论依法治国、依法执政、依规治党的关系

沈国明

内容摘要：依法治国、依法执政、依规治党，三者密切相关，互为因果，相辅相成。无论是依法执政，还是依规治党，都必须以法律和党内法规为依据来进行推进。依法执政和依规治党是推进依法治国的必然要求，也是新时期加强和改进党的领导方式的主要内容。法治能够锻造和提升现代执政权威。依法治党亟需加强党内法规等制度建设。在推进依法治国过程中，如何做到党内法规和国家法律之间相互支撑和有效衔接，是推进依法治国的重要课题。依法执政要求执政党受国法和党法双重约束。

关键词：依法治国 依法执政 依规治党 党内法规

依法治国、依法执政、依规治党，三者密切相关，互为因果，相辅相成。无论是依法执政，还是依规治党，都必须以法律和党内法规为依据来进推进。党员领导干部是公权力的行使者，应受到宪法和法律约束；作为中国共产党的党员，应受到党内法规的约束。因此，在这种双重约束下，对党员领导干部提出了更高和更严的要求。解决中国的问题关键在党。党的自身建设是党执政兴国、治国理政的第一要务。因此，依法执政和依规治党是推进依法治国的必然要求，也是新时期加强和改进党的领导方式的主要内容。依法治国的必然要求依法执政；依规治党，保持机体健康我们党才有资格和能力执政，带领全国人民去实现建设法治国家的目标。

一、依法治国与依法执政的关系

依法治国是治国方略，作为治国方针与策略、方法与谋略，依法治国具有统领性，覆盖所有领域和人群，包括执政党。依法执政是依法治国的题中应有之义，也是依法治国方略对执政党的要求。法治国家建设有赖于执政党依法执政。执政党是治国理政最重要的政治力量，执政党依法执政，才能实现依法治国的目标。

坚持依法执政，是我们党带头遵守和执行法律的实际表现。行胜于言，党坚持依法执政才能让全社会信服，从而建立起建设社会主义法治国家的信心，夯实依法治国坚实的政治基础和广泛的社会基础，实现长期执政。

为实现历史使命，党必须依法执政。中国共产党是为广大人民群众谋取最大利益为己任的，没有自己的一党私利。中国的历史证明，没有强有力的执政党，国家就是一盘散沙、任人宰割。中国目前经济社会发展方面取得的成就为世界所公认，国际影响力空前高，这与我们党坚持实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，坚持立党为公、执政为民密切相关。为了实现中华民族伟大复兴使命，我们党谋求长期执政。但是，如果我们党在对待法律的态度上恣意妄为，而不是带头遵守和执行法律，广大党员没有根据党章要求表现出先进性，而仅仅以不触犯法律底线为要求，不可能取得广大人民群众的信任，人民不会长期将权力让渡给我们党。

为遏制权力任意扩张，党必须依法执政。权力作为一种可配置的社会资源，其在个人、组织乃至政党、国家、社会等方面的职责边界、时间边界和空间边界应该划分得很清楚，不同的权力之间应该互不突破。作为掌握国家权力的执政党，我们党的各级干部都握有大小不等的权力。权力是一种政治上的强制力和职责范围内的支配力，具有天然的扩张性，对权力的使用一般都会将其用到权力边界，甚至突破边界，导致乱用和滥用权力的发生。如果没有依法执政的要求，任掌握权力者手中权力随意扩张，必然危害实现党的战略目标，也会导致失去人民的信任，最终权力被人民褫夺。

为减少市场经济的负面影响，党必须依法执政。市场经济有一个假设前提：人是理性的、利己的经济人；市场主体的行为都是逐利的，要实现利益最大化。市场主体逐利无可非议，但是，市场经济的逐利性也会溢出经济领域，影响到其他领域。如果任逐利性大行其道，导致人格、名誉、政治权利等都可以货币化，就会以交换为纽带确立起人们之间的联系，扭曲社会分工，就会出现“当官就发财”、贿选等不正常现象。依法执政是以法律约束在各领域、各部门掌握公权力的官员，减少市场经济对我们的负面影响。

为防治腐败，党必须依法执政。权力是指影响力和支配力，是相对于公共领域的范畴；权利则是相对于私人领域的概念。权力和权利概念的清晰和界限的划分，是保证一个社会良好运行秩序的重要前提。而腐败就是权力与权利混杂，掌权者运用公共权力谋取私人利益。要从根本上铲除腐败，必须严格依法执政。

