征拆背景下低保政策执行的逻辑<br/>——以豫中南市G乡的低保政策实践为例

征拆背景下低保政策执行的逻辑
——以豫中南市G乡的低保政策实践为例

2017-07-07张雪霖

中共宁波市委党校学报 2017年4期

关键词：低保户民政村干部

张雪霖

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074）

征拆背景下低保政策执行的逻辑
——以豫中南市G乡的低保政策实践为例

张雪霖

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074）

征拆背景下，在乡村低保政策的执行中出现了未民主评议和民主公示、“终生保”、“死人保”以及在低保户和低保人之间摇摆等问题。从结构-制度上看，村庄内生的分类治理体系瓦解，村干部对低保政策的执行陷入了制度性乏力。征地拆迁为村庄带来巨额利益，赢利型经纪人竞相登上村庄政治舞台。通过“贿选民主”上台的村干部却采取寡头式治理，群众对低保信息不知晓，对村干部实行自下而上的民主监督成为制度摆设。基层政府面临征地拆迁的中心工作，需要借助村干部的力量，无力自上而下的监督。在中央政府介入后，地方政府为求自保，变相上收低保分配权，低保政策执行异化。

农村低保；赢利型经纪人；村民自治；乡村利益共同体；策略主义

一、问题的提出

自20世纪80年代初以来，中国农村地区实施“区域开发式扶贫战略”，取得重大历史成就。迈入21世纪之后，中国已经初步解决温饱问题，贫困人口的区域性和集中性特征在淡化，呈现出点状式的分散化趋势。有鉴于此，2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（下文简称《通知》），这标志着农村低保制度已进入全面推进阶段。《通知》明确规定建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。不同于区域式扶贫开发政策，农村低保制度主要是以收入补贴的形式救助农村贫困家庭居民。低保制度被誉为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和社会公平的“调节器”。研究低保制度不仅具有理论意义，还具有更为重大的现实意义。

目前，学界关于农村低保制度的研究主要有三种视角：一是制度和政策研究的视角，即分析农村低保制度和政策存在的问题以及对策。如认为低保政策标准模糊、低保对象难确定、低保资金缺乏、程序不民主与不公开、管理不规范、低保制度不健全和缺乏相关的配套机制等，详见邓大松[1]、方菲[2]、李忠林[3]、张雪林[4]。二是从农民的视角理解低保分配的异化。如刘燕舞[5]、李宽[6]认为农民对低保政策的救助功能存在认知偏差，分配的悖论在于农民自身不能吃亏的小私逻辑或以个人为中心的极端平均主义逻辑，致使低保的分配不管是由村干部决定，或是由村民代表会议评选决定，亦或是全民公决的形式都会有不满出现。三是从乡村治理的视角分析低保政策在实践中的异化。如贺雪峰[7]、耿羽[8]、郭亮[9]发现税费改革后村级治理资源萎缩和治权的弱化使得由上而下输入的低保资源在分配中性质异化，低保资源从救助贫困人口的目标转变成村组干部的治理手段。单纯的制度与政策研究的视角难以深入到政策实践的复杂经验中去，研究结果难免落于空泛。农民和村级治理的研究视角能够深入到低保政策执行过程，呈现经验的复杂性和灵动性，本文也将采用乡村治理的视角。乡村治理涉及到乡政府、村组织和农民三方利益主体，以及乡村关系和干群关系两组关系。但既有的研究侧重分析的是低保分配中的村组织或农民两方利益主体，忽视了乡政府一级主体和乡村关系；且仅仅从村级治理资源萎缩的角度对村组织分析，忽视了村组织的性质、角色以及村民自治的约束。

