素均为师资，当前我国义务教育的师资短板在农村。农村师资的相对弱势性体现在数量、结构和质量三个方面，其中数量紧缺是制约结构优化和质量提升的关键。义务教育学校属于一类事业单位，编制核定是义务教育学校进行教师数量配置的基本方式，因此，农村教师数量是否充足、结构是否合理取决于编制配置状况。当前，农村教师编制配置的系列问题严重阻碍农村教育质量的有效提升。因此，推进农村师资的供给侧改革，全面优化农村教师编制配置势在必行。

一、我国农村教师编制存在的关键问题

（一）编制标准与现实的矛盾

“生师比”编制标准使农村教师总量超编但义务教育学龄人口的流出端和流人端同时“缺人"。按照中央编办、教育部、财政部2014年发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》确定的编制配置标准（小学教职工数与学生数之比为1：19），2015年我国小学应有教职工编制5101149人，但实际是5489441人，超编388292人，超了7.07%。但是，我国农村地区存在代课教师70443人，城镇地区存在代课教师76240人，代课教师现象的出现就意味着缺编，也就是说，在学龄人口的流出端和流人端同时出现了严重的缺编。在新型城镇化的推动下，农村人口的转移速度在加快、聚集程度在加大，農村义务教育学龄人口的分布密度也随之发生剧烈变化：农村偏远地区学龄人口在“稀疏化”，而城镇地区学龄人口在“高密化”。在学龄人口流出端，学校、班级的小规模化对师资的需要并未显著减少，编制的测算标准对农村小规模学校不利，基于“生师比”的教师编制核算标准不符合班级授课方式的教师实际需求。在学龄人口的流人端，学校、班级规模的不断膨胀对教师的需求却在不断增加，教育部门在核算教师编制时仅基于户籍生源数而难以把不断变化的外来学龄人口纳人其中。当外来学龄人口不断涌人时，教师数量总是少于实际需求。当农村和城镇地区在编教师无法满足正常的

教育教学需求时，必然会出现代课教师。

（二）编制结构与农村学校实际需求不匹配

相关部门在核定农村教师编制时只计算编制总量，并未考虑内部结构，但各所学校对教师的需求却存在内部结构问题，因此，即使某一地区编制结构是合理的，也并不意味着该地区每所学校的编制结构是合理的。整体来看，我国农村教师存在语文、数学教师比例过大而英语、音体美教师不足，老龄教师比例过大而年轻教师不足，女教师比例过大而男教师不足，非师范类专业背景教师比例上升而师范类专业背景教师比例下降等结构性矛盾。我们对12省份的抽样调查数据显示，农村小学语文、数学教师兼任音体美学科教学的现象非常普遍，教音乐的教师有75.00%没有音乐专业学习背景，教美术的教师有65.25%没有美术专业学习背景，教体育的教师有64.58%没有体育专业学习背景；老龄化非常严重，部分地区超过45岁的小学教师达50%以上；性别比例失调，女教师比例超过60%，部分学校这一比例接近80%；非师范类专业背景教师比例在迅速上升，部分学校这一比例已超过20%。[1]

（三）编制类型难以满足农村教育的多样化需求

农村教育外部环境的变化和内部变革的压力对农村教师编制的类型和功能提出了新需求。农村学校缺乏生活教师和机动编制教师，在编制类型上存在严重的功能缺位。20世纪90年代开始的农村学校撤并运动使农村学生上学距离过大，农村寄宿制学校迅速增加，而农村学校并没有配备足够的生活教师，相应的工作只能由专任教师兼任，使专任教师工作负荷过大，严重影响了农村学校的教育教学质量。随着2016年“全面二孩”政策的实施，相信女教师将会进人一个生育高峰期，但农村教师编制的功能缺陷却使女教师的这一新诉求对学校的正常教育教学产生了影响。由于农村学校师资紧缺且育龄女教师比例较高，如何分担这部分教师的工作量成为农村学校需要直面的严峻问题。农村教育自身的发展使农村教师需要不断更新教育观念和专业知识，要求教师有更多的时间和机会脱岗学习、培训，而这就需要设置部分机动编制满足这些需求。但是，农村教师基本处于“一个萝卜一个坑”甚至是“一个萝卜多个坑”的超负荷工作状态，一旦脱岗培训或学习将导致某些班级无教师上课。

（四）编制分配方式对村小和教学点不利

当前，县级教育部门是农村教师核算编制和分配编制的主体。县级政府通常按照全县学生数核定教师编制，而县域范围内小规模学校数量庞大，基于“生师比”标准的编制核定方式使全县获得的编制总量少于实际需求。由于教育部门在全县编制核算决策中处于弱势地位，在“财政供养人口只减不增”的政策背景下，教育部门很难在县级层面争取额外的编制。在编制紧缺的状况下，教育部门基于优先保障大部分学生教育利益的考虑来分配编制，使大规模学校在编制分配中占有优势。县城学校因其规模大在编制分配中通常享有优先权；镇（乡）中心学校在进行编制次级分配时掌握了主动权，在保证其需求后，能够为村小和教学点留下的编制已所剩无几。因此，县域内教师编制的分配优势依城区学校、镇区中心校、村小和教学点依次递减。对于处于教师编制分配末端地位的村小和教学点而言，始终难以获得充足的教师编制开足开齐课程，音乐、美术和体育教师更是奇缺。

