国际联盟裁军会议的历程

谷宇新

（哈尔滨商业大学 马克思主义学院，哈尔滨 150028）

摘 要：国际联盟裁军会议是一战后召开的具有重要影响的国际会议。它总结了战争的教训并制定了削减各国军备的计划，通过裁减军备来维护世界的和平，避免再次发生战争。但由于各国对裁军计划和方案的分歧，致使其没有协调和解决大国与中小国家在安全利益方面的矛盾。在动荡的国际局势下没能发挥应有的作用，最终导致失败。

关键词：国际联盟；裁军会议；国际关系

中图分类号：K151 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0175-03

裁军是国际关系领域一个重大且十分复杂的问题。从一定意义上讲，它是“为了结束军备竞赛而削减或消除某些或全部军备。”[1]429裁军有两种：一种是普遍性裁军，即所有主权国家参与议定的、全面削减大多数类型的军备。另一种是局部性裁军，即由两个国家或数量有限的国家议定的，按一定的比例削减少数类型的军备。此外，根据武器装备的性能、大小、类型、杀伤力又可分为数量裁军与质量裁军，常规裁军与核裁军。裁军不仅关注的领域非常广泛，而且触及大多数国家的安全利益。由于国家利益的不同导致各国对裁军意见的分歧，使得这一项工作变得十分艰难。 正如著名的国际问题专家汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）所言“裁军努力的历史是一部失败多成功少的历史。”[1] 429尽管如此，在风云变幻的国际环境里，裁军仍然是维护世界和平、制止侵略战争的重要方式和途径。

人类历史上第一次具有普遍意义的裁军是国际联盟主导下的裁军会议。国际联盟是在1920年1月10日建立的国际组织。参加这一组织的“缔约国为促进国际合作，并保持其和平与安全起见，特允承受不从事战争之义务。”[2] 52各国之所以支持国联，根本原因在于大多数国家（主要是欧洲）都经历了一战的痛苦所致。1914年—1918年的第一次世界大战是人类历史上的一次重大灾难，有31个国家参战，“战争动员人力总共6 500万人，直接消耗军费1 860亿美元，军人死亡900万人，伤2 200万人，其中700万人成为终身残疾。”[3] 52战争的残酷性使得裁军成为国际社会的普遍共识。国联《盟约》第8条详细阐述了裁军的六条措施和原则：（1）联盟会员国承允为维持和平起见，必须缩减各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度；（2）行政院应在估计每一国家之地理形势及其特别状况下，准备此项减缩军备之计划，以便由各国政府予以考虑及施行；（3）此项计划至少每十年需重新考虑及修正一次；（4）此项计划经各政府采用后，所定军备之限制，非的行政院同意，不得超过；（5）因私人制造军火及战争器材引起重大之异议，联盟会员国责成行政院筹适当办法，以免流弊，惟应兼顾联盟会员国有未能制造必需之军火及战争器材以保持安全者；（6）联盟会员国担任将其国内关于军备之程度、陆海空之计划，以及可为战争服务之工业情形，互换最坦白最完整之情报[2]57。国联之所以制定系统的裁军计划，其目的是“通过减缓政治紧张局势和在各国间建立对彼此目标的信任而促进政治形势的改善，”[1] 448而“一旦这个计划获得通过，任何国家的部队都不得随意超过计划规定的限度”[1]250。这是国际联盟指导普遍性裁军的具体措施。

