社会政策：我国香港地区及东亚社会开支的启示

王卓祺

★王卓祺：香港特区政府中央政策组全职顾问

一、前言

我国香港地区在2012年7月1日特区政府换届，由第三任特首梁振英出任行政长官。梁振英的施政纲领重视收入再分配的扶贫及安老政策。首先他同意设立贫穷线，作为衡量政府扶贫政策效果的客观指标。接着推出较宽松经济审查的长者生活津贴，惠及40多万65岁及以上的老人，之后又推出覆盖约20万家庭的低收入在职家庭津贴。特首梁振英更同意政府反思一直存在争议的退休保障制度。

这些涉及收入再分配的政策，按照学术研究惯例称之为社会政策。以制度而言，在西方社会又称之为福利国家（The welfare state） 。不过，这个“国家”多一点政权的含意，而已非一般中文应用上指民族国家（Nation-state）的意思。在社会政策和福利国家的比较研究中，我国香港地区属于新自由主义体系，意思指政府低度介入，由市场主导民众的福利需要。然而值得一提的是，对于有利经济发展的社会政策，例如直接有利的教育、间接有利的医疗及房屋，香港政府还是相对积极的（Wong，2008）。有趣的是，香港的公共开支，尤其是社会政策开支，包括社会福利（狭义的，指扶贫、养老等救助性项目）、房屋、教育及医疗，与东亚国家或地区，如新加坡、韩国及我国台湾地区一样，都比西方发达资本主义国家低得多（Walker and Wong，2005，Table 1.2）。究竟这是什么现象，又如何评价呢？

本文的目的就是透过一些理论探索，从比较研究的角度，以东亚地区社会开支（政府用于社会政策的公共开支）远低于先进福利国家作为一个现象，加以分析。首先，本文将简介我国香港地区社会政策的一些主要表现，然后从比较角度分析香港地区作为东亚地区的一个例子与西方国家的重要差异之处。之后本文将指出西方福利资本主义的恒常矛盾所在，尤其突出其民主政制的因素。这个民主政制的因素与东亚发展经验，所谓发展型国家（Developmental State）显然有关。究竟东亚地区的社会开支会否由于民主化而向西方国家合流呢？最后，本文将从客观社会指标探索东亚地区社会开支增幅的追求是否值得的问题，以回应文首指出东亚地区与西方国家在社会开支上的颇大距离是否值得重视的问题。

二、社会开支多少的表象

表1 OECD部分国家在现金转移支付方面支出占GDP的百分比（2012）

表1显示了部分经合组织国家现金转移（in-cash transfer）支出占国民生产总值的百分率。2012年南欧的葡萄牙，虽然经济竞争力较弱，但用于退休金的开支达到国民生产总值的13%，加上支援工作年龄人口收入的4.2%，总共用了国民生产总值的17.2%在现金转移上（表1）。表1所列出的经合组织国家中，东亚地区的韩国相关开支是最少的，总共只有国民生产总值的3.6%。上文提及香港地区第三任特首梁振英推动的长者生活津贴及低收入在职家庭津贴，就是属于同样的现金转移的社会政策。就算是贫穷线的设立，其实经合组织也早已实施，香港地区新一任政府不过是顺应国际发展趋势而已。从表1中可以看到，34个经合组织国家平均现金转移支付达到12.3%。但香港地区政府即使加上新推出的两项措施，其整体社会开支也远远不及发达国家的平均数。例如2014、2015年度，特区政府用于主要现金转移的福利开支（综合援助计划、长者生活津贴、高龄津贴等）共318亿元，只占该年度国民生产总值的1.33%。表2是香港社会开支的四个时段，最高是2000年的11.7%，与同年经合组织平均数的23.7%有12个百分点的巨大差距。这个低比率的主要原因是香港地区退休保障用了一个强制的储蓄计划，即强制性公积金计划，其收支并不计算在社会开支之内。从表1中可以看到，经合组织国家2012年平均用于退休金的比率达到国民生产总值的7.9%。而香港地区政府用的办法是依赖雇员雇主本身的缴费，该计划是强制性的。没有缴费的低下阶层长者需要依靠由政府提供的需要经济审查的现金援助。

虽然香港地区的社会开支低，但是关乎香港的整体社会政策表现又一点不差。举例说，香港有近半住户居住在政府兴建的公营房屋中，包括一成半住在低于市价置业的“居者有其屋”，而公共出租房屋租金约占住户平均收入的一成左右。香港有12年的免费教育，约三成大学生能获得政府的奖助学金资助。至于公共医疗制度，香港的公共医院基本上是采用英国的普及健康服务（Universal Health Service）模式 ，即不论贫富一律平等对待，没有病人由于经济原因而不能得到医治，其收费更是象征性的。举例说，公共医院一天的收费只有100元，但平均实质开支约4680元左右（以非符合资格的病人如游客的收费计算）。而这100元收费包括任何复杂程度的手术、床位及膳食等所有开支。