笔者调查的豫中南市G乡从2010年开始快速的城市化，带来大量的征地拆迁工作。以G村为例，自2010年第一次征地至今已经征走了1000多亩地，整个村1/3的土地已经被征完。关于土地利益的分配，乡政府每征一亩地乡提取1000元，村提取2000元，因此，光征地这一项而言，G村的集体收入就有200多万元。对于G村而言，因为征地拆迁工作而使得村庄的资源流量增大，从利益稀疏型的村庄变成了利益密集型的村庄，村组织重新获得了丰富的治理资源。村组织拥有了治理资源后，并没有使村庄达到善治状态，低保政策的执行反而出现了特殊的乱象。

二、田野实践：低保政策执行的问题

按照《通知》的规定，低保制度应该实现动态管理，即低保户中死亡的人口要及时去掉以及当时符合低保条件现在不符合低保条件的也应该及时取消，而过去不符合低保条件现在符合低保条件的应及时评上，以实现应保尽保，应退尽退。G村有近3000口人，按照4.5%的比例应该能分配到135个低保名额，但是现在村庄中评上的只有128个低保人，因刚去世一个，所以还剩下127个。笔者统计了 G村自2006年以来的新增低保数量（见表1）和G村李西组的低保情况（见表2）。结合访谈和数据统计，G乡的低保政策执行存在未民主评议和民主公示、终生保、低保指标空档以及在低保户与低保人之间摇摆等问题。

表1 G村每年新增低保数量

（一）未民主评议和民主公示

《通知》规定低保的评选程序是个人申请、村组干部提出评选意见、乡民政所审核、区（县）民政局审批。村委组织在代理评选低保工作时应召开村民会议或村民代表会议进行民主评议和民主公示。对于村组干部提供的低保名单，民政所要100%入户调查审核，民政局则进行30%的抽查。乡民政所入户调查，因为没有权力核实低保户（人）的真实家庭收入，入户调查一般只能看其家庭的外观，如房子、家具设施以及有无太阳能、冰箱等大型家电等，对低保对象的甄别是处于信息不对称的位置上。因此，低保的评选乡实际上需要依赖村委组织这个中介力量识别低保对象，因为村干部生活在熟人社会社区内，对各家各户的真实情况比较熟悉和了解。G乡总共有13个行政村，乡民政所下去审核，一般是只审核当年新上报的低保户（人），之前已经评选上的就不再入户审核了。而民政局只对30%的低保户进行抽查，相较于乡民政所而言，对低保户的家庭情况处于信息更加不对称的位置，因此，难以对乡村两级基层组织实施有效的自上而下的监管。

表2 G村李西组低保情况

G村对低保评选的决定权完全在村干部手里，个人先向村民组长提出申请，各村民组长再把申请上报到村委，最后村委从各组上报的名单中进行筛选和议定，未召开村民会议或村民代表会议进行民主评议。普通村民和村民组长都既不知道每年的低保指标数量、评上低保的事由及落选的事由，很多人反映低保评选结果并未进行公示，也不知道小组内都是哪些人吃了低保。笔者只在村委会文书的办公室内看到低保评选程序的公示牌以及自2006年以来吃上低保的名单，甚至有村民怀疑公示出来的低保名单是否全面，可能存在只公示部分合格的低保户的现象，村委村干部的暗箱操作堵塞了自下而上的监管渠道。在有效的监管机制缺位的情形下，低保的评审就容易出现两种后果：一是乡村两级组织合谋对低保资金进行截留或私占，二是村干部作为代理者容易失控，将低保作为治理资源进行暗箱操作。

（二）“应退尽退”的幻灭：终生保、死人保

G村的低保有三个等级，A类、B类和C类，A类是长期低保，低保金最多，B类是一年一评低保，低保金次之，C类是半年一评，低保金最少。由于半年一评的C类低保在实践中起不到作用，很难有吃低保的家庭半年之内就能脱离最低生活保障标准的，所以G村只评选A类和B类低保。但是就一年一评的B类而言，在低保的实践中也演变成了和A类只有低保金额的差别，一旦评上了低保，就会一直吃低保，即使家庭条件好转不应再吃低保，也不会将其取消。从表1可以看出，G村低保的两个高峰期是2006年和2009年，2006年是第一年开始实施低保救助政策，2009年则是低保指标大幅增加的一年，而其余年份新增的低保数额在全村15个村民组的分配中，平均每个小组分不到一个指标。这里面存在的一个问题就是当年评上的低保就没有再变动过，除非发生人口死亡，即活人排死人的队，甚至有的村庄出现死人保。表2中G村李西组除了2010年李峰直接从乡民政所跑到的低保名额外，只有2006年和2009年新增过低保名额，其余年份一个没有，而且2006年评选的刘启一户低保在动态管理上是属于应该及时取消的，但至今未取消。