1920年11月，国联第一届大会讨论裁军问题时，决定成立一个由专家组成的“临时混合委员会”，从政治、经济、历史、地理、社会各方面深入研究裁军问题，以供国联理事会拟定裁军方案时参考[3]437。1921年该委员会着手研究裁军问题的内涵、裁军的标准等。与此同时，由美国主导的区域性裁军会议于11月12日在华盛顿召开。鉴于美、英、日等国海军军备竞赛的升级，为了缓和局势，解决列强之间的矛盾，经过一系列谈判，美、英、日、法、意五国于1922年2月6日共同签订了《限制海军军备条约》（即《五国条约》）。该条约把五国的主力舰[3]116排水量限额为美国52.5万吨、英国52.5万吨、日本31.5万吨、法国17.5万吨、意大利17.5万吨。（5：5：3：1.75：1.75），并规定缔约各国应放弃各自建造主力舰的计划并將不再建造或取得任何新的主力舰[4]742。《五国条约》暂时限制了列强之间的军备竞赛，缓解了紧张的局势。同年，英国代表埃雪（Ishares）根据华盛顿会议限制海军主力舰的经验，提出了一项削减欧洲国家陆军的计划，这就是埃雪计划。该方案企图确定一个欧洲各国陆军的比率，以每三万人兵力为一个单位，用来作为限制各国陆军的标准[3]438。这个计划在国联成员国内部引起了很大的分歧。英国、意大利及北欧一些国家支持该方案，而法国、比利时表示坚决反对。前者认为“军备是战争的一个原因，裁军本身就可以促进安全。”[2]253只要一国带头裁军，其余国家就会纷纷响应，最终会实现普遍性裁军。后者认为，“军备在本质上是不安全和恐惧所引起的结果，而不是它们的原因。”[2]254如果不建立普遍性的安全保障体系，就不能实现裁军。英国坚持先建立调节国际冲突的仲裁制度，然后实行裁军；而法国则把缔结一项安全保障条约作为裁军的前提。不难看出，正是由于英法有关裁军理念的分歧使得埃雪计划最后不了了之。

1924年9月，英国工党首相拉姆齐·麦克唐纳（Ramsay Macdonald）在第五届国联大会上提出建立仲裁制度，作为裁军的前提，受到各国的支持。大会最终通过了《和平解决国际争端议定书》（即《1924年日内瓦议定书》）。该议定书集安全保障、仲裁、裁军于一体，并计划于1925年6月15日召开一次国际裁军会议。但不久英国国内大选导致政府更迭，原先主张裁军的工党政府下台，保守党不接收《日内瓦议定书》，理由是“英联邦成员国家的反对，怕同美国发生纠纷，不愿支持东欧的领土解决办法，外交部根深蒂固地厌恶强制仲裁”[2]321。由于英国政府的反对，使得裁军计划再次受挫。1925年10月26日，国联成立裁军会议筹备委员会，讨论裁军方案。从1926年至1930年末，筹委会进行了长达4年的工作，先后召开7次裁军工作会议，并最终通过了裁军公约草案。该草案共分6编61条。正文规定，（1）对军队人数和服役期限的限制；（2）陆海空军备的限制；（3）军事预算的限制；（4）交换国家间军事情报的规定；（5）禁止化学武器和细菌武器的规定；（6）设立永久裁军委员会[3]443。这个草案是国联积极推进裁军问题的重要成果。但是，该草案也有一些不足和缺陷。主要表现在“公约草案没有规定各国武装部队不得超过实际数字，没有规定对受过训练的后备兵的限制；关于陆地军备，它限制了以后战争物质的费用，但没有提到现有的储存；至于空中军备，它限制了第一线飞机的数目和马力，但没有提到储备的数目和马力”[2]494。此外，国联行政院是负责制定裁军计划和实行监督的核心机构，但内部成员对裁军计划和监督矛盾重重。法国就认为“如果不能规定一个有效的国际监督机制来保证所有缔约国都履行他们的诺言，任何公约都是不能认为满意的。”[2]412