当然我们不应理想化香港的福利水平。例如公营住宅单位面积小；好而低廉的公营医院制度导致负担超载的问题，因此要用行政手段（如轮候时间）来完成分配资源；中小学师生比例较低；等等。

社会政策是西方发达国家社会治理的有效工具。举例说，近年的欧债危机导致不少国家的青年失业，受到紧缩政策影响的工人及低收入阶层（在一些香港研究中，一般指贫困线边缘及以下）上街示威，甚至发展成城市暴乱。但是并没有拖垮这些国家的制度体系，充其量是下次选举，选民用选票惩罚当权政党。但是新的执政党还是萧规曹随，继续用现金转移的社会政策满足选民的要求。这部分解释了西方福利国家的社会开支高居不下的现实。举例来说，表2是包括萄葡牙、希腊等南欧国家在内的经合组织最近15年（1995-2010）的公共社会支出占GDP比重数据，其平均社会开支（社会保护及教育）一直徘徊于国民生产总值的四分一左右（23.7%至24.8%），2010年更达到27.5%。当然，最高与最低的社会开支有极大差距，例如2010年瑞典相关数字是34.9%，而韩国只有13.9%。东亚地区的韩国与我国香港地区社会开支水平都偏低，与欧美福利国家有极大差距。不过，同属东亚地区的日本社会开支逐步增加，情况有所不同。

表2 公共社会支出（社会保护+教育）占GDP比重（OECD部分国家和中国香港）

三、社会政策功能及背后动力

有关社会政策的功能，新马克思主义学者O’Connor（1973）和Gough（1979）的解释是，福利国家的功能是增加资本的认受性（被认可、使其具有合理性）。更动态的讲法，西方福利国家是介乎两套长期陷于冲突的游戏规则——民主制度的公民权利与资本主义市场的资产权 利（Property Rights）（Gintis and Bowles，1982）。前者是以公民身分的平等待遇为原则，后者以资本拥有权为本。两者当然有矛盾，当民主原则占上风，资产权利不一定会妥协，尤其是在全球化的时代——资本无国界，它会走向利润高的生产基地。

当然，对于民主原则与资产原则的矛盾，我们不可以一概而论。举例说，表2列出的一直处于全球经济竞争力前列位置的北欧国家瑞典，其社会开支亦一直是最高的，2010年达到34.9%，但还是比1995年的38.9%低了4个百分点。瑞典的例子说明，福利国家与经济竞争力并不是一个不可协调的矛盾，主要取决于社会政策的具体取向及操作。例如瑞典的社会政策与经济政策有相对较强的融合，如要求劳动者进行再培训以获得福利保障的机制，这就是所谓积极的劳动市场政策。从更宏观的角度来看，欧盟将社会政策称为“生产要素”或投资维度（European Commission，2000；Bonoli, George and Taylor-Gooby，2000：122）。我国香港地区亦有相似之例证：特区政府推出的低收入在职家庭津贴，就是用鼓励就业、提倡多劳多得的原则发放福利，即在操作上按照低收入家庭的工作时间界定其获得的待遇。

从社会政策与经济政策的关系上，民主制度的公民权利其实有不同的演绎。归根结底，这关系到公民获得福利权利是否完全基于公民身份，抑或是有条件的。若从瑞典的例子说明，紧密的社会及经济政策融合意味着更多福利待遇，这就是积极社会政策的本质，其目的是社会政策促进经济竞争力。世界经济论坛（World Economic Forum）所做的权威性的全球竞争力排名中，瑞典在2014-2015年度位于全球140个国家和地区中的第九名，证明了福利是可以作为生产要素的欧盟的讲法。否则社会政策中的各种福利待遇，最后还是要回答钱从何而来的问题。

下面再举一个值得深思的例子。有国际媒体在欧债危机中报导，南欧国家葡萄牙从泰国聘请工人在葡萄园工作，而同时该国的青年失业率却居高不下（New York Times，28-6-2014） 。原因在于葡萄牙有一个无论是否就业均可得到支持的失业救济系统，即过度依赖公民身份获取福利的权利。

然而，对身处东亚地区的我国大陆、香港地区、台湾地区以及韩国、新加坡以至日本的批评则是过分强调另一个极端，即一切以经济发展为先，不重视社会大众的福利，这类国家被称为经济政策主导社会政策的发展型国家（Developmental State）（Johnson，1982；Weiss, 2000；Leftwich，1995）。这两个极端其实有着同样的逻辑，即上文提到的，在福利资本主义背后持续冲突的两套原则。在葡萄牙的情况是民主制度发挥从下而上的牵制，迫使政府未能将消极的劳动市场政策改变为积极的，导致失业青年可以依靠福利而让辛劳的工作由外劳承担；而在东亚地区的发展型国家则在民主制度发生影响力之前，政治权力结合强大而实干的经济官僚，大力发展经济，以避免类似道德灾难的发生。