（五）编制管理方式僵化导致农村师资的动态更新和流动受阻

动态更新是实现编制结构优化的基本途径，但是，目前的编制管理并没有真正实施淘汰机制，退休成了教师退出的主要方式，农村教师 编制的多重结构矛盾越来越严重。同时，当前的编制管理在操作层面还未实现把所有农村教师从“学校人变成“系统人”，校际之间的交流尚存在诸多障碍，调动更是困难重重。在区域间，“编随人走”仍无法实现，这使得生源流出端即使有编制剩余也无法及时补充到编制紧缺的生源流人地，导致“编制富余”与“编制紧缺”并存。

二、改革农村教师编制配置的建议

面对农村教师编制的诸多问题，仅依靠激活存量已难以有效缓解，而更应基于综合改革的思维，推动师资的供给侧改革，在师资的动态更替过程中逐渐优化结构。

（一）科学核算农村学校的编制总量和编制类型，为师资补充和结构优化提供编制空间

在“超编缺人”的状态下，编制结构优化几乎没有可能性，因此，应基于科学化的编制测算模型重新核算农村各学校和各地教师编制的盈缺状况。在确定某一地区教师编制数时，应按照“自下而上”的生成逻辑，即地区编制总量应由各学校所需编制量进行加总后确定。在学校层面可采用“基本编+机动编”的方式核算编制，基本编和机动编各需多少取决于编制测算模型。基于公共教育服务均等化的价值取向，以教师工作量为平衡准则并把时间常模作为其度量依据，能够构建出以课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数的教师基本编测算模型；依据轮训周期和轮训时间合理设置机动编占基本编的比例。[2]但对某所具体的农村学校而言，仅确定编制总量仍无法为教师结构优化提供充足依据，还应根据常规工作量核算其各个学科所需的编制数，以明确各学科的编制缺口。

（二） 基于勞动力市场定价确定各类教师的综合待遇水平，避免农村学校“有编无人”的状况

从调查数据看，农村学校最为紧缺的是年轻的男教师和音乐、体育、美术教师，如果依然按照当前的无差异化待遇标准，即使农村学校有充足的编制仍难以招收到这几类教师。受农村传统观念的影响，男性和女性在家庭扮演的经济角色有差异，男性通常承担着“养家糊口”的任务，而目前农村教师的待遇无法使其承担起该责任；音乐、体育和美术专业大学毕业生的培养成本显然要远高于语文、数学等专业，再加之这几类专业对学生的专长有一定要求，毕业生数量一直偏少，毕业生待遇的市场定价要显著高于语文、数学等专业学生，按照无差异化待遇必然难以招到合格教师。为此，应在全面提高农村教师待遇的同时兼顾差异，及时补充紧缺的教师。第一，应提升全体农村教师的综合待遇水平，使农村教师待遇的岗位吸引力与公务员相当。只有提升农村教师的综合待遇，就业市场中有意愿从事农村教师工作的优秀人才才会增加，农村学校对教师的选择余地才会增大。第二，应在农村教师内部实施差异化待遇标准。待遇标准应体现农村学校所在地的气候条件、地理环境和基础设施等差异，外部条件越差待遇应越高，待遇差距应足以消除这些不利因素对师范毕业生选择岗位的影响。[3]待遇标准也应体现专业背景差异，对于一些教育成本高、人才紧缺的专业，应通过利益补偿方式提高待遇，使这类教师的供给量能够接近语文、数学等科目。第三，提高农村教师的准人门槛，只有在提高待遇的同时提升专业水平，才能使农村教师具有较高的社会地位，从而彻底避免“有编无人”状况的出现。

（三）基于农村小规模学校数量的变化趋势定向培养全科教师

按照以教师工作量平衡准则的编制测算模型，小规模学校的编制总量必然很少，而在总数少的状况下难以兼顾教师的专业结构。在理论上，平衡小规模学校教师总量与结构之间矛盾的方式有两种：一是让多所学校共享一个结构合理的教师群体，在实践中通过教师在多所学校之间的“走教”或多个学校学生的“集中上课”来实现；二是让教师尽可能多胜任不同学科的教学任务，即“多科教师”。在现实中，许多农村学校山高路远，小规模学校之间交通距离过大，往返于各小规模学校之间交通成本大、安全隐患多，也即并非所有的偏远农村地区都适宜“走教”或“集中上课”，因此，让教师进行多科教学成为许多小规模学校的必然选择。为了避免“数学老师教音乐”“语文老师教体育”等现象，提高农村小规模学校的小科教育质量，需要转变师范生的培养方式，在培养环节上让师范生逐渐具备多科教学能力。首先，科学预测未来各地区农村小规模学校的数量和分布变化状况，为全科教师的招生规模提供依据，避免未来全科教师过剩或不足。其次，全面实施地方性全科教师免费师范生政策，使这些师范生毕业后能够回家乡任教，增加这一教师群体的稳定性，降低政策风险。再次，改革地方师范院校对师范生的培养方式，为全科教师开发系统的具有针对性的培养方案，保证培养质量。

注释：

[1]刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究[J].教育研究，2016，（4）：81-88.

[2]刘善槐，邬志辉，史宁中.我国农村学校教师编制测算模型研究[J]教育研究，2014，（5）：50-57.

[3]刘善槐，史宁中，张源源教育资源分布特征及其形成一一基于我国中部某省小学阶段教师的调查分析[J]教育发展研究，2011（Z2）：1-5.