我国农村养老保险制度发展与“新农保”实施现状综述

2017-07-13杨致瑗

安徽农业科学 2017年2期

杨致瑗

摘要从简介国外农村养老保险制度入手，对我国农村养老保险制度从“老农保”“新农保”到“城居保”的发展轨迹进行梳理，并重点从参保情况、资金筹集、财政责任划分和政策效应等方面对“新农保”的实施情况进行了综述，发现“新农保”实施中存在缺乏对政策的定量分析、对城乡养老保险并轨未来走向的分析等问题，并且不同学者研究结果矛盾性较强。

关键词农村养老保险制度；参保决策；基金筹集运营；政策效应

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）02-0218-03

Abstract The foreign rural pension insurance system was introduced briefly， then the development of Chinas rural endowment insurance system was reviewed from the “old rural endowment insurance” to “new rural endowment insurance” then to “cityrural endowment insurance”.The implementation of the “new rural endowment insurance” was analyzed based on four aspects such as system development， insurance coverage， fund operation and the policyimplementing effection. The results showed that the existing research was lacking both of the quantitative analysis of existing policy and the research of promoting the integration of urban and rural endowment insurance， and different scholars had contradictory results.

Key words Rural endowment insurance system；Insurance decision making；Fund raising operation；Policy effect

我國正逐步进入老龄化社会，养老问题一直是人们关注的热点问题。根据2010年《第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》可知，65岁及以上人口为11 883.170 9万，占8.87%，比第五次人口普查时上升1.91个百分点。而根据第五次人口普查结果，农村老年人口约占全国老年人口的2/3，农村65岁以上人口占农村总人口的7.35%，城市为6.30%。加上农村青壮年人口外流，农村老龄化问题城市必然更加突出。养老保险制度关系到每个人的利益，对于一直以家庭养老为主的农村居民来说，随着年轻劳动力的外流，以及计划生育导致的家庭小型化，家庭养老功能逐渐弱化，加之他们收入水平和稳定性比城镇居民低，老年后的生活来源更难以保证，养老保险对他们而言分量更重。由此可见，我国完善和发展农村养老保险制度对于改善农村居民生活水平、缩小城乡差距、打破城乡二元结构、促进社会公平等意义重大。

西方国家早在100多年前就建立起农村养老保险制度，到目前为止发展较为成熟，经验丰富。我国尚处于萌芽与探索阶段，从1991年首次试行农村养老保险制度（简称“老农保”）起，到2009年推行新型农村养老保险制度（简称“新农保”），再到2014年试行城乡养老保险并轨，每一次改革都是对农保制度的完善，但仍有巨大的发展空间。对于农村养老保险问题的研究，既可以为我国农保制度的发展提供理论指导，也有利于城乡建设一体化，缩小城乡差距，统筹城乡发展，促进社会公平。

笔者在分析国外农村养老保险制度的基础上，对农村养老保险制度的构建和农村养老保险政策的实施进行梳理，并重点从参保情况、资金筹集、财政责任划分和政策效应几方面对“新农保”制度的实施情况进行综述，以期为完善农村养老保险制度与实施过程提供参考。

1 国外农村养老保险制度简况

因经济发展水平和社会制度的不同，世界各国的农村养老保险制度存在较大差异。以日本、韩国、德国、美国等为代表的部分发达国家实行现收现付与基金积累制相结合的方式筹集和计发养老金，强调养老首先是个人责任，然后才是国家和政府的责任，坚持个人缴费和国家财政补贴相结合，但财政补贴支持力度大。以英国、瑞典、加拿大等为代表的实行福利保险型养老的发达国家，政府承担了主要养老责任，采取现收现付的筹资方式，当年养老金收支平衡不结余，个人获得养老金的条件是国民身份和到达法定年龄。但这种养老方式是建立在高税收的基础上，随着老龄化现象加重，国家在养老方面承担的压力越来越大[1]。以突尼斯、朝鲜、马来西亚等国家为代表的发展中国家，实行农村缴费型养老保险制度。朝鲜对农民、渔民及农村自雇工人收缴其收入的9%左右作为养老保险缴纳费，政府支付其资金运营的管理费，并对低收入者进行缴费补贴。马来西亚公积金制度要求农业自雇者自愿参加。以尼泊尔、印度、巴西、毛里求斯等为代表的实行非缴费型养老保险制度的发展中国家，其养老金制度主要分为收入测试型的非纳费型养老金计划和普遍保障型，其中巴西收入测试的养老金计划分为农村年金计划和社会救助年金，合称非缴费社会救助年金；毛里求斯的普遍保障型的社会保障制度，是由工人以税收方式将部分收入返还给政府[2]。