为法律有效，党必须依法执政。法律是党领导人民制定的，既然党领导人民制定法律，自己必须带头执行和遵守。己不正何以正人。党应当通过掌握的国家权力，实现科学立法、严格执法、公正司法，进而带动全民尊法、守法，以使法律的宗旨得以实现，达到立法的预期目标，最终建成法治国家。

二、依法治国与依规治党的关系

依规治党是实现依法治国的前提和必要条件。自夺取政权后，中国共产党由革命党转化成为执政党，国家法律确立了中国共产党的执政地位，使中国共产党执政在法律上具有合法性基础和正当性根据，这是法律意义上的身份轉换，我们党既是法律上的执政党，又是政治上的领导党。获得执政资格是一回事，是否能够长期执政是另一回事，因为人民可以授权，也可以收回授权。为此，当应居安思危，有危机意识，始终重视党的自身建设。

我党历来就有重视党内法规建设的传统。在新中国建立前，就初步形成涵盖党章、党纲、党的组织问题、宣传教育问题、党员和党的干部以及党的纪律性等方面轮廓，有力地保证了党的团结和革命目标的实现，为取得革命胜利作出了巨大贡献。但这一时期并没有将依规治党提高到战略高度来加以认识。

依法治国是党在改革开放以来所作出的重大基本战略。而依法治国就是广大人民群众在党的领导和带领下，依法治国理政的过程。而依法治国的关键环节在于依法、依规治党。党员领导干部能否带头守法、护法和崇法，为依法治国作表率至关重要。有的学者研究认为，依法治国也是一个循序渐进的过程，而率先实现的关键在于执政党内部实现法治化。〔1 〕为此，中央对此也有回应，在提出“依法治国”、“依法执政是马克思主义政党执政方式的基本方式”等论断之后，又在党的十八大报告提出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，并在此基础上作出了“法治是治国理政的基本方式”的深刻论断。

依法治国的重要环节在于依规治党。党的十八届四中全会决定专门来强调加强党内法规制度建设，并着重将党内法规作为法治体系建设重要环节进行重申和强调。依法治国的关键环节在于依法治党，而依法治党的核心问题之一就是要求党员领导干部心中有党规党纪；要用系统的党规党纪来对党员领导干部进行规制。因此，加强党内法规体系建设就是要将中国共产党的政治行为和组织行为纳入到国家法治轨道，并首先实现在党内实现法治，使党内各种关系理性化、规则化和程序化。而要加强党内法规体系建设，就要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。

依法治国是依规治党的动力。依法治国、建设社会主义法治国家，是我们党的一个目标。要建成法治国家，作为执政党，必须机体健康，成为尊法、守法的模范；为了保证各项法律法规落到实处，保障公民、法人和社会组织合法权利得到实现，保障公权利受到制约，党必须严格要求各级政府和司法机关严格执法、公正司法。而这些要求是通过各级党组织和广大党员干部传递下去的，如果发生“肠梗阻”，就会影响目标的实现。始终以法治国家建设目标，狠抓依法治国，将促进党的自身建设，让广大党员特别是领导干部这个关键少数确立规则意识，尊法守法，也尊崇党规党法。

依法治国的各种努力会推动依规治党。这如同水涨船高，严格执法、公正司法、全民守法状况的改善，会进一步促进依规治党；全社会法治意识强化，是依规治党良好的社会条件，会倒逼依法执政水平的提高，也会倒逼党更多关注自身队伍存在的问题，促进党的纯洁性、战斗力、凝聚力的提高，促进国家治理体系和治理能力现代化水平的提高。

历史上，我们党就自身建设和治理做过很多努力，“文化大革命”也是一次探索。实践证明，“文革”的做法对既有秩序的破坏太大，造成的损失太大，对党自身的危害也很大。基于历史教训和现实条件，严格按照党法党规对党的组织和成员加以约束，是相对现实和有效的做法。改革开放以后，邓小平同志在反思“文革”教训的过程中，认识到制度建设在党的自身建设中所具有的独特功能。“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。” 〔2 〕“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”。〔3 〕

