国有林场的林业分类经营有关问题探讨

徐木海

摘 要：本文针对当前林业分类经营中存在的问题，提出通过实施规范林场划类和森林资源划类，明确经营资金来源；强化林地管理，完善林业分类经营的组织形式；构建适合分类经营的技术体制，改进对森林的经营方式；加强对树种的生物学和经济性研究，选择合适的树种等措施，以保证林业分类经营得以顺利实现，让国有林场的公益林和商品林能各自发挥更大的社会效益和经济效益。

关键词：国有林场；林业分类经营；公益林；商品林

一、国有林场实行林业分类经营的必要性

1.林业分类经营是实现林业多种功能的必然选择人类对林业需求的多样化，决定了林业经营模式的多样化。实行分类经营，将一部分森林划出来作为生态公益林，为国家提供生态服务和社会服务；将另一部分森林划分为商品林，生产木材及林产品，为人民生活和社会发展提供经济服务。这样才能最大限度地满足社会经济发展和人们物质文化生活的需要，使经济发展与环境保护、资源利用之间的矛盾得以协调。

2.林业分类经营是构建现代林业体系的必由之路当今世界上许多林业发达国家，如新西兰、德国、美国等都实行了林业分类经营，并取得了成功的经验。实行分类经营是实现现代林业高效性、多目标性和可持续发展三大经营目标的必由之路，即通过将森林科学地划为不同经营类型，明确各自培育目标，在保护生态公益林的同时扶持商品林的发展，做大做强林业产业，加快林业现代化建设步伐。

3.实行林业分类经营可使国有林场的商品林真正走向市场长期以来，林业受生产周期长，见效慢，产出投入比低，不能实现正常的投资回报等因素影响，很难吸引到足够的投资而成为粗放经济的传统产业的典型代表。尤其是在计划经济体制下，国有林场的生产经营自主权有限，生产经营活动往往是服从计划而不是根据市场经济规律实施经营，林业不能彻底走向市场。实施林业分类经营，可用市场经济规律指导商品林的经营，使国有林场能够选择经济效益好的经营对象来经营，从而使商品林经营的利益得到保证。同时，在有较高投资回报后，亦可吸引外部资金的对林业的投资兴趣，部分解决林业生产投入不足的问题。

4.实施林业分类经营可使生态公益林得到有效的经营和保护。生态公益林的主体功能是森林的生态防护效益，这种效益的受益主体往往不是森林经营者，这就形成了受益者不经营不投入，而经营者主体投入不受益的矛盾。在分类经营不能有效实施的情况下，国有林场经营的生态公益林往往成为只有投入没有产出的经营对象。由于不能理顺投入产出关系、权益责任关系，对生态公益林不可能实施有效的经营，大大降低了公益林的社会效益。

二、当前林业分类经营中存在的问题

1.整体规划与经营利益之间的矛盾

实施林业分类经营需要对既定森林面积进行整体规划，哪些是生态公益林，哪些是商品林，都要规划清楚。但在整体安排和规划中必然要涉及整体规划与林业企业经营利益之间的矛盾，规划中要求建设生态公益林，而经营者考虑到企业自身的经济利益，必然会扩大商品林的建设规模。我国林业经济成分复杂，既有国有林业企业，还有集体和私有的林业企业，尽管国有林场在很大程度上能服从规划的调控，但是站在经营的角度也得考虑企业的经济利益。因此，如何正确处理好规划需要与林业企业利益要求的矛盾，则是实施林业分类经营的重要难题。

2.投资体制带来的问题

不同的所有制，在投资培育森林上有着不同的方式。与集体和私有开发投资的林场相比，国有林场在投资上通常可以形成规范的制度，但是单纯依靠政府的投入或者银行的贷款往往是不够的，国有林场在必要时也需要引入一些外部投资以补充资金的不足。由于投资者对经营决策具有发言权，因此在实施林业分类经营后，哪些天然林作为生态林要保护经营好，哪些林地作为商品林实施集约经营，都要受到投资者利益的驱动，即便是造林成林的林地，也容易遭到破坏而挪作他用。由此可见，政府应有足够的资金投入作为经营保证，才能更好地使国有林场的分类经营得以落实。

3.林地面积方面的问题

实施林业分类经营，一方面，要保存现有天然林的面积，并提高其生长力，充分发挥生态保护功能；另一方面，要拿出一部分林地开发商品林，集约经营，生产出社会所需的木材。而目前，在林地使用面积上存在不少问题，比如森林面积在一定程度上被蚕食，部分地区毁林开垦现象十分严重；林地和农田在使用上的矛盾日益突出，部分林地被转为农用地；一些自然环境遭到人为破坏，导致林地的木材生长能力大幅下降。因此，实施林业分类经营，如何使用好现有林地，保护住现有的森林面积，提高其生产力；同时，在必要的前提下，如何扩大森林面积，也是实施林业分类经营必然遇到的难题。