2010年 G村开始出现大规模的征地拆迁工作，村庄的资源流量和利益密度增加，村庄选举竞争愈发激烈，村干部不愿意得罪村民。2009年评选的B类低保，按照政策规定在2010年应该重新评选，将不合格的低保者取消，但是村干部坦言一旦评上的低保从未变动过，除非是人口死亡或女儿出嫁的自然情形。负责低保工作的村文书告诉笔者G村存在一些不合格的低保户，该取消的未取消，群众对此很不满，开始存在攀比心理，再不及时取消的话就会出事，如前文表2中列举的刘启一户的情况。但是村干部并没有直接将不合格的低保户予以取消，而是将矛盾推向上级政府。他已经多次向乡民政所反映村庄存在不合格的低保户，希望借助乡民政所进行普查的机会，取消不合格的低保人。

（三）“应保尽保”的扭曲：低保指标空档

很多村民小组长一致反映从2009年之后他们每年都把低保申请上报到村委，村干部每年不再上报，村干部给出的理由是没有低保指标了，要想新评上低保只能等已经评上低保的人去世后腾出指标，活人排死人的队。但我们从乡民政所了解到，2007年全市统一将低保名额的分配按照人口3%的比例下发到各乡，各乡又按照这个比例分配到各村，而2009年这一比例上升到4.5%。G乡拥有2.7万农业人口，按照4.5%的比例计算，2.7万×4.5%=1215，实际上G乡已经评上的低保名额只有900多个，存在约300个低保指标空档。为什么在有约300个低保指标空档的情况下，符合低保条件的年年申请低保却年年评不上？

2011年河南省纪委、监察厅、民政厅、财政厅、审计厅联合印发《全省农村低保政策执行情况专项检查工作方案》，核查对象是2009年1月1日至2011年6月的各类农村低保户。截至9月5日，河南省仅沈丘县、泌阳县、舞阳县、鄢陵县、许昌县五县，就取消4.35万名不符合规定的“低保户”。[10]另外查处河南省驻马店市驿城区雪松街道办事处9名工作人员涉嫌编造材料、伪造事实骗取低保金，其中1人竟然是该办事处民政所所长。9名相关责任人被立案调查，其中1人移交司法机关处理。[11]河南省此次对农村低保政策执行情况专项检查活动在全省范围内引发不小的地震。在2011年这次清查之前，G乡共有1200多名低保人，清查当年取消了三百多名不合格的低保人，目前全乡只有900多名各类低保户。此次事件后，乡民政所对于低保的审批把关更加严格，为保持不出事，则只审批爱滋病者、有残疾证的重残者、患有癌症者以及特别困难户等易于识别和认定的类别。而且规定只能申报低保户，而不能申报低保人，即全家都符合低保条件的方能申请。针对约300个低保指标空档，乡民政所给出的策略式理解为：“所谓的按4.5%的人口比例分配低保是指不超过4.5%这个比例就可以了，没有说一定要按实分配。”