2 我国农村养老保险制度的构建与完善

2.1 我国农村养老保险制度的探索

我国从1986年开始进行农村养老保险（“老农保”）的探索，并于1991年试行，采取“个人账户为主，集体补助为辅”的个人账户模式，意在解决农村养老问题。但“老农保”制度设计和实施都存在较明显的缺陷，如社会保险的强制性与保障性体现不足，筹资方式实为“完全个人缴纳”，几乎无集体补贴。该政策在推进实施过程中遭遇重重阻力，未能达到解决农村养老问题的目的。关于“老农保”为何难以运行，

杨礼琼[3]、陈骏等[4]认为根本原因在于制度，现行农村养老保险制度缺乏保险必要的强制性与保障性，政府财政投入力度不足，保障功能不能很好地体现。吴连霞等[5]指出，由于农民的短视、对政府的不信任和保障水平本身缺乏激励性使得农民参保积极性和参保率均较低，加上基金积累不足，难以真正做到强制参保，因此“老农保”终走向没落。

2.2 我国新型农村社会养老保险制度的构建

2009年起我国试行的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”），较之“老农保”，该制度最大的改进在于筹资模式由“完全个人缴纳”变为“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的方式，明确了政府的责任，体现了社会保险的保障性。贺蕊玲[6]提出，“新农保”在制度设计上体现出“保基本、广覆盖、可持续、有弹性”原则，在基金模式上采用个人账户和与社会统筹相结合的模式，在资金筹集上采取个人缴纳、集体补助、政府补贴相结合的形式，在基金监管和经管办理上也有更为安全科学的相关规定。杨礼琼[3]认为，“新农保”的政府责任通过“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资模式更加明确；而社会统筹与个人账户相结合的模式，也体现出社会保险的共济性特点；城镇与农村养老保险的衔接也通过“新农保”制度体现出来。

但是“新农保”制度本身依然在立法、筹资、资金管理和城乡衔接方面有些许不足。何英华[7]认为“新农保”制度存在立法执法滞后、资金筹集难度大、政策吸引力不足、农保制度与城镇职工养老保险制度衔接性较差和缺乏有效管理机制等问题。周卉[8]指出，“新农保”的社會共济性仍不能很好地体现，难以调和区域性差异；实施过程中未体现保险的“强制性”特征；仍是按照“老农保”的模式进行个人账户的资金管理，资金运营和保值增值困难；在财政责任、政策定位、法制方面依然存在政府责任不足的问题。

2.3 我国农村社会养老保险制度的进一步完善

2014年我国在“新农保”和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）基本实现全覆盖的基础上将城乡养老保险并轨，制度上基本沿用了“新农保”制度，但适应人群和缴费档次发生了变化。城乡并轨后的社会养老保险不再区分城镇户口与农村户口，最低缴费档次也从100元上升到300元，不同档次的缴费和补贴标准也有变化。对于城乡养老保险统筹，刘同昌[9]提出必须实行模式一致并且养老待遇衔接合理的社会养老保险制度，以适应社会各类人员在市场中的流动，以加快推进劳动力市场的建立与完善，同时应明确养老保险的内容，统一养老保险的标准，实现城乡间的制度统一。刘军伟[10]也提出实现养老保险制度城乡统筹发展是促进劳动力流动、社会资源有效配置和缩小城乡差距的有效手段。城乡养老保险并轨为在城乡间流动的群体提供了便利，也为人们提供更多的缴费选择，部分采取了学者的建议，一定程度上达到了学者们预期的并轨后应有的效果。

