社会保险费统一征收应早落地

文・图／唐霁松

社会保险费统一征收应早落地

文・图／唐霁松

社会保险费征收体制是社会保障制度可持续运行的重要组织保障，涉及广大参保单位和参保人群的切身利益，也涉及政府公共服务能力和效率。目前，形成了社会保险经办机构和税务部门两个征收主体并存的局面。根据《社会保险法》规定和国务院有关部署，为保证社会保险制度的长远健康发展，适应中国的国情，社会保险费应实行由社会保险经办机构统一征收。

征收责任：社保费征收的法律法规及变化

社会保险经办管理工作是服务型政府公共服务的重要内容，包括社会保险登记、社会保险费征收、社会保险基金管理、个人权益记录、待遇核算与发放等内容。社会保险费征收是社会保险经办管理的重要组成部分，包括核定缴费基数、确定适用费率、征收社会保险费入账（税务征收的入国库）、稽核检查、清理欠费等环节。

《社会保险法》第五十九条规定，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）规定，社会保险费实行集中、统一征收；社会保险费的征收机构由省级人民政府规定，可以由税务部门征收，也可以由社保经办机构征收；缴费单位必须向社保经办机构申报应缴纳的社会保险费数额。

根据征缴条例，实行社保征收的，社会保险费征缴相关环节全部由社保经办机构负责；实行税务征收的，征收入库环节由税务部门负责，核定缴费基数、确定适用费率、稽核检查等环节仍由社保经办机构负责，清理欠费通常由双方共同负责。

上世纪80年代，我国开始改革和建立社会保险制度，各地陆续成立社保经办机构，负责包括社会保险费征收在内的各项社保经办业务，有力促进了社会经济发展和社会和谐稳定。

上世纪90年代末，我国受金融危机影响，经济下行压力大，企业经营困难，而关于社会保险费征收的法律法规约束力不足，中央提出了“两个确保”的工作目标。当时社保经办机构成立时间较短，基础设施投入不足，力量极为薄弱，同时很多企业和职工参保意识缺乏，不配合参保缴费和执法检查。1999年《社会保险费征缴暂行条例》发布后，一些地区由于确保养老金按时足额发放压力较大，尝试将社会保险费委托税务部门代征。

2002年以后，各地征收体制总体保持了相对稳定，部分地区（如吉林省、四川省、贵阳市、长沙市等）改为税务征收后因效果不佳，又改回社保征收。

本已相对“平静”的征收现状，近期又起波澜，有关部门在研究税务体制改革的同时，大力推动地方改变征收现状，河南省决定自2017年起社会保险费改为税务征收。

数据对比：社保征收的效果更佳

社会保险费征收体制中，争论比较多的主要是征收主体问题。各地区、各险种的社会保险费征收主体现状如下：

各地社会保险费征收主体情况。目前，32个省份中有13个省份各项社会保险费（含居民）全部由社保经办机构征收；仅有河南1个省各项社会保险费全部由税务部门征收；其余18个省份依险种或市县的不同，社保经办机构征收和税务征收并存。河南省因改变征收体制2017年一季度各险种征缴收入除工伤保险同比微增0.7%外均有大幅下降。其中，企业养老保险下降42.5%，职工医疗保险下降6.2%，生育保险下降20.2%。

分险种来看，社保征收与税务征收的省份分别为：企业养老保险为14个和18个；机关事业养老保险为24个和8个；城乡居民养老保险为30个和2个；职工医保、工伤保险、生育保险均为18个和14个；失业保险为14个和18个；居民医保为27个和5个。在一些税务征收地区，企业养老保险中的灵活就业人员也由社保机构负责征收。

征收基金份额情况。2016年，基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育五项社会保险费征收总额42397亿元，其中社保征收26711亿元，占63%，税务代征15686亿元，占37%。各项社会保险费社保征收和税务代征的比例见表1：

征收主体对社会保险费的征收效果有没有影响？一种观点认为，税务部门具有“刚性”优势，要好于社保征收；还有观点认为，谁来征收都一样。数据分析表明，社保经办机构征收社会保险费的效果更好。

对征缴收入增长率的影响。2006—2016年的10年中，企业养老保险费由社保机构征收（或主要由社保征收，下同）的15个省份，征缴收入年平均增长17.7%，税务征收（或主要由税务征收，下同）的17个省份征缴收入年平均增长16.8%，低于社保征收省份0.9个百分点。进入经济新常态以来，2012—2016年期间，社保征收省份企业养老保险征缴收入平均增长11%，高于税务征收省份1.2个百分点。社保部门对基金收支平衡负有直接责任，收支责任的整体性、统一性有利于征缴的强化，征收体制优势更加明显。

对基金支撑能力的影响。企业养老保险费实行社保征收（或主要由社保征收）的15个省份，2006年末基金可支付月数平均为11.5个月，2016年末增加到16.8个月，增加了5.3个月。地税部门征收的17个省份，2006年基金结余平均可支付月数为15.4个月，2016年末增加到17.4个月，只增加了2个月。由于累计结余较多的东部省份大多改为税务征收，税务征收省份2006年末结余可支付月数高出社保征收地区3.9个月，但是到2016年末，二者相差只有0.6个月，社保征收的优势逐步显现。2016年，共有7个省份企业养老保险基金当期收不抵支，除吉林外都实行税务征收。2016年末，企业养老保险基金累计结余可支付月数低于10个月的11个省份中，实行税务征收的省份有8个，而实行社保征收的省份只有3个。