在经历了漫长的等待后，1932年2月2日，世界裁军大会终于在日内瓦召开。这是一次盛况空前的会议，有64个国家参加。法国首先向大会阐述了裁军计划，“一切最强大的和危险的武器——轰炸机、战斗舰、重炮等等——应由拥有的国家销毁，只有在奉到国联的命令或在对付突然袭击的自卫时才可以使用；常备国际警察部队交给行政院指挥；如果需要，再指调国家部队来加强国际警察部队。”[5]48国虽然不是国际联盟的成员国，但它主持召开的华盛顿会议取得了裁军成果后，积极参与国联的裁军会议。美国代表吉布森（Gibson）提出“限制武装部队人数的新标准，允许每个国家可以拥有一支固定的绝对用于维持国内秩序的分遣队和一支不固定的防御分遣队。”[5]49随后大会进入了一般性的辩论，与会各国就裁军问题发表了演讲。在休会期间，还组成了四个专业技术委员会（地面军备委员会、海上军备委员会、空中军备委员会、军备预算委员会）。该委员会负责对武器装备进行分类，制定各军种的裁军计划和削减军事开支。但在具体操作时，遇到一系列的矛盾和问题。例如在确定海军防御性武器和进攻性武器时，“英美两国的成员争辩说，战斗舰是防御性武器，而潜水艇是进攻性武器；小的海军国家持着恰恰相反的看法。”[5]54这就使委员会的意见难以达成一致，会议由此陷入困境。尽管后来美国总统胡佛（Hoover）及其代表吉布森提出废除和削减三分之一的进攻性武器及其他武器的计划，也没能解决内部的分歧。大会提出的决议案只是空泛地谈到要限制进攻性武器，但如何限制及达到什么样的程度却没有实质性的内容，这引起了大多数国家的不满。

裁军大会的另一个焦点是如何对待德国的军备，这也是战后以来最棘手的问题之一。根据《凡尔赛条约》的规定，德军总参谋部被解散，兵额限定为10万人，军官不得超过4 000人，禁止制造和装备化学武器、坦克和装甲车。海军限定为1.5万人，海军军官为1 500人，禁止陆海军保有航空队，废除强制性兵役[3]76。德国基本上被剥夺了自主的国防力量。但随着20年代德国经济的恢复和发展，要求与其他大国地位平等的呼声日益高涨。1925年10月《洛迦诺公约》签订后，德国正式加入国联，取得了与其他大国平等的地位。在这次裁军会议上，德国代表勃鲁宁（Bruning）提出了军备平等的问题。法国鉴于一战的教训，始终认为德国应严格遵守《凡尔赛条约》的相关规定，同时可拥有一支短期服役的军队。英国接受德国军备平等的要求，但有两个条件：（1）德国在实际上不重新武装；（2）德国和其他欧洲国家应再一次正式放弃使用武力解决争端[5]61。12月11日，会议达成一项协议，即德国应在将为一切国家提供安全的体系中享有平等权利。随后，会议进入休会期。1933年1月31日，裁军会议复会，继续探讨德国军备平等问题。法德两国围绕裁军的具体问题仍争执不休。3月16日，英国重新执政的工党首相麦克唐纳提出计划（麦克唐纳计划），建议“将德、法、意、波等欧洲国家的陆军兵员最高数额限制在20万，各国应在5年内从现有兵员数缩减或扩大至这一限额；海军方面坚持《华盛顿协定》和《伦敦协定》规定的义务，裁减甚至取消空军，禁止实行空中轰炸。成立一个常设裁军委员会，以监督各项条款的执行情况。”[3]102这份计划在削减各国军队同时，允许德国在5年内达到和法国、意大利等国同样的军备。6月7日，裁军会议委员会通过了该计划。但此时的国际形势已日益严峻，日本由于侵华战争退出了国际联盟，德国纳粹党上台，希特勒已经开始制定了重整军备的计划，麦克唐纳计划远远不能满足德国的扩军备战需要。德国还指责一些军备力量强大的国家自己不裁军，反而限制德国军事力量，使德国处于军备不平等的地位。10月19日，德国宣布退出裁军会议和国际联盟。英法随即发表声明，呼吁德国回到裁军谈判中来。但从德国公布1934—1935年的预算来看，希望十分渺茫。因为德国的军事预算比前一年增加90%，其中航空拨款达1 000多万英镑[5]104。4月17日，法德两国围绕裁军问题的谈判破裂。法国谴责德国重新武装，认为裁军谈判已无法进行，强调必须依靠自身的实力来保障安全。由于普遍性的裁军公约始终没有签订，裁军工作进程陷入僵局。1934年6月11日，裁军会议不欢而散。

