基层协商民主与基层社会源头治理实证研究

葛迎春

摘要：协商民主理论与社会治理理论有着许多内在联系，临海市探索的基层民主协商议事制度在实践中充分体现出社会源头治理的价值，探索建立包括分析研判机制、协商议事机制、依法诉求机制的基层社会源头治理机制，实现基层社会的标本兼治，现实意义十分重大。

关键词：基层协商民主；源头治理；价值体现

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标首次提出。《决定》明确提出要大力发展基层民主，引导基层群众有序政治参与；《决定》明确要求改进社会治理方式，提出坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。当前，我国的社会矛盾问题主要发生在基层，发展基层协商民主，创新社会治理，重点在基层，关键在基层，难点也在基层。只有强化基层协商，坚持源头治理，实现标本兼治，重在治本，才能强有力地推进国家治理体系和治理能力的现代化。

1 协商民主理论与公共治理理论内在联系

协商民主的本质是以公共利益为取向，在多元文化的背景下，主张通过对话辩论，寻找理性，实现共识，明确责作，进而做出得到普遍认同的决策。协商民主的核心是平等协商，体现的精神是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识。社会治理的本质是通过建立科学规范的规章制度，引导、控制和规范公民的各种活动，协调不同群体之间的利益关系，最大限度地增进公共利益，满足公共需要。主要体现出互动合作、公平民主与协商参与等治理理念。

协商民主理论的引入和发展，为基层社会治理提供了新的研究视角。作为治理形式的协商民主，本身就蕴含着协商治理的理念，就是通过协商的方式，寻找公共利益的最大公约数，作出具有集体约束力的决策，实现对公共事务的治理。协商治理是公共事务管理和公共事务决策中“协商”取向与“治理”取向相结合的结果，是一种基于公民理性参与的新型治理，“协商”与“治理”的结合充分体现了人们对民主的迫切需要。因此，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式”。

2 基层民主协商议事制度思辨

临海市建立了基层民主协商议事制度，他们通过分类协商，建立议事机制，规范配套制度，促使协商议事活动高效开展，让基层群众在协商过程中不断学习和提高自身的民主素质，从而实现社会源头治理。

2.1 在分类协商中强化源头治理

基层协商的内容非常广泛，可以就重大公共事务的决策进行协商，可以就如何执行好上级的任务进行协商，可以就矛盾的调处进行协商，也可以对重大事务的监管进行协商。临海市根据议题实质，把基层协商分为四类：即决策性协商，就是在本区域内重大公共事务决策之前开展协商，重点是发挥参谋智囊作用；执行性协商，就是对执行上级决策、落实上级交办的任务、推进重点工作和重点工程进行协商，重点是寻找执行的有效方法；调处性协商，就是跨区域、跨领域或镇际、村际、人际之间的问题进行协商调解，重点是构建和谐关系；监管性协商，就是对镇级财政预算、村级财务开支、项目建设、涉农重大事项等开展监督性协商，重点是加强民主监督，强化农村党风廉政建设。通过分类协商，首先理清了决策性协商和执行性协商的关系，决策性协商首先协商“做不做”， 再协商“怎么做”；而执行性协商是协商“怎么做”而不是“做不做”，解决了协商过程中执行上级决策——“怎么做”与自身作出决策——“做不做”所带来的困惑，减少了矛盾的发生；其次提高了协商的针对性，使协商对象更加集中，协商组织更加高效，协商结果更能得到基层群众的认可，强化了源头治理。

2.2 在规范操作中强化源头治理

临海市基层协商民主的工作机制由四个机制组成，他们紧扣民主提事设定梳理重大议题、收集相关议题、确定协商议题三个环节；民主议事设定拟定协商方案、做好商前调研、组织协商活动三个环节；民主理事设定协商结果视情公开、理事过程阳光操作、落实程度及時通报三个环节；民主监事设定落实专项监督、开展民主评议、做好解释反馈三个环节；每三个环节自成一个机制，较好地形成了民主提事、民主议事、民主理事、民主监事四个机制，四个机制组合在一起，形成一个系统，构建了环环相扣的乡镇协商民主的工作机制。四个机制既层次分明、规范有序，又简洁明了、易于操作，为基层建立了一套社会治理实用的方式方法，强化了源头治理。

2.3 在制度化建设中强化源头治理

为了更好地开展基层民主协商议事工作，临海市在建立基层民主协商议事制度的同时，还建立了学习培训、商前调研、议事规则等相配套的制度：一是建立学习培训制度。由于基层协商对象的整体素质较低，加强学习培训则显得更加重要，他们采取课堂教学、现场观摩、模拟互动等多种形式，加强对民主协商议事会成员和镇村干部的培训，尽快强化协商对象的协商意识和协商素质。二是建立商前调研制度。为了让协商对象更好地了解协商议题方方面面的情况，从而使协商更有针对性，协商更加深入，他们建立商前调研制度，采用视察调研、考察取经、联系走访等多种方式，让协商对象能对议题有深入的了解、思考和把握，从而找到最大公约数，确保协商达成最大共识。三是制订协商议事规则。着眼于更加规范地开展基层民主协商议事活动，临海市邵家渡街道探索建立了《邵家渡街道基层协商民主议事规则（试行）》，就议事会成员的权利与义务、行为规范等提出了明确要求，通过议事规划的施行，不仅明确了成员该说什么、不该说什么，该做什么、不该做什么，从而减少漫骂、吵架等到正面冲突，让基层群众在议事过程中遵守秩序，遵守规则，逐步养成良好的习惯，提升基层群众的民主素养。三项制度的建立，让参与者理解了如何参与协商，提高了协商的技能，提升了自身的素质，让基层群众在议事过程中遵守秩序，遵守规则，逐步养成良好的习惯，减少协商过程中矛盾的发生，使协商更加顺畅、更加规范、更有实效，强化了源头治理。