讽刺的是，除了新加坡之外，发展型国家的成功却为自己的衰落（这个用词有价值取向）埋下伏笔——当一个国家或地区达至经济发达水平，社会便倾向改变社会与政治的权力关系，由从上而下改变为从下而上的权力结构。约翰逊（Johnson，1982）研究发展型国家就是以日本为原型。日本自20世纪90年代自由民主党丧失一党独大的垄断地位，日本的权力结构基于政党政治的实质竞争，由上而下改变为由下而上，这便是发展型国家衰落的开始。

发展型国家的逻辑是，经济发展造成公民社会的抬头，经济发展精英便要让位于新的自治体系和公众利益（Barro, 1997；Lijphart, 1999）。将发展型国家的理论落实到社会政策，近年多有论述（Minns，2001；Pang，2000；Pereira，2008）。施维恩与王卓祺（2013）亦总结过相关经验，就是在民主化的过程，社会政策的目标从针对经济精英阶层关系密切的群体，逐渐转变为包容性的社会政策。韩国的全民健康保险便是一个例子。1977年推出只包括大型企业（员工500人以上）的国民健康保险制度，1978年这个保险制度扩展至公共部门的工人和私立学校教师，1987年已经迅速扩大至覆盖51.1%人口，但还是排斥农民和自雇人士。直至1988年总统大选，所有候选人都承诺扩大保险范围至覆盖全民。我国台湾地区的全民老年金发展亦有类似情况。

直到今天为止，新加坡是东亚发展型国家中的一个例外。一般的理解是，新加坡政府有效管理民主化过程，其关键在于让工人阶级共同分享发展型国家的经济成果，建立一群忠心的劳动阶层。换言之，经济发展并没有带来自治性强的中产阶级，政府亦能掌握社会运作（Periera，2008；Tang，2000）。大家都知道，在新加坡有超过八成的公民住在“组屋”，即由政府兴建的居所。公民透过中央公积金的强制储蓄计划，为退休金作准备，并支付住房、医疗及教育等开支。这就是所谓资产为本的社会政策（Sherraden，1995），有别于西方福利国家的现金转移的再分配社会政策。因此，新加坡与我国香港地区的社会开支都属于低的，例如2000年新加坡的社会开支占国民生产总值的7.7%（Walker and Wong，2005）。

表2显示，日本的社会开支从1995年占国民生产总值的17.6%，逐步上升至2010年的25.9%。由此，我们可以看到发展型国家终止后所产生的从下而上的力量反映在社会开支上。

但是，这个高的社会开支是否表示更正面的社会指标呢？更多的社会财政投入会产出更好的健康指标吗？

四、更多社会开支是否是更好社会表现？

表3 选定国家/地区的人均预期寿命与医疗开支比较

表3是一个好的例证，说明放在医疗卫生方面的社会开支并未必能够提升人均预期寿命。大家都知道，人均预期寿命是联合国人文发展指数（Human Development Index）的重要组成部分（其余是国民生产总值的人均购买力平权及教育）。美国是公私营医疗开支最高的国家，2014年的数据显示医疗开支（包括公共及私营）占国民生产总值的17.1%，但2015年估计人均预期寿命只有79.68岁，排在第43位，比医疗开支只占国民生产总值5.2%的香港地区低得多（香港2015年人均预期寿命是82.86岁，排名第7位）；而澳门地区的医疗开支、只占国民生产总值的1.2%，但人均预期寿命达到84.51岁，排名第四，比香港地区还高。也就是说，更多的投入并不代表获得更好的健康表现。

有趣的是，这个健康指标与是否公营，抑或是私营，表现上来看又没有什么关系。表3可以看出，公私营的制度设计与医疗开支没有明显相关性。我国香港地区跟英国同样采用普及健康服务模式，但香港地区公营医疗开支占一半左右，英国则超过八成。而开支最大的美国还保持着近一半的开支来自公营部分。这反映公私营的制度分野不特别重要。

究竟什么重要？这是一个挺复杂的问题。最近，经合组织问了一个大家都想知道的问题——为什么美国的医疗开支这样高呢？美国公共医疗及行政、药物和医疗用品、医疗专家费用、医院和疗养院费用等都高（OECD，2011）的原因是什么呢？经合组织的简报引用一项比较美国与10个经合组织国家的医院医疗程序费用的研究，发现美国相关费用高过其他国家六成左右。例如割盲肠美国是7962美元，澳洲是5044美元，芬兰是3739美元；正常分娩，美国、澳洲、芬兰分別是4451、2984、1521美元。

