民办幼儿园运行保障机制现状调查与相关建议

宋丽芹

【摘要】本研究对河南省274所民办幼儿园的运行保障机制进行了调查。结果显示：（1）在政府保障机制方面，制度体系的不够完善导致政策执行的不协同。（2）在经费保障机制方面，经费投入的不足导致资源分配结构的失衡。（3）在教师质量保障机制方面，存在教师准入机制的“无为管理”“无能为力”以及教师权益保障的“有为不足”问题。（4）在教育质量保障机制方面，存在治理结构不平衡问题。研究者据此建议，要加强有关民办幼儿园社会地位和社会保障机制的法制建设，对民办幼儿园进行科学规划和合理布局，减少行政干预，以师资管理为重，加强民办幼儿园自身建设。

【关键词】民办幼儿园；保障机制；运行保障机制

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2017）03-0018-04

有调查显示，我国中部地区学前教育的发展以普惠性民办幼儿园为主体（66.67%），以公办幼儿园（11.83%）和公办性质幼儿园（12.9%）为补充。〔1〕河南省是我国中部地区人口大省和教育大省的典型代表，为此，本研究对河南省民办幼儿园的运行保障机制进行了调查，以期为我国其他地区民办幼儿教育事业的发展提供借鉴。

一、研究对象与方法

本研究采取分层随机抽样方法，依照经济发展水平面向河南省各地区的民办幼儿园开展问卷调查，共发放问卷300份，回收有效问卷274份，回收有效率为91.3%，所调查的民办幼儿园基本情况见表1。

二、研究结果与分析

（一）政府保障机制：制度体系的不够完善导致政策執行的不协同

研究者将河南省有关鼓励和支持民办幼儿园发展的政策进行了梳理，从中抽取出12条主要的扶持举措。在这些扶持举措中，奖励经费、教职工培训补助、教师培训、业务指导的力度较大，而对幼儿园的减免租金、生均公用经费补助、派驻公办教师等的力度较小。将其与已落实到位的政策进行对比发现，教师培训这一举措执行力度最大，其他方面的扶持举措没有完全落实到位，详见图1。

研究者认为，虽然政府关于民办幼儿园的扶持政策以普惠性民办幼儿园为主要对象，但现有制度的保障性并不强，政府相关部门的职责也不清晰，教育经费投入不足，因此民办幼儿园的扶持政策难以达到理想效果，加之学前教育“以县为主”的管理体制，公办幼儿园与民办幼儿园之间客观存在的壁垒以及经费投入机制的不完善，导致很多地方政府在执行相关民办幼儿园扶持政策过程中出现“乏力”现象。

（二）经费保障机制：经费支持的不足导致资源分配结构的失衡

本调查显示，83%的民办幼儿园并没有得到政府的经费支持。从园所等级来看，政府对优质园的经费支持大于对合格园的经费支持。从城乡园所来看，政府对城市民办幼儿园的经费支持大于对农村民办幼儿园的经费支持。从经济发展水平来看，发达地区民办幼儿园得到政府的经费支持最多，中等地区民办幼儿园次之，欠发达地区民办幼儿园最少，详见表2。

目前，河南省各地市学前教育经费投入实行“地方负责，分级管理”，但由于各地区经济发展水平差异明显，经济欠发达地区无法拿出较多的教育经费来支持学前教育事业的发展，更不用说支持民办幼儿园的发展了。而且，在以县为主的管理体制中，区县采取倾斜式的教育经费分配体制，即对公办幼儿园、示范幼儿园作重点资助，对普惠性民办幼儿园提供一般性支持，对于办学条件较差的农村幼儿园给予补偿性支持，对一般民办幼儿园几乎没有支持。久而久之，导致了不同等级民办幼儿园形成“马太效应”：优质民办幼儿园借助政府提供的帮助与扶持，提供了更高质量的保教服务，在幼教市场中获得长足发展；合格民办幼儿园尤其是小规模的民办幼儿园只能迎合家长需求，提供相应的保教服务，易偏离学前教育的价值取向。