3 我国农村养老保险政策的实施

3.1 “新农保”实施中的问题与对策

目前实行的城乡养老保险制度基本沿用了新型农村养老保险制度，“新农保”政策的实施受到保险覆盖率、养老资金的筹集管理和财政补贴等多种因素的影响。

保险覆盖率取决于农民的参保意愿和参保决策，它是决定“新农保”政策能否顺利实施的关键。农民的参保意愿和参保决策受到农民认知程度、个人因素、家庭情况、政府信任情况等多个方面影响，这些影响因素在各地又有不同的表现，需要针对各地的具体问题采取相应对策。肖应钊等[11]对山东省“新农保”试点地区的调查分析发现，子女情况、期望的养老方式、为家庭考虑程度、是否参加商业养老保险等因素对参保意愿影响较强，为推进“新农保”的实施，需要加大宣传力度、注意示范效应、借鉴新农合做法和商业保险的宣传方式等。穆怀中等[12]通过对辽宁省彰武县的实证分析发现，“新农保”制度对中低收入水平、中低学历程度、低健康水平、对保险回报时间期望较短的人群更具有吸引力，对政策有较高的了解、便捷的参保手续和经办人员良好的服务态度等对农村居民参保决策有正向影响，据此提出要建立有效的激励机制、提升基层工作人员服务意识、保障政策实施的可持续性。侯志阳[13]通过控制其他变量，仅研究农民参保行为受政府信任的影响程度，发现农民越信任政府，参保可能性就越高，而且更可能选择较高的缴费档次，因此政府要从增强农民信任程度方面改进，树立自己的良好信用形象。李亚茹[14]以南皮县为例，实证分析了城乡养老保险参保意愿的影响因素，发现户口性质对参保率有显著影响，农村户口的参保率较高；收入水平和受教育程度与参保率呈负相关；而缴费档次对居民的参保决策没有显著影响。农民对政策的满意度也是影响“新农保”实施的重要因素，黎瑞等[15]通过对河北省3个县的调研发现，年龄、对政策的了解程度、参保年份与农民对“新农保”政策的评价呈正相关关系，年龄越大、对政策了解越多、参保年份越晚的人对政策满意度越高。此外，张世花等[16]研究发现农户对新农保的评价与农户从事的职业类型和健康状况呈负相关，而与农户的房屋类型呈正相关。

养老资金的筹集和运营是我国农村养老保险政策实施的重要保障。对于“新农保”基金的筹集，现行的模式为“基础养老金+个人账户养老金”的部分积累制筹资模式，较符合我国实际。但关于资金筹集的问题和对策，学者们普遍认为现阶段“新农保”存在筹资水平低、缺乏监督机制、地方补贴财政压力大等问题，应从拓宽资金筹集渠道、完善政府政策、强化执行力度等方面改良[17-18]。如何实现基金的保值增值，也是“新农保”必须解决的问题。梁春贤[19]从提高运营机构的市场化水平、加强对基金管理人的监控、建立风险准备金和盈余公积金等角度提出了提高农保基金运营效率的对策。汤晓阳[20]借鉴国内外成功经验，从对基金设立专门经办机构、拓展个人账户的功能、允许保险机构参与“新农保”的运营、推进农村养老保障相关法律法规的建设等方面对我国“新农保”基金的运营管理提出了建议。马伟[21]通过分析我国新农保基金的收支及预期风险，认为在不能够很好地运营资金使其增值的条件下，首先应充分利用现有的基金管理政策，对农保账户的基金资产进行保值，同时应逐步提高“新农保”个人账户的基金管理层次，并建立健全监管体系。

养老资金的筹集离不开财政补贴，合理的财政补贴需要央地财政责任的合理划分。刘昌平等[22]认为，由于不同地区政府的财力差距大，中央政府应承担起“兜底”的责任，尤其是对于经济发展较为缓慢的地区，中央政府应给予较大比例的财政补贴。朱俊生[23]认为，我国中西部地区经济水平差距大，需要重新构建中央与地方政府的财政关系，中央政府根据不同地区的经济水平和政府财力给予不同水平的财政补贴，以加大对中西部地区的支持。

除上述议题外，学者们还发现在“新农保”的实施过程中，存在宣传不到位、立法水平低、政策吸引力不足等问题，这需要从相应方面予以改善，但主要关注点应集中在上述的农民参保意愿、资金筹集管理和财政补贴上[24]。

