保障水平视角下“新农保”公共投入优化研究

徐强++周杨

摘 要：在对我国当前“新农保”公共投入存在问题进行分析基础上，提出“新农保”公共投入优化的多维视角及具体的优化方案。在“基础养老金+个人账户”的基础上，增加地方补助养老金，实现“两账户”模式逐步转向“三账户”模式。“三账户”模式不仅可以相对明晰各级政府之间的公共投入责任，建立中央政府、地方政府、参保个人的三方责任分担机制，而且没有破坏现行新农保制度的基本框架，只是对制度进行优化和完善，制度转换的成本较低。

关键词：保障水平；新农保；公共投入；优化

中图分类号：C79 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）03-0058-06

一、当前“新农保”公共投入存在的问题

（一）农民养老的适度需求水平尚未满足

近年来农民养老保险的实际保障水平呈现上升趋势，尤其是2009年新型农村社会养老保险制度实施以来，政府财政增加了农民养老的公共投入，保障水平的上升趋势非常明显。但是总体待遇水平仍然偏低，距离农民养老适度需求水平的满足尚有较大差距。现行的农民社会养老保险制度实行“基础养老金+个人账户”的两账户模式，其待遇水平也由这两部分决定。首先，基础养老金水平偏低。2009年新农保试点规定的基础养老金最低标准是每人每月55元，即每年660的基础养老金。基础养老金标准的确定当时综合考虑了农民的收入水平、贫困线标准、农村最低生活保障标准、计划生育政策奖励补助等因素，但实际水平低于2009年全国农村最低生活保障标准（998元）。其次，个人账户缴费标准偏低，导致待遇水平不高。2009年新农保试点时，制定了100元至500元五个缴费档次供参保农民选择。参照城镇职工养老保险个人账户8%的缴费标准（个人缴费率为税前工资总额的8%），当时100元至500元五档缴费制还是比较符合全国农民的实际缴费能力的。但是存在两方面的问题：一是由于制度的参保缴费激励措施不够，大多数农民选择100元的最低缴费档次，导致将来养老金领取标准较低；二是没有考虑农民收入不断增长的实际情况，个人缴费缺乏动态的弹性机制。因此，应将目前的个人账户固定数额缴费制逐步改为基于农民人均纯收入的比例缴费制。

（二）基础养老金缺乏制度化的调整机制

2009年新农保试点规定的基础养老金最低标准是每人每月55元，各地可以根据经济发展及物价变动情况适度增加和提高基础养老金水平，但是缺乏具体的调整机制。近年来，随着农村经济快速发展，农民收入及消费水平都明显提高，55元的基础养老金已经很难满足农村老年人口的基本生存需求，因此迫切需要建立一种制度化的动态调整机制。基础养老金制度化动态调整机制的建立至少需要回答三个问题：制度建立的目标是什么、制度建立的关键影响因素有哪些、如何去构建制度化的动态调整机制。首先，基础养老金是不以缴费作为领取条件的、具有普惠性质的国民福利。它的最终目标应该是使广大农村居民分享国家经济发展的成果、逐步缩小城乡之间的收入差距，提高农村居民的实际消费能力，最终实现“老有所养”的制度目标。它的近期目标应该是“保基本”，在国家财政可以承受的支出范围内，实现农民基本“生存需求”的满足。总之，作为全国农村居民共同享有的一项福利措施，基础养老金应该突出公平原则，由中央财政来承担，全国统一标准。建立基础养老金的动态调整机制，仅仅根据《关于开展新型农村社会养老保险试点工作指导意见》（简称为《指导意见》）中提出的考虑经济发展水平和物价变动情况是远远不够的。还应该考虑全国各地农民收入增长速度及农民消费支出的增长状况、农民消费支出结构的变化（包括现金支出及实物支出比例的变动）、城镇职工养老金的增长速度等因素。总而言之，既要考虑随着经济发展的提升，实现农民养老需求养老金水平不断增长的现实，又要考虑逐步缩小城乡养老金领取水平的差距，实现城乡统筹发展的目标。

（三）“两账户”模式导致责任分担机制不健全

2009年，新型农民社会养老保险制度增加了政府财政补贴，充分体现出政府责任。根据《指导意见》的内容，“新农保”资金来源包括个人缴费部分、集体补助部分及政府财政补贴部分，其中政府补贴又包括中央财政补贴和地方财政补贴两部分。账户结构实行“基础养老金+个人账户”的两账户模式。其中，中央和地方财政共同承担基础养老金支出，个人缴费、集体补助及地方政府补贴进入个人账户。“新农保”的两账户模式导致财政责任分担机制不健全，主要体现在三个方面：一是中央财政与地方财政的责任划分不合理，主要表现在中央财政对基础养老金的补贴方式不合理。二是地方各级政府财政责任划分缺乏统一的标准。《指导意见》对中央和地方政府的财政责任做了划分，虽然不够合理，但相对比较明确。而对省级财政以及省级以下财政的责任分担机制未作出任何规定，事实上是授权给了省级政府。三是市、县级地方政府面临较大的财政硬约束。在目前“上级政府出政策、下级政府出资金”的传统体制影响下，市、县两级地方财政极易受到省级政府制定的统一政策影响，进而在一定程度上改变财政支出的规模和方向，影响财政的预算平衡。

（四）政府公共投入的力度尚需加强

当前，农民社会养老保险制度的实际保障水平仍然偏低，距离适度的养老保障水平仍有较大的差距。另一方面，从政府的财政投入来看，我国社会养老保险制度公共投入的实际水平近十年来基本维持在5%～6%，约占最优财政支出规模的一半左右，因此社会养老保险制度公共投入力度有待进一步加强。同时，通过城镇养老金支出与农村养老金支出的数据对比可以明显发现，在当前我国城乡人口比重以及人口抚养比大致持平的情况下，社会养老保险制度的城乡公共投入结构严重不平衡，极大地制约了农村地区养老保障水平的提高，造成农民社会养老保险制度实际水平与适度水平之间较大的差距。因此，本着建设公共财政、实现城乡基本公共服务均等化的要求，应该逐步加大公共财政对社会养老保险制度的投入力度，同时进一步调整社会养老保险制度公共投入的结构，将公共投入重心逐步向农村倾斜，不断提高农民社会养老保险的保障水平，最终实现老有所养，解除他们养老的后顾之忧。