（三）教师质量保障机制：存在教师准入机制的“无为管理”“无能为力”以及教师权益保障的“有为不足”问题

1.教师准入机制的“无为管理”与“无能为力”

如图2所示，55.1%的城市民办幼儿园教师资格证持有率达80%以上， 26.2%的农村民办幼儿园教师资格证持有率达80%以上。方差分析发现，城乡民办幼儿园在教师资格证持有率上存在显著差异（p<0.01），城市民办幼儿园明显高于农村民办幼儿园。教师资格证持有率达50%以上的民办幼儿园占58.4%，达90%以上的民办幼儿园只占28.2%。总体来看，河南省民办幼儿园教师资格证持有率水平较低。研究者认为，其主要原因在于政府在民办幼儿园教师准入制度方面的“无为管理”与“无能为力”。

“无为管理”体现在很多地方政府部门不参与民办幼儿园教师聘用的任何环节，也不会对民办幼儿园聘用的教师进行资格审查。尽管《河南省幼儿园管理办法（试行）》要求民办幼儿园的举办者递交教师资格的相关证明，但政府部门重在审查教师的资格证，并未对民办幼儿园教师的教学能力、专业素养、师德修养等进行审核。

很多地方政府部门对民办幼儿园降低教师准入资格的做法表现出“无能为力”。很多民办幼儿园迫于生存压力，不得不降低教师入职标准。若政府部门对民办幼儿园教师的准入制度进行严格审查，多数民办幼儿园将面临更加艰难的生存处境，甚至面临“倒闭”风险，由此可能导致“入园难”的问题更加严重。由于人力、财力、物力等资源的限制，很多地方政府部门难以在短期内解决民办幼儿园的师资问题，不得不屈从民办幼儿园，降低教师入职标准。

2.教师权益保障机制的“有为不足”

幼儿园教师的合法权益是指法律规定的教师的权利和利益。〔2〕在本研究所调查的274所民办幼儿园中，38.5%的民办幼儿园表示在园教师可以参加职称评定，61.5%的民办幼儿园表示在园教师不能申请职称评定。在可以参加教师职称评定的105所民办幼儿园中，有74所民办幼儿园认为教龄是幼儿园教师参与职称评定时要予以考虑的主要条件，其次为教师的学历和教研成果。22所民办幼儿园将职务作为幼儿园教师参与职称评定的主要条件。这种“论资排辈”的职称评定制度一方面会阻碍新教师和优秀教师的发展，另一方面也会加大优秀教师的流失。

（四）教育质量保障机制：存在治理结构不平衡问题

在本研究所调查的274所民办幼儿园中，87.1%的幼儿园表示幼儿园有质量督导与评估工作要求。其中，3.3%的民办幼儿园的教育质量评估参与人员由幼教行政管理人员、教研人员、幼教专家组成，2.5%的民办幼儿园的教育质量评估参与人员由幼教行政管理人员、幼教教研人员、幼儿园管理者组成，39.4%的民办幼儿园完全由幼儿园管理者自我进行教育质量评估。

由此可知，目前民办幼儿园教育质量保障治理中呈现出“一强一弱一边缘”态势。“一强”是指在教育质量保障中，市场的力量发挥着主导作用，“一弱”是指政府在民办幼儿园的教育质量保障中作用较弱，“一边缘”是指民办幼儿园在教育质量保障中的作用出现边缘化倾向。这使得市场的作用被放大，民办幼儿园逐渐将专业自主权让位于市场选择，从而导致民办幼儿园教育质量的低下。

三、促进民办幼儿园健康发展的相关建议

（一）加强有关民办幼儿园社会地位和社会保障机制的法制建设

目前，尽管河南省各级政府在促进民办幼儿园发展方面做了诸多努力，然而本调查发现，民办幼儿园的多项优惠政策并没有真正落实。研究者认为，出现这种现象的主要原因在于，民办幼儿园的社会地位没有得到认同，社会保障机制不够健全。因此，政府應加强有关民办幼儿园社会地位和社会保障机制的法制建设，建立督导检查与问责机制，将对民办幼儿园的监管与政策落实纳入到各级政府及其管理部门的绩效考核指标体系中，通过法规规章形式保障民办幼儿园的权利与义务。