3 基层协商民主在基层社会源头治理中的价值体现

通过临海市基层民主协商议事制度的实施，基层协商民主的功能在基层社会治理中源头治理的价值得到了充分体现。

3.1 基层协商民主能辩明事实道理，够协调各方观点，阻止矛盾常发，表现出社会源头治理的价值

通过民主协商，让双方讲事实摆道理，各方的观点都接受全体与会同志的辩论，在辩论中逐步思辨、修正自己的观点，最后达成一致意见，从而使矛盾得到协商调解，协商调解后就不会出现后遗症，不再引发新的矛盾，实现社会源头治理。

3.2 基层协商民主能够聚合群体智慧，促进合理决策，扼住矛盾源头，体现出社会源头治理的价值

公共决策很难制定出大家都很满意的方案，但让民众参与制定决策过程，由民众参与制定的公共决策比较容量贯彻实施。公共决策只有让民众参与或了解事情的前后过程，充分发挥大家集体的智慧，不是某一个人的行为，让大家在协商的过程中分清利弊关系，共同作出一个理想的决策，大家对亲自参与作出这样的决策，一定能够大力支持，真正把矛盾的源头守住了，实现了社会源头治理。

3.3 基层协商民主能够培育责任意识，提高公共理性，减少矛盾发生，显现出社会源头治理的价值

民主协商的过程，就是讨价还价的过程，有进有退，寻找平衡，所以不管是议事会成员，还是利益相关方，都有责任议出共识来，参与者不单单是代表个人，更多的是代表一个群体，既然代表一个群体，就有责任把群体的心声表达出来，或者有责任把观点表达开来，通过协商，参与者的公共理性得到加强，能够减少矛盾发生，从而实现社会源头治量。

3.4 基层协商民主能够养成规矩意识，促进社会法治，遏制矛盾新发，呈现出社会源头治理的价值

大力发展基层协商民主，让基层群众多多参与这样的协商活动，参与者就会懂得如何遵守规则，才能更好地开展协商，这样在潜移默化中养成规矩意识，有利于在工作生活中遵纪守法，进而养成依法办事的习惯，能够遏制矛盾的发生，实现社会源头治理。

4 基层社会源头治理机制探讨

临海市探索的基层民主协商议事制度，体现出了源头治理的价值，虽然这一套机制的最初是统战部门牵头探索的，有较浓的统战味道，但不可否认的是其在社会治理中的价值，如何使其价值特别是源头治理的价值充分体现出来，探索其完整的社会源头治理机制十分必要，笔者以为，基层社会源头治理机制包括分析研判机制、协商议事机制、依法诉求机制。

4.1 建立分析研判机制

社会源头治理核心就是在处理事情的过程中减少甚至防止矛盾的产生，对于事情的分析和研判十分重要，所以在开展民主协商议事之前，要对议题展开分析研判，就议题的人物核心点、共识平衡点、落实关键点、矛盾爆发点、法律底线点进行分析，来把握该议题的核心人物是谁、共识如何易于达成、落实关键之处在哪里、矛盾在什么情况下容易爆发、什么情况下会触碰法律底线等，建立这样的五点分析研判法，进行协商之前的分析研判，做到议前心中有度、心中有底。

4.2 完善协商议事机制

临海市基层协商民主建立比较系统规范的四大机制，但在加大落实力度的同时，不断完善基层协商民主的工作机制和制度。

一要完善网格化管理制度。要结合基层综合治理中的“网格化管理，组团式服务”，在大网格中设立每10至20户的小网格，以户代表的形式，利用移动亲情网或微信群，构建精细到户的源头治理系统，鼓励更多的村民参与，让基层群众在参与中積累经验，培养理性参与意识，强化基层社会源头治理。

二要推广民主议事规则。临海市邵家渡街道探索的《基层协商民主议事规则（试行）》，从更高的层次上规范协商行为，这对刚刚参与基层民主协商的广大群众来说，是十分必要的，各地要大力推广，让基层群众在议事过程中遵守秩序，遵守规则，逐步养成良好的习惯，提高基层群众的公民素养，从而强化基层社会源头治理的基础。

三要完善考核考评制度。在基层民主协商议事制度实施之初，上级党组织建立考评考核制度十分重要，对于村两委来说，是一种全新的思维方式和工作方式，需要上级督查来推动。由于在推动的过程中，村务管理会更加公开透明，部分想捞点好处的村干部，心里有些抵触情绪，这就需要加强考评考核。让他们在考评考核制度的推动下，转变领导方式，大力推进基层民主协商议事制度，有效提高基层社会的治理能力。

4.4 建立依法诉求机制

对于多次协商不成无法达成共识的，可引导进入司法程序，寻求依法解决。由市政法委牵头，与法院探索建立“协商议事法律绿色通道”，尽早尽快立案，及时解决协商议事遗留的“尾巴”，不让问题出现时间上的断档，让参与者产生没人管的错觉，切实做到不把矛盾推向社会，从而实现社会源头治理。

参考文献：

[1]陈家刚.协商民主[M].上海三联书店，2004.（07）

[2]陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].天津市委党校学报，2005（03）

[3]向德平、苏海，“社会治理”的理论内涵和实践途径

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，[DB

/OR]中华人民共和国政府网，2013.11.15.

（作者单位：中共临海市委党校）