法治能够提升现代执政权威。现代政治合法性基础在于法治政治。法治能够通过民主决策程序和理性论证等方式为党治国理政提供合法性支撑，并在此基础上凝聚改革、发展的共识，从而最大化地解决执政合法性危机。党的执政权威不仅仅靠历史性贡献，而且还要依靠现代政治文明成果和手段，尤其是能保证党长期执政和永葆先进性的长效机制。在新的历史条件下，通过法治来提升党执政能力，进而为提升党的执政权威是现代政治的必然选择。正如有学者所指出：“根据现代法治的一般原理，通过规范性、确定性的规则，确认执政者的执政地位，并为执政者提供合法性资源，是法律的重要功能。” 〔4 〕在社会转型时期，现代社会与传统社会发生了位移。在这个阶段，仅仅依靠传统政治权威的力量来驾驭和掌控国家全局，从而实现社会变革中保持政治稳定已远远不行，而必须站在法治的高度，来建立以法治为合法性基础的现代执政权威。在国家治理问题的深刻变革的当下，必然要求执政党运用法治思维和法治方式来依法治党、依法执政、依法治国，进而依靠法治来提升其执政权威。

依法治党亟需加强党内法规等制度建设。党的十八大以来严惩腐败取得了很好的效果，得到广大人民群众的认可和拥护。狠抓“八项规定”的落实，取得了明显的成效，巡视活动也取得预期效果。为增强监督的实际效果，正在进行的监察部门体制改革都是依规治党的积极举措。近年来，一系列的教育学习活动也取得了一定效果。但从严治党不仅仅意味着要严惩腐败，最为关键的是健全党的各项制度，使得党的各项权力在制度框架下运行。腐败是关涉党和国家生死存亡的大问题，而腐败产生的温床除了个人理想信念丧失等主观因素所致，最重要原因是党内法规制度建设亟需加强。长期以来，党内法规体系建设相对滞后，致使某些党员领导干部公权力行使失去了有效的约束，致使最后走上贪腐之路。对此，有相关研究已经指出了这一点，对于党内法规体系建设存在民主性不够、权威性不足、程序不健全等问题，直接影响了对党员领导干部有效性约束。更为重要的，如何建立健全党内法规的科学性、有效性和权威性，则是进行从严治党的重要内容。对此，我们一直在进行探索。如《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，及时刹住公款吃喝等不正当之风，也为反腐倡廉提供了重要依据，为依法、依规治党带来了一股清新之气，受到社会各界的广泛好评和积极拥护。以习近平同志为核心的党中央全面从严治党，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“以刚性的制度规定和严格的制度执行，确保改进作风规范化、常态化、长效化”。习近平同志非常重视党内法规制度建设：“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如”。“把权力关进制度的笼子里。”“关键是要加强权力运行制约和监督，健全权力运行制约和监督体系。”而对于如何进行党内法规制度体系建设，习近平同志认为：“要体现改革精神和法治思维，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，努力形成系统完备的制度体系”。〔5 〕

尽管我国的法治建设取得了为世人称道的巨大成绩，但是现状仍不尽如人意，执法、司法、守法的情况并不很理想，法律的权威还远没有确立，领导干部不尊法、不守法、恣意违法，甚至犯罪的情况并不鲜见。这表明，我们的法治化程度并不高，还处于低度发展的阶段，我们还需要作持续的努力，特别是需要有针对性的加强依规治党的工作。历史一再证明，我们党自身不出问题，各项工作就会大踏步进展，法治建设也是如此。

三、依法执政与依规治党的关系

依法执政要求执政党受国法和党法双重约束。法律是国家的重器。法律是执政者通过国家机关的立法、执法、司法乃至法律监督等环节实现自己执政目标的重要途径。任何执政者不可能舍弃法律的治理。但是，法治不是仅仅用来对付老百姓的，法治也应对执政者有制约。我们党作为承担国家治理责任的执政党，应当依法执政，其自身应当是有组织、有纪律，政令统一、行动统一的政党，其成员应当是社会楷模，行为不仅受法律约束，还应当受到严于法律的规则约束。中国共产党的党内法规就是这样一个规则体系，中国共产党的成员除了受到宪法法律的约束，还需接受党内法规的约束。在某种意义上而言，依法治国的关键在于党员领导干部能够按照宪法和法律进行治国理政，而党员领导干部要做到這一点，首先要有组织纪律和政治规矩。因此，加强党内法规建设是推行依法治国的重中之重。正是在这个意义上，党的十八届四中全会明确指出要“加强党内法规制度建设”。“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”

依规治党是从严治党的基本要求和基本方式。根据经济社会发展现状和党的状况，中央将全面从严治党作为战略布局的重要内容。全面从严治党的基本要求和基本方式是依规治党，依规治党就是按照党内法规要求党的各级组织和全体党员，这对于整肃目前党内不良状况和风气，对于加强队伍建设至关重要。加强对党的队伍的治理，让党的各级组织和全体党员忠实履行法定职责，有效抵御腐败风险，从而实现宪法赋予的中国共产党的执政使命，巩固党的执政地位。