（四）在低保户与低保人之间摇摆

G村低保评选标准经历了两次变迁。在2006年首次评选低保之时，低保的指标比较少，村干部按照户为单位进行遴选和分配。评上低保的主要是“三无人员”和因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，也都是被村民公认为处于村庄底层的可怜人。造成这些家庭困难的条件往往具有长期性和不可修复性，他们总是处于村庄的最底层，所以评上的低保户基本上都是终生保，村民也都没有异议。但到了2009年低保指标大幅度增加后，除了少数处于村庄最底层的低保户之外，其余村民的家庭条件都差不多，难以再按照低保户的标准进行评定，否则民怨沸腾。村干部只有采取将低保户拆分为低保人的权宜策略，以求扩大低保的覆盖面。如前所述本属于一年一评的B类低保，在2009年评上之后也都演变成了终生保。在2011年河南省发生低保风波事件之后，乡民政所为不出事而消极自保，严格按照低保户进行审核把关，这又回归到低保户的遴选标准。

三、民主的异化：村干部的角色与行为

村级组织是国家与社会或国家与农民之间的连接点，学界一般认为村级组织的担纲者村干部属于半正式行政力量，扮演着对上是国家的代理人，对下为村庄的当家人的双重角色。[12]也有学者发现后税费时期绝大多数农业型村庄的村干部的行动逻辑，既不是积极的代理人，也不是维护村庄公益的当家人，而是两头不作为的消极“撞钟者”。[13]农业税费时期国家与农民之间属于一种自下而上的资源汲取型关系，后税费时期随着国家惠农政策的推行，国家与农民之间转变为自上而下的资源供给型关系，低保政策就是国家资源输入农村的表现之一。作为国家扶贫政策的低保资源输入农村，按理说不管对国家还是农民都是一件好事，村干部也不像收取农业税费那样处于基层政府与农民之间的夹缝中，为什么村干部既没有做好国家的代理人，也没有做好村庄的当家人呢？

（一）内生的分类治理体系消解

村干部生活在村庄社区内，对村民的家庭情况比较熟悉和了解，能够在村治中实施有效的分类治理。在2009年农村低保指标大幅度增加之前，被评上低保的一般是各个村民组中处于生活最底层和最边缘者，多为无依无靠无劳动能力的鳏寡孤独、老弱病残、憨傻痴呆者或者家庭极端困难者。这类人群的吃穿住行一看就知道是村庄中最差的，在村庄的公共事务和文化生活中也处于边缘者，是比较容易辨识和分类的群体。在村庄的公共价值上，村民也都认为他们是值得同情的对象，是需要国家与集体帮扶和救济的对象。村干部在分配低保资源时，虽然未经村民会议或村民代表会议进行民主评议，但尚能够实施有效的分类治理，评选的结果相对是比较公正而合理的，获得了村民的认可。

2009年农村低保指标大幅度增加之后，除了第一批评上的低保户之外，另外的指标按照什么标准分类就成了问题。政策规定：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”农民的家庭收入不同于城市居民，对于村中80%的农民而言，其收入结构为半耕半工模式，不管是农业收入还是打工收入，都没有确切的信息登记，生活在村庄社区的村干部也难以掌握农民的具体家庭收入。除了明显处于村庄中最底层者之外，村中大多数村民家庭的情况都差不多，这就给低保的评选带来了困难。低保的评选给了这一户，没有给那一户，肯定会带来群众的不满，没有吃上低保的就会怨言：“凭什么他有我没有。”村干部为了平息村民的怨气，只好将低保户拆分为低保人分配，以求扩大低保的覆盖面。低保人的评选按照什么标准，家庭困难与否不好认定，通行的做法是按照年龄或有无重大病灾来评定。这在实践中也很困难，失去劳动能力的老人或家庭成员患病的，但有赡养或抚养义务人的而且家庭条件还不错的应不应该吃低保？农村低保政策的制定仿照城市低保的遴选标准，在实践中不具有可操作性，在低保指标尚未扩大之前，村干部尚能够依托于村庄内生的分类治理体系进行公正而合理的分配。低保指标大幅度增加使得村庄内生的分类体系发生紊乱，村干部不管按照什么分类标准进行分配都会有不满。