同样有趣的是，美国医疗制度比经合组织在医生占人口比例、医生平均诊治人数、病床与人口比例、平均住院时间均较低，即表示在服务而言，美国医疗制度与病人的接触是较少的。相反，它在医疗检查的一些活动却位在经合组织的前列。例如核磁共振（MRI units）第二、脑中风影像（CT Scanners）第五、膝关节置换第一、冠状动脉成形术（Coronary angioplasty）第三。

正如上文提及，社会开支高并不代表更好的社会表现（指社会福祉，Social Well-being或社会质素, Social Quality）。在医疗开支方面，以美国为例，可能只是更昂贵的诊断及手术费，但整体社会福利并没有增加（以人均寿命预期为例）。

但实际上，公私营部门的制度设计是否不重要呢？表面上如此，如表3所示，我国香港地区与美国的公共医疗开支占医疗总开支的百分比都是48.3%，但美国医疗开支占国民生产总值的17.1%，香港只占5.2%。这说明我们还要具体分析，正如上文引用经合组织的研究，美国的医疗开支什么都高，尤其诊断及手术费用。但香港的公营医院占了住院病人八九成，而公营医院的医生及管理人员并没有动机透过增加收费以改善他们的待遇。这是因为他们的工资及待遇是固定的。但是在香港占一二成住院病人的私人医院，情况便大为不同。不过，私家医院占住院服务份额少，而且是服务中上阶层人群，所以影响不了香港的普及健康服务制度。

由于香港占绝大多数份额的是公营医院服务，就算是门诊服务由私家医生所垄断，但是昂贵的开支主要还是住院治疗。这个真正公营的设计便构成香港整体医疗开支相对低廉的原因了。而中国内地，自从20世纪90年代初，政府冻结资助公营医院开支，公营医院依靠诊断及药物的收入支付其员工及医院的开支，这个所谓公营医院，实际上沦为私营部门。这个转变一定要具体分析，不能纯粹从宏观数字得出结论。

因此，我们不可以说福利部门的设计不重要，还要看其他措施，进行深入分析。社会开支只是一个开始，美国以至中国内地的例子说明，如果医院及医生有内在动机增加诊断及手术费，那么这种社会开支与医疗表现，与社会的人均预期寿命（当然医疗只是人类寿命延长的其中一项因素）没有必然联系。总括一句，社会开支的研究只是一个开始，深度制度设计的具体分析还是十分重要的。

依据表3，比较新加坡与香港地区的医疗开支。新加坡同样是承袭英国的普及健康服务模式，但是，它比香港不单在制度设计上（差不多公款全资资助）做到公营医院及医生不会出现向病人收费自利的诱因，还有制约病人医疗需求的制度设计。一般而言，在香港地区，一间公营医院整体收入，费用项目约占6%-7%，这是十分低的，因为无论贫富都是象征性地低收费，医疗服务变成一种公民权利。但是，新加坡的公营医院对不同经济收入的病人按其能力入住不同等级的病床，并收取不同级別的费用。官方的说法是按收入能力享受不同资助：能力高资助少，能力低资助多。这样便增加一项制度设计，防止尤其是中上阶层滥用公营医疗服务的问题。基于植入按收入能力资助的制度设计，新加坡的公营医院的费用收入约占总收入四成左右。当然，新加坡能够成功引入这种按收入能力收费而降低道德风险（moral hazard）的制度，还依赖于它的公积金制度内已经实施了医疗储蓄及保险计划。

五、总结

本文列举了一些我国香港地区及东亚社会政策经验，发现西方福利资本主义，相比于东亚地区，不是多些社会开支，社会表现便一定更好。美国医疗开支便是一例。值得我们深思的是，尤其是在西方民主的推动下，社会政策的发展很容易走向现金转移的方向，因为现金容易量化，并且符合个人权利的相互比较。

究竟如何在有限开支之下争取更好的社会表现？这是一个比较复杂的问题。表面宏观数据的比较只是开始，还要做深入细致的分析，找出关键的因素。因此，若我们将社会政策的注意力单单放在追求更多的公共开支上则是错误的，因为从本文的研究结果看到，社会开支与社会表现并没有必然关系。

比较社会政策研究的一个重要经验是学习其他国家及地区例证，但一定要把它们放在社会、经济及政治等背景及其发展脉络，尤其具体制度设计中才好比较。这项经验尤其重要，因为东亚国家和地区，包括中国大陆，在迈向不同意义上的民主化过程中，社会政策的决策从自上而下，改变为包括自下而上的决策发展。在这个转型中，我们要小心社会价值转变的问题，例如过度引入权利意识而缺乏兼顾植入责任承担的制度设计，便容易产生道德风险的问题，从而将好的制度拖垮。这个“好”是指福利与经济承担能力、责任与权力的平衡。

＊鸣谢：作者感谢王中岳博士及冯明穗博士对本文的协助。