4.树种选择上的难题

实施林业分类经营既要满足社会对木材等林业产品的需求，又要满足对林业的生态保护等社会效益的需求。用小面积的林地营造商品林进行集约经营，培育出社会需要的木材等林业产品；在此基础上，培育和保护大面积天然林，使之成为具有生态保护功能的公益林，以实现林业的社会效益，这是实施林业分类经营的重要原则。而要想在小面积商品林中培育出大量的所需木材，树种选择就成为一个难题，因为符合要求的树种是既要適应林地生长，又要生长快；既要适应培育，又要便于加工增值。因此，根据林场所处的自然条件，选择不同的目的树种，并满足商品林的需要，这是实施林业分类经营的一个现实难题。

三、完善林业分类经营的对策

1.规范林场划类和森林资源划类，明确经营资金来源。为解决整体规划与经营利益之间的矛盾，首先应根据林场资源构成情况把国有林场划分为两大类型：经营生态公益林为主的林场和经营商品林为主的林场。对于生态公益型林场，其森林资源是单一服从整体规划的，经营投入主要通过经营管理投入预算由国家投资解决。对于商品生产型林场，按规范的管理方式管理，占用林地资源应缴纳林地占用费，国家投资形成的资产应折成股份，在林场分配过程中，国家股份所得应上缴代表国家行使资产管理职能的管理部门，林场的经营活动照章纳税。但由于商品经营型林场通常同时存在生态林和商品林两类森林资源，因此还要按照森林资源不同进行划类经营。其中，商品林在不影响整体规划中对生态保护要求的前提下，完全由林场自主规划、自主经营，国家或主管部门不应干预；生态公益林实行森林效益补偿制，解决其经营投入，实施时，可由主管部门向受益部门征收，通过税费减免或先征后返方式按林场拥有生态公益林数量多少，并根据经营管理投入资金量确定林场的补偿额。

2.强化林地管理，完善林业分类经营的组织形式实施林业分类经营必须加强林地管理和充分利用林地，要遏制林地不断被侵蚀的态势，坚决杜绝毁林开荒、乱占林地的现象，应该不断地扩大林地的面积，使林地的利用率得到提高。在保证林地不被侵占的基础上，通过逐步完善林业经营的组织形式，让林业分类经营不断得到推进。对商品林业建设，可以探索森林资源国家所有权的多种实现形式，采取股份制、股份合作制、承包、租赁、拍卖等多种经营形式，促进商品林走市场化、集约化、基地化、林工贸一体化的产业化发展道路，真正达到“搞活商品林”的目的。对公益林建设，强化政府的组织管理，对具有一定规模集中营造的生态林，应主要采取工程项目建设和林场管理的组织形式。此外，还应当在实行预算管理基础上，积极引入造林承包、管护承包以及招投标等管理方式，以提高公益林建设和管理效率。

3.构建适合分类经营的技术体制，改进对森林的经营方式。实施林业分类经营，科学技术必须先行。针对当前国有林场普遍粗放经营不重视科学技术，林业生产经营中的科技含量较低，科研与生产实际严重脱节，实验的项目很少有推广见效的，不愿意参加任何有价值的科研和技术推广活动等不良现象，急需构建灵活有效的技术体制，建立产学研相结合的体制。以科学技术为先导，根据公益林和商品林经营的不同特点，改进对森林的经营方式：

（1）公益林建设应根据林场的自然条件和经济条件，因地制宜地采取封山育林、飞播造林、工程造林以及卫生伐、景观性质抚育、病虫害防治等有利于生态公益林保护的经营措施，以充分发挥森林的生态功能。根据立地条件和林分特点采用不同的作业法，以天然林作业为主，其次是人工复层林作业和培育天然林作业，不采用人工单层林作业。

（2）商品林要定向培育，实行产业化经营，實行高投入、高产出、高效益的集约经营，在利用较少林地提高木材和各类林产品供给能力基础上，进一步把更多的天然林资源保护下来，使其发挥更大的经济效益和社会效益。

4.加强对树种的生物学和经济性研究。寻找和选择商品林树种让商品林建设能产生更大的经济效益，是实施林业分类经营的一大目的。商品林树种的选择直接影响了商品林经济效益的来源。商品林树种选择的基本要求就是在有限的商品林地中培育出大量的所需木材，且这些木材的价值最大化。因此，商品林需要寻找的是容易培育，适应所在林地快速生长，又具有较好经济效益的树种，也就是说，在选择的时候要兼顾树种的种植成本、生长周期和经济价值三者的关系。总之，商品林树种的选择决定于立地条件、树种的生物学特性以及投资者的经营目的，目前较通行的商品林树种选择原则为“最大林地期望值原则”和“树种经营弹性最大原则”，较传统的适地适树原则（即生物量最大原则）更适合于市场经济条件下商品林的生产与经营，应引起国有林场经营者的高度关注。