（二）赢利型经纪人登上政治舞台

从结构—制度进行分析，低保政策遴选标准的模糊性和不合理性，使得处于国家与农民之间连接点的村干部，有心当好国家代理人和农民当家人而不能，呈现一种制度性乏力。村干部同时也是有主体的理性行动者（理性是指从行动者自身的角度去考虑），一般而言担任村干部的动力不外乎三种：物质性报酬（经济利益）、社会性报酬（面子、威望等象征性资本）和政治性报酬（体制性身份和政治晋升）。农业税费的取消和国家财政转移支付，发生了基层政权“悬浮”，基层政府“脱嵌”于村庄，村庄内部干群关系松散化，村干部和农民之间地位平等化，由过去的支配—被支配变成服务—被服务的关系，这是内地绝大多数农业型村庄的乡政村治生态。[14]在实行公务员选拔制度之后，村干部没有了通过政治晋升向上流动进入正式的国家科层体制的机会、工资又比较低的情况下，村干部的权力地位进一步下降，社会性报酬也急剧减少，致使村庄的精英不愿意当村干部，或者村干部职位副业化。

相反，位于城郊位置的乡村因为城市化获得大量征地拆迁的机会，村集体重新获得巨额经济收入，村组两级干部从中可以获得优厚的物质性报酬。如豫中南市郊G乡每征一亩地提成1000元，村集体提成2000元，G村近三年因征地获得了200多万的集体收入，村干部为动员村民组长，给予村民组长100元/亩的提成。除了显性的物质报酬之外，还有很多隐性的物质报酬，如承包工程、村集体发放的奖励和福利等，很多人都争着竞选村组干部。村民自治表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，但实质上流于三年一换届的村庄选举形式。面对着巨额的利益，G村村庄的换届选举从2008年就开始出现贿选和花钱买选票的现象，村支书选票1000元/张，村主任选票100元/张，副村主任选票50元/张，甚至出现少数村民组长也是以100元/张选票的价格当上的。“羊毛出在羊身上”，花钱当上的村干部，不仅没有动力做好国家的代理人和村庄的当家人，而且因没有一定的治理经验也没有足够的治理能力，形成了杜赞奇笔下村庄的“赢利型经纪人”[15]。农村低保指标的大幅度增加后，在面临村庄内生的分类治理体系瓦解的情况下，村干部对低保指标的分配有了更大的操作空间，如暗中将少数低保指标分配给在选举中帮自己拉选票的人或近亲属进行利益俘获，即所谓的“人情保”、“关系保”。若通过村民代表大会进行民主评议，村干部就失去了利益俘获的手段，而若将结果进行真实而适当的公示，村干部暗箱操作就容易被村民识破。

（三）村民自治提供的机会与约束

村民自治推行之前，村干部的产生机制是从后备干部中产生的，村干部要靠选拔和培养。一般是培养一批德才兼备、有政治觉悟和治理能力的人作为后备干部先进行包组锻炼。而在推行村民自治之后，村干部换届选举是不设置任何门槛的，什么样的人都能合法参与到选举竞争中去，富人、混混或劳改犯等都能通过合法选举渠道进入体制内，这为“赢利型经纪人”进入政治体制内提供了机会。同时村庄民主选举使村干部作为村庄公共权威实施者的合法性基础和权力授权来源发生了变化，除了受到上级政府的约束监督之外，还面临着自下而上的村民的约束监督。在实践中自下而上的约束并没有促使村干部更好地发挥村庄当家人的角色，却演变成不得罪人的消极行动逻辑，而这种不得罪人实质上是不得罪少数既得利益者。村两委三年一换届，任期很短，花钱买来的村干部，只是暂时的村官，仍然面临下次换届落选的风险。对于不合格的低保户，本应由村干部予以直接取消，但面临着村庄选举的约束，他们不愿意得罪低保户（人）。村干部并没有直接将不合格的低保户予以取消，而是将矛盾推向上级政府，希望借助乡民政所进行普查的机会，由乡民政所出面取消不合格的低保人。村干部担心自己若是把不符合条件的低保户给取消了，就会得罪他们，他们在下一次换届选举的时候就有可能通过拉选票的方式把你选掉。本地的门头势力虽然有衰弱的趋势，但在村庄选举等活动中还能起到很大作用，每个人背后都有门头这个结构性力量的支撑。只要不出事，村干部不愿意为了公正地评选低保而得罪自己的选民。