依规治党是依法执政的前提和保证。众所周知，法律主要通过对犯罪的惩治，对人权的保障，实现社会的长治久安。法律是所有公民的行为底线，全体公民必须遵守法律规定，党员也是国家公民，没有法外特权，同样不能突破法律这条行为底线。而党法党规是对党组织和党员立的规矩。以道德水准来衡量这两种规则，党法党规对行为的要求更高。国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范，在党的纪律中，却被定为命令性、禁止性的义务规范，如通奸、大操大办婚丧嫁娶等。这意味着，对个人行为而言，党纪严于国法，党法党规对党员的要求比法律对公民的要求更加严格。触犯党纪，未必触犯国法；触犯国法，一定违反党纪。之所以这样严格，就是因为中国共产党是执政党，负有引领社会风气的责任，一定要具有先进性，党员的言行在社会上有着示范作用，事关党的社会形象，以及领导力、号召力、影响力。因此，应当通过自身的表率作用，聚合各种力量，强固党的政治基础；通过自身的表率作用，赢得人民群众广泛支持，扩大党的社会基础。

依规治党，着力在治。在市场经济坏境下，各级领导干部面对的利益诱惑很多，在这种情形下，只进行正面教育，试图依靠自觉性是不能够保持队伍纯洁性的。应当充分发挥党法党规的惩戒作用，严格查处各种违纪违法行为，树立镜鉴，有助于党员干部保持良好的精神状态，牢记执政为民的宗旨，不忘初心，继续前行，也有助于确立党纪党规的权威，真正把权力关进制度的笼子。

四、依法治国应处理好党内法规与国家法律的衔接与协调

党内法规与国家法律之间的关系是研究党内法规制度建设中重要内容。如何正确认识和妥善处理两者之间的关系，做到党内法规和国家法律之间相互支撑和有效衔接，是推进依法治国的重要课题。

（一）党内法规是不是国家法律

对此，学界有人进行过系统研究。有人认为党内法规不是国家法，因为政党组织不拥有立法权，党内条例不具备法规特征。〔6 〕有人研究认为“党内法规”的基本性质属于社会法和软法，但由于中国共产党的特殊领导地位，其又具有一定的国家法和硬法因素。〔7 〕还有人认为某些“党内法规”虽然没有法律的名义，但是从功能上其起到国家法的作用。〔8 〕这些研究都为我们更为深入地研究这一问题提供很好的视角。笔者认为，党内法规到底是不是法律不能一概而论，需要将其放在整个法治体系中来进行解释。从国家法的角度而言，因为法律是国家权力机关通过法定程序制定的规范性文件。而作为政党组织所制定的规范和约束党内政治生活的文件应该不是国家法。而从法律社会学角度而言，法律的概念内涵和外延要远远大于国家法，其将能够调整社会组织及其成员行为的规范统称为法律，而这种法律既包括国家法，也包含社会组织或社会团体所制定的各种规范性文件以及国际法，甚至包括一些约定俗成的习惯。但是，随着法学研究的深入和法学理论的发展，人们越来越注重法律的功能研究。尤其是执政党所颁布的规范性文件，应该具有法的成分或要素。事实上，第二次世界大战以后，传统意义上实证法也受到很多的修正，如针对恶法亦法的谬论，西方社会也逐步承认法律要受到正义的规制。尤其是德国基本法明确规定法律行为要受到法律和法的规制。而在当下中国，作为长期执政共产党其所颁布党内法规应具有两种基本的类型：一是主要单纯规制党内政治生活和民主生活，且没有涉及国家公权力行使的党内法规，应该作为法律社会学层面的法来进行把握和认识；二是对于涉及国家权力行使或国家政治生活的党内法规，应该具有法的功能和要素，甚至在国家法没有颁布以前，其应该具有国家法的功能和地位。