鉴于德国重整军备已经势不可挡，英国于1935年6月18日与德国签署《英德海军协定》，其中核心的内容是“德国海军军舰总吨位与英联邦舰队总吨位之比为35：100。只要遵守这个比例，德国可以自由建造各种类型舰只，包括大型军舰。德国潜艇吨位将不超过英联邦潜艇吨位的45%，但如果形势需要，德国只需通知英国即可有权建造与英联邦潜艇吨位相等的潜艇”[6]41。很明显，这个协定等于认可了德国的重新武装。正如英国1935年6月20日《工人日报》写道：“英德之间签订的海军协定，是一种战争协定。这是对正在争取和平的力量的蓄意打击。这个协定不是走向限制海军军备的道路，而向扩军备战的道路迈进了一步”[7]231。1936年2月，英国内阁批准了五年增加4亿英镑的军事预算计划[8]328，这标志着大规模重整军备的开始，国际联盟实现裁军的目标更是遥遥无期了。

从1920年国际联盟成立以来确定裁军计划开始，到1934年裁军会议陷入停顿为止，历时14年的裁军工作以失败告终。人类刚刚从一战的灾难中恢复过来，只经历了短暂的和平，又陷入另一场大战的浩劫之中。从这一时期裁军工作失败的教训中可以看出：首先，国际联盟成员国对实现裁军目标始终没有达成共识。如前所述，国联刚成立时就制定了裁军计划。要实现这个目标，需要有两个条件：（1）国联成员国（无论大国还是小国）应严格遵守裁军计划和规则；（2）大国必须为中小国家提供足够的安全保障。这两个条件是实现普遍性裁军的前提。但小国愿意而大国却不愿接受这一规则。大国与小国在安全理念上存在着明显的不同。小国由于实力有限，不得不追随大国，希望其提供安全保证。对大国来说，“本国的安全应该首先依靠维持同邻国相等或者比邻国更优越的军备”[2]251，特别是相邻的两个强国之间，坚持军备平等是其基本的原则。他们并不愿承担中小国家安全保障的义务。这种差异是导致裁军会议屡次被拖延的重要原因。其次，战胜国利用裁军来强化自己的安全利益，削弱战败国的利益和地位，这方面突出的例子就是战后处理德国问题。“假如协约国本身不能根据凡尔赛和约普遍裁军的精神对裁军计划取得一致意见，那么，也应该允许德国的军备超出和约规定的限度，即与协约国能够统一裁减后的兵力相等，从而在兵力上使德国和协约国取得平等地位。”[9]218但结果却恰恰相反。这种千方百计地裁减别国的军备以取得自己优越地位的做法，不仅激化了固有的矛盾，而且使德国利用军备不平等这一借口退出了裁军会议，加快了重整军备的步伐。由此可见，裁军会议是以不损害大国自身实力的基础上召开的一次象征性会议，除了表演耍嘴皮子的功夫外，没有取得任何实质性成果。正如诗人詹姆森·雷德（Jameson Raid）所言“让律师和政客去争执辩论吧，让他们去空谈妄论法律的条文吧，真正的声音是利剑、是骏马、是枪炮，谁又会关注犹如稻草的法规戒律呢？”[10]169这是对裁军会议本质最形象的解释。

参考文献：

[1][美]汉斯·摩根索.国家间政治——权力斗争与和平[M].徐昕，郝望，李保平，译.北京：北京大学出版社，2005.

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[9][英]约翰·惠勒-贝内特.慕尼黑——悲剧的序幕[M].林书武，沈芜清，金宜久，张启荣，译.北京：北京出版社，1978.

[10][英]爱德华·卡尔.20年危机（1919—1939）国际关系研究导论[M].秦亚青，译.北京：世界知识出版社，2005.