表1 2016年五项社会保险费征收情况 单位：亿元

高效便捷：社保征收的服务优势明显

多年来的实践表明，社保经办机构征收社会保险费，除征收效率更高以外，还可以提供更加便民、快捷、高效的服务，实现更低的行政成本。

社保经办机构更加熟悉各项社会保险政策，责任感更强。社会保险专业性很强，制度发展很快，不同地区、不同群体的社会保险政策也存在很多差异，还有不少历史遗留问题、特殊群体问题，提供政策咨询已成为各地社保经办大厅的主要事务。行业以外的人不易在短时间准确理解和把握有关政策和措施，难以向广大参保单位及个人做好宣传、解释和动员工作。

社保征收有利于维护参保人和用人单位社会保险权益。社保经办机构征收，一是可以提供一站式服务，方便参保单位办理各项社保业务；二是可以实现社会保险的信息流和资金流无缝衔接，充分保障参保人利益。如果由其他部门征收社会保险费，参保单位需要两头跑，部门之间也需要反复核对和交换数据，人为增多了衔接环节。特别是养老、医疗的个人账户记录，很难做到及时入账、账实相符，由此造成延误退休、关系转移不畅等情况在各地时有发生。

社保征收对个人身份参保缴费的优势更加明显。当前我国社会保险已由企业职工为主发展为覆盖城乡所有人员的庞大体系，参保人员中灵活就业人员、城乡居民人员数量早已超过企业职工参保人员（如基本养老保险中，企业职工24780万人，灵活就业人员8343万人，城乡居民50463万人）。这些人员居住分散，自愿参保，而社保经办机构已经在基层社区、乡村广泛建立社保事务所和乡村工作站，可以深入细致地宣传动员。

社保征收便于执行工伤保险差别费率。依据修订后的《工伤保险条例》，工伤保险根据不同行业的工伤风险程度实行行业差别费率，并根据工伤保险费使用和工伤发生率等情况，实行浮动差别费率。而工伤保险费使用和工伤发生率都由社保经办机构掌握，由社保经办机构直接核算、直接征收更便于企业缴纳工伤保险费。

因此，在目前推进的机关事业单位养老保险制度改革中，绝大多数省机关事业单位的养老保险缴费，省政府确定的是由社保经办机构征收。在京中央国家机关事业单位，国务院明确规定由社保经办机构征收，见表2。

顺势而为：应实现社保经办机构统一征收

显然，地区之间、各险种之间分离的征收主体不利于社会保险制度全覆盖、制度可持续发展和经办服务能力提升，实行社会保险费统一征收，是社会保险制度可持续发展的必然要求。社会保险费征收体制改革应系统规划，着眼长远，统筹考虑社会保险事业的现状、目标和发展需要。从我国深化改革的方向看，管理体制和行政行为的总体趋势是整合、统一、高效（如城乡居民养老和医疗保险的整合，“五证合一”登记制度改革），而不是分离、割裂。社会保险费的征收管理是一个多环节的完整链条，不宜把征收入库环节人为割裂开来。当前，税务部门代征社会保险费的社会环境和优势已经消失，由社保经办机构统一征收社会保险费的条件已经成熟。

一是从社保经办力量看。经过20多年的发展，社会保障部门已经建设了一支专业化的经办管理队伍，拥有近8000个县级以上经办机构，超过18万名工作人员。社会保险经办信息化覆盖率已达到100%，包括基金征收在内的各项业务均通过信息系统办理。经办机构还具有便于与劳动监察和社保基金监督衔接、便于与单位用工情况和就业信息对比等独特的优势。

表2 各地区机关事业养老保险费征收机构情况

二是从社会环境看。随着《社会保险法》的公布实施，社会保险法律体系的框架已基本形成，用人单位和个人参保的责任意识和权利意识与上世纪末不可同日而语。一方面，逃避参保和缴费的越来越少，主动缴费的越来越多，税务部门的“刚性”优势日益弱化；另一方面，用人单位和个人都要求更加便民高效的服务，社保征收体制下“一站式服务”和资金信息无缝连接的模式更加符合服务需求。

三是从技术条件看。随着信息技术的发展，委托银行划缴、网上自助缴费等已成为社会保险费征收的主要手段。实际征收效果主要不是取决于谁征收，而是取决于谁开单子（核定基数）。扩大覆盖面、核定缴费基数、稽核检查等环节的复杂程度和对征缴收入的影响远大于征收入库环节。

四是从国际经验看。据国际社会保障协会调查，大多数国家由社保部门征收社会保险费。纳入统计的151个国家和地区中，由社会保障部门征收的有德国、法国、日本、韩国等114个国家；由特设基金管理机构征收的有新加坡、智利等12个国家和地区；由税务部门征收的仅有英国、澳大利亚等25个国家。

综上，我认为，中央及相关决策部门应尽早决策由社保经办机构统一征收社会保险费。这样将更有利于社会保险制度可持续发展、更有利于经办体系完整统一、更有利于公众服务的高效便捷，更加符合广大参保人员和用人单位的利益和未来发展趋势。

作者系中央国家机关养老保险管理中心主任