（二）党内法规与国家法律之间的关系

总体上，党内法规和国家法律基本精神是统一的，都是要正确行使自己的国家权力，全心全力为人民服务，为全面依法治国提供基本依据。这主要表现在以下几个方面：

1.在建设上，两者应同时加强，不可偏废。从依规治党方面而言，党内法规作为治党和管党的重要依据，在规范党的政治行为和组织生活等方面发挥着重要作用。“中国特色社会主义国家治理体系主要由两套制度体系构成，即以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系和以中国宪法为统领的法律制度体系。推进国家治理体系现代化，必须同时推进这两个体系现代化。” 〔9 〕从依法执政而言，作为治国理政根本依据则是宪法和法律。宪法和法律是党带领广大人民群众制定的，宪法明确党的领导地位，同时又规定包括中国共产党在内的所有政党都要在宪法和法律的范围内开展活动。因此，中国共产党不仅要在宪法和法律上遵守宪法和法律，而且其所制定的党内规范性文件也应该受到宪法和法律的规制。在内容上不得与宪法和法律相冲突，否则应该也是无效的。对此，有学者研究认为，既然党内法规具有法的性质和要素，为保证其不与宪法和法律在效力上产生冲突，就应该对中国共产党所制定的党内法规进行合宪性审查。〔10 〕

2.在内容上，两者相互支撑、相互补充。首先党内法规和法律之间应相互支撑和相互补充。党内法规不仅仅是治党和管党的重要依据，而且还是建设社会主义法治国家的有力保障。这是因为，法治中国建设是在党的带领下进行自上而下推进的，如果党以及党的领导干部能够率先垂范，模范地遵守宪法和法律，严格按照法治精神和法治原则来进行治国理政，那么，就给依法治国建设带来典型和示范效应，进而在全社会推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，在整个社会培育法治文化、树立法治信仰。而与此同时，法治也为完善党内法规建设提供支撑。从形式上，党内法规可以借鉴法律形式要件，通过假定条件、行为模式和法律后果的方式来制定相关规范性文件，改变主要依靠说教式的方式，更为注重责任和行为后果模式来推动党的各项重大决策和重大任务的落实。从内容上说，对于一些前沿性、前瞻性、探索性问题要不断进行总结提炼，不适合立法但涉及党内政治生活或党的重大决策可以通过党内法规先行规范，待条件成熟后再将其上升到宪法和法律层面加以固定下来，这对于宪法和法律的发展和完善具有重要的推动作用；而与此同时，宪法和法律已经确定的内容，特别是涉及公权力行使和运行的内容，可以通过党内法规的形式对此加以细化，使其具有可操作性，尤其是要保证党员领导干部率先垂范，勇于担当起先锋模范作用，从而使得宪法和法律的落实提供组织和政治保障。因此，从这个意义上而言，党内法规和宪法、法律是相互支撑和相互完善的。

3.在适用对象上，对党员更具有严格性。在适用对象上，对于党内法规而言，其是管党治党的重要依据。其主要适用对象就是党员，尤其是党的领导干部。因此，党内法规与国家法律而言，其对党员和党的领导干部要求更为严格。对此，有人可能会产生疑惑。因为党内法规在效力上低于宪法和法律，而在严格程度上却严于宪法和法律。笔者认为这是两个不同的范畴。在效力上宪法和法律高于党内法规，这主要是从规范的层级而言的。而宽严程度是针对特定对象而言的。众所周知，我们党的党章规定：中国共产党党员是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。因此，党的先进性决定了自愿加入党组织的党员，必须要具有大公无私、心怀理想信念、全心全意为人民服务，必须按照党章的规定从严要求自己。党内法规的生命力在于执行。党内法规制度体系建设固然重要，而制度执行机制则更为重要。“制定制度很重要，更重要的是抓落实”。〔11 〕正如党的十八届四中全会指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。”

结语

“要准确把握从严治党与依法治国之间的辩证关系。两者相辅相成，统一于党依法执政的伟大实践。” 〔12 〕依法治国能否顺利推进，关键在各级领导干部能否依法执政，关键在于我党能否依规治党。党员领导干部是党的事业的骨干，是人民的公仆，是掌握公权力的主要人群。這个群体是否具有较高的法治观念，是否具有运用法治思维和法治方式处理问题，对依法治国的成败起着关键作用。榜样的力量是巨大的。依法治国要求党员领导干部要在宪法和法律规定的范围内，通过法定的方式和途径，严格依照法定程序，管理国家、经济、社会事务。在推进依法治国的过程中，关键是党员领导干部能坚持以上率下、树立好法治形象。这是因为，与经济体制改革相似，我国的法治建设是政府主导型的。作为推进法治进程的重要主体，党员领导干部应率先遵从法治，自觉学法、守法、护法。如果党员干部不带头，依法治国很难得到全面建设。