3.2 “新农保”政策的实施效应

“新农保”政策的实施引发了一系列社会经济效应，目前的研究内容可分为消费与储蓄效应、收入再分配效应和减贫效应。

3.2.1

消费与储蓄效应。沈毅等[25]通过2011年截面数据消费模型实证分析，发现农村养老基金支出对农村居民消费支出的系数约为18，即农村养老基金支出增加1亿元可拉动农村居民消费支出增加18亿元，且农民上年度消费情况对本年度消费产生正影响，影响系数在1.2左右，因此可通过增加农保财政支出拉动农村消费与内需增长。井亚琼[26]对青海省的调查发现，“新农保”对农村居民的储蓄有一定的挤出效应，但不明显，农保没有很大程度上改善农民的储蓄动机。马光荣等[27]使用中國家庭追踪调查（CFPS）数据分析发现，对于60岁以上居民，“新农保”政策对其减少储蓄有激励作用，并提出要使“新农保”能够更显著地促进居民消费，需要采取一定措施激励人们选择较高缴费档次，提高“新农保”养老金替代率。

3.2.2

收入再分配效应。黄丽[28]对广东中山的农保收入再分配进行测算，发现该地区的农保模式具有代内和代际间进行收入再分配的双重功能；政府对农民应缴保费的按月补贴，使得参保农民的总受益提高，且对于缴费期限较长的年轻一代更有利；另外，缴费基数及增长速度的特殊设计则帮助政府进行收入分配的调节。

3.2.3

减贫效应。薛惠元[29]对广西和湖北的实证分析发现，“新农保”对农村居民减贫效应较显著，但由于养老金补助水平较低，减贫效应还十分有限，对整个农户而言，新农保的减贫效果还不够明显。范辰辰等[30]利用中国健康与养老追踪调查（CHARLS）数据及其统计分析发现，“新农保”显著降低了全国范围内农村居民的贫困概率，尤其是对保险主要对象——农村老年人；但是保险费支出对于处于缴费阶段的农民负担不重，某种程度上有减贫效果。

4 小结与简评

农村养老保险是促进社会公平、缩小贫富差距、实现共同富裕道路上必不可少的社会保险，其作为社会保险所具有的普及性、保障性及强制性使其成为政府实现社会共同目标的重要工具。我国自1991年第一次试行农村养老保险制度起，至今已进行多次改革优化。该研究着重梳理分析了近些年实施并有显著成效的“新农保”政策的相关研究成果，这些研究主要集中在保险覆盖率、基金筹集管理和政策实施效果3个方面。保险覆盖率研究主要关于参保决策导致的参保率以及影响参保决策的因素；基金筹集管理研究主要涉及基金筹集、政府补贴和央地财政责任划分、基金运营增值等方面；对于政策实施效应则主要从消费储蓄、收入再分配和减贫效应3个方面进行研究。

已有研究主要利用官方统计数据和自己获取的第一手数据进行实证分析，可靠性和时效性较好，对不同地区数据的统计分析得到的研究结果针对性较强，研究方法也逐渐呈现多样化趋势。但不同学者的研究结果还存在一定矛盾，在我国农村养老保险实施的各方面都还有许多问题有待进一步研究、探索和澄清，主要表现在：在对参保决策影响因素的研究中，主要研究因素为年龄、性别、受教育情况、收入水平、政策了解程度及满意度、子女和老人的情况、身体健康状况等，不同学者对不同因素的影响情况给出了自己的观点，但对于年龄、受教育程度、家庭收入等重要因素对参保决策的影响有截然不同的结论；在对政策制度的研究中，虽然学者们进行统计分析使用的数据较为可靠，但以定性研究为主，较少涉及政策条目中的量化标准，缺乏对具体的缴费档次、保障水平、缴费年限等指标进行的定量分析。另外，2015年实施城乡养老保险并轨后，由于政策较新，对于该部分的研究目前仍集中于探讨并轨的必要性和如何实施并轨，而对于并轨后的制度研究及以后的政策发展方向，还没有充足的研究展现，缺乏关于养老保险城乡一体化推进的研究。

参考文献

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