村干部不得罪人的逻辑在无资源型村庄和有资源型村庄的表现不同，无资源型村庄中的村干部在治理资源匮乏和治权弱化的条件下，没有动力做好村庄的当家人，像“撞钟者”一样，不得罪村民，多一事不如少一事，为公得罪村民划不来。对于像豫中南市郊因征拆带来资源的村庄G村，村干部不敢取消不合格的低保户，其不得罪人的内在逻辑源于村民自治中的民主选举，村干部的权力来源于选民。国家通过推行村民自治的本意是为了让村干部的权力受到自下而上的约束，使其更好地为村民提供公共服务和履行公共服务职能。通过低保政策执行的实践，有资源的村庄选举竞争非常激烈，村庄的民主选举为富人、混混或劳改犯等赢利型经纪人进入村庄政治提供了合法渠道，而且金钱政治抬高了村庄选举的经济门槛，传统比较公道正派的干部被排斥在村庄政治之外，实现了“精英替代”。但是通过“贿选民主”方式上去的村干部，遵循的是赢利的逻辑，并不会按照制度设置的本意进行民主治理，往往会采取治理成本最小的寡头式治理。低保的评选未经村民会议或村民代表会议进行民主评议，而是由村干部独断决定，评选结果也未进行民主公示，村民和村民组长都不知道低保的分配比例、指标以及评选结果，处于信息不对称的位置上，无力行使民主监督权。由于权力来源的变化，村干部也不敢轻易得罪不合格的低保户（人），本应实行动态管理的低保却变成了终生保，低保政策的执行出现异化，这从侧面宣告了民主神话的幻灭。

四、监管的无力：乡政府的策略主义行政

（一）乡政府乏力无术

G乡在2005年乡镇机构改革后，社会劳动保障所与民政所分离，民政所只有2个正式编制，低保制度推行后又在民政所内部分立了低保中心专门管低保工作。低保政策的执行在政府体系内由上而下逐级落实，作为最基层的政府同样面临如何真正深入到广大的乡村社会的难题。乡民政所两个工作人员要分管全乡12个行政村的低保审核工作，不得不借助连接点上村干部的力量，否则乡民政所公务人员就犹如瞎子进村。乡干部与众多分散的村民之间处于严重的信息不对称的位置上，在没有村干部带路的情况下，乡干部甚至都难以摸清具体的低保户（人）的真实住处，更不用说家庭经济条件了。村干部提交的低保评选名单，乡民政所要入户进行审查核实，一般要观察低保户（人）的房屋以及内部设施的外观或走访农户了解真实信息，如房屋结构以及有无太阳能、电冰箱大型家电，这些都很容易伪造。虽然低保的评审程序采取区、乡和村三级审核负责制对权力进行制约和监督，但由于上级监督成本过高和疲软乏力，容易出现两种情形，即乡村合谋或村干部的制度性寻租行为。区的审批权、乡的审核权和村的评选提议权，在低保的评审上发挥决定性作用的是村干部，区政府的审批权与乡政府的审核权不过是走个形式。村干部将不合格低保户（人）予以取消的矛盾上移至乡政府，但乡民政所并没有积极性下去普查取消不合格的低保户（人）。从客观上说，乡民政所囿于行政力量不足和信息不对称无力对村干部的行为实施有效的监管。