（二）对民办幼儿园进行科学规划和合理布局

政府对民办幼儿园的科学规划和合理布局应遵循适宜性与效益优化原则，以保持区域内学前教育生态系统的平衡，有效提升区域内学前教育质量。首先，应协调好民办幼儿园各个办学层次的比例。地方政府应以鼓励中等规模民办幼儿园发展为主，扶持小规模民办幼儿园，限制高档次、高收费民办幼儿园。一般来说，中等规模的民办幼儿园收费合理、生存与市场适应能力较强，是多数家长的选择，理应成为民办幼儿园发展的主流；高档次、高收费的民办幼儿园资金投入较多、经营风险较大，且家长及社会对这类民办幼儿园的需求有限，政府应根据区域内的教育需求和居民消费能力进行适当调控。小规模民办幼儿园是城市外来务工人员和低收入家庭的首选，也是农村学前教育的主流形式，政府要加强对这类幼儿园的扶持，帮助其改善办学条件，提升教育质量。

其次，应协调好公办幼儿园与民办幼儿园的比例。在“加快发展公办幼儿园”与“积极扶持普惠性民办幼儿园”的国家政策背景下，各地方政府应采用渐进式方式，控制好公办幼儿园与民办幼儿园的比例及其发展速度与发展规模，避免采用大跃进方式过度发展公办幼儿园，排挤民办幼儿园。在幼儿园过于集中的地区，政府应控制民办幼儿园数量的发展，以提升民办幼儿园的质量为工作重心。在幼儿园较匮乏的地区，政府应努力协调好公办幼儿园与民办幼儿园的比例，给予民办幼儿园一定的政策倾斜。

（三）减少行政干预，以师资管理为重

首先，省级政府应联合地方政府建立幼儿园教师信息库，对公办幼儿园与民办幼儿园的教师实行分类管理。其次，地方政府应采用逐步推进方式将民办幼儿园的师资招聘纳入到事业单位招聘计划。最后，地方政府应逐步打破原先按照幼儿园性质与等级分配教师职称比例、评优评先的壁垒，尝试建立以教师的教科研成果、专业发展水平等为标准的职称比例分配、评优评先等评价体系，促进幼儿园教师整体专业水平的提高。

（四）加强民办幼儿园自身建设

首先，民办幼儿园应正确看待自己的权利与义务。在现实中，许多民办幼儿园将发展寄希望于政府，希望政府能多扶持，少干预。但是，在市场竞争机制条件下，政府的权利与义务是有限的。因此，民办幼儿园管理者应以政府宏观层面的制度设计为幼儿园生存的依据，以市场为依托，加强“内功修炼”。

其次，民办幼儿园应遵循教育规律，努力协调好经济效益与社会效益的关系。尽管民办幼儿园的投资者会将幼儿园作为一个投资项目加以经营，但学前教育是教育体系的重要组成部分。在教育领域中，产品的公共性与公益性并不是完全对立的（冯婉桢，2015）。民办幼儿园应重视自己在市场经营过程中应承担的社会责任，树立正确的教育观，以促进幼儿的全面健康发展。

最后，创新师资管理模式。民办幼儿园可以借鉴优质幼儿园的师资管理模式，如需要管理模式、赏识管理模式、阳光管理模式、成功管理模式等（皮军功，2008），保护教师的合法权益，增强民办幼儿园教师的归属感与认同感。

参考文献：

〔1〕纪秀君.带着“三问”反思中国学前教育：来自2016学前教育发展大会的启示〔EB/OL〕.〔2016-06-19〕.http：//www.jyb.cn.

〔2〕陆青雯，梁慧怡，吴雪芹.构建维护幼儿教师合法权益的“安全网”〔J〕.教育导刊，2013，（1）：57.