（二）乡村利益共同体

从主观上看，乡民政所也无心对村干部的制度性寻租以及寡头式治理等种种不合法行为进行追究。前文我们提到，豫中南市郊G乡因城市化而面临大量的征地拆迁任务，税费取消后已经“脱嵌”的基层组织因征拆带来的任务与利益再次形成了体制性利益共同体。如每征一亩地乡提成1000元，村集体提成2000元，村干部为动员村民组长，给予村民组长100元/亩的提成，同样拆迁工作也有类似的利益动员和分配。现在征地拆迁取代农业税费和计划生育成为天下第一难，征地拆迁也成为乡政府的中心工作，乡政府做征地拆迁工作，同样离不开借助村干部的力量，否则根本难以推行。乡政府面临的征地拆迁困境，不得不对村干部在低保政策等次要工作上存在的违法行为睁一只眼闭一只眼。但是以上两方面仍然难以解释乡政府为何存在大量的低保指标空档而不予以下放，致使符合政策条件的低保户也得不到政策的及时救助，这需要联系到乡政府的行政逻辑的变迁来认识。

（三）明哲保身之术

河南省在2011年发生了一次不小的低保地震事件，基层政府行政逻辑为之转变。为避免再次出事，基层政府开始将低保资源的分配权力上收，虽然乡民政所依然是委托村委进行低保评选，但是乡民政所只审核易于识别和甄别的低保对象，如爱滋病者、患有癌症者、有残疾证的重残者等特殊群体。对于家庭收入低于当地最低生活保障标准这类难以真实识别的则一概不再审核，以降低行政执行成本。这就致使很多村民组自2009年之后年年提交低保申请，年年都不获批。如小王庄组长去年向村委申报了三个低保户都未获批准：一个是60多岁的单身汉，身体有病，失去劳动能力；一个户主腿残疾，家有四口人，其中两个女儿在上学；一个是60来岁的一对老人，没有儿子，家有四个女儿都已经出嫁，丧失了劳动能力。上级不审核和下放指标，村干部就要根据上级政府的遴选标准来选择，否则村干部评选的名单也不被通过，实质上村干部的分配权在弱化。上级政府对低保政策执行情况的审查和监管，并没有促使基层政权按照低保政策的本意进行落实和执行，反而使得基层政权行政走向了另一个极端，即因怕出事而选择消极自保和策略主义运作[16]。这带来的后果就是歪曲了国家低保政策救助目标的本意，农村很多需要救助和扶持的贫困户得不到政策的帮助，无法实现应保尽保的救助目标。同时将300个低保名额闲置在那不用，造成了由上而下输入的国家资源的极大浪费。

五、结论

在征拆背景下的乡村低保政策的执行中出现了未民主评议和民主公示、“终生保”、“死人保”以及在低保户和低保人之间摇摆等问题。作为国家政策与农民间连接点的村干部，在拥有丰富治理资源的情况下却未能发挥好国家代理人和村庄当家人双重角色。从结构—制度上看，村庄内生的分类治理体系瓦解，村干部对低保政策的执行陷入了制度性乏力。征地拆迁为村庄带来巨额利益，赢利型经纪人竞相登上村庄政治舞台。通过“贿选民主”上台的村干部却采取寡头式治理，群众对低保信息不知晓，对村干部实行自下而上民主监督成为制度摆设。自上而下的监管乏力，基层政府面临着征拆任务，需要借助村干部的力量，既无心也无力对村干部在低保分配中的违法行为实施监管。在面临低保事件风波后，乡政府为求自保，变相将村干部的低保分配权上收，致使出现大量低保指标空档，扭曲了“应保尽保”的政策本意。

[1]邓大松，王增文.“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别[J].中国人口科学，2008，（5）.

[2]方菲，李华声.农村低保制度的伦理失范以及矫治探讨[J].求实，2010，（8）.

[3]李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛，2009，（8）.

[4]张雪林，赵婷.农村低保的困境与对策研究[J].经济视角，2008，（7）.

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[8]耿羽.错位分配：当前农村低保的实践状况[J].人口与发展，2012，（1）.

[9]郭亮.从“救济”到“治理手段”[J].中共宁波市委党校学报，2009，（6）.

[10]该则新闻来源于http://news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/09/06/11963202.html

[11]该则新闻来源于：http://news.hexun.com/2011-07-14/131426809.html

[12]徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[J].二十一世纪（香港），1997，（8）.