南非农地流转及效益促进研究

2017-07-05王一清匡远配

安徽农业科学 2017年14期

王一清匡远配

摘要簡述了南非土地制度的演变历程，概括了其土地改革的基本方针，总结了其农地流转中存在的问题主要体现在白人农场主的抵制、政府资助不足、前黑人部落对土地的实际控制。分析了南非农地流转的经济效益、社会效益和生态效益，在此基础上探讨了南非农地流转效益促进对我国的启示。

关键词南非；农地流转；效益促进

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）14-0184-03

AbstractThis paper analyzed the evolution of the land system in South Africa， summarized the basic principle of land reform and the problems existing in the farmland transfer， mainly embodied in the resistance of the white farmers， insufficient government subsidy and actual control of the former black tribe on the land. This paper analyzed the economic， social and ecological benefits of farmland transfer in South Africa， on this basis， the enlightenment of South Africas agricultural land transfer benefits was discussed to China.

Key wordsSouth Africa；Land transfer；Benefit promotion

南非的自然資源和农业资源丰富，农业有着独特的发展优势和潜力。种族隔离统治时期的南非土地所有制结构极端不平等，这种土地所有制阻碍了南非农业的发展。新南非成立后，为了缓解种族矛盾，维护国家稳定和促进经济增长，政府实施了土地改革，推进了农地流转。笔者通过研究南非农地流转及效益促进问题，期望对我国在农地流转过程中实现经济、社会和生态的综合效益，进一步完善农地流转市场以及完善土地制度，推进农地流转提供借鉴意义。

1南非的土地政策演变

1.1殖民统治时期（1652—1910年）殖民者推行殖民统治政策，通过一系列疯狂掠夺、武装强占，使得南非本来发展状况就不平衡的土地受到破坏。土地集中在白人农场主手中，南非黑人失去了原有土地的占有权和使用权。此时南非的土地政策具有鲜明的殖民主义色彩。

1.2种族隔离前期（1911—1936年）1913年的《土著土地法》奠定了南非种族隔离土地制度的基础。黑人只能在保留地内进行生产和生活，没有购买和使用保留地之外土地的权利。随着保留地内黑人人口的不断增加，生活进一步恶化，黑人与白人的贫富差距加大，土地问题尖锐。

1.3种族隔离后期（1936—1990年）为了缓解1913年土地法实施后黑人保留地内因人口增加、土地面积不足的压力，南非颁布了《土著信托和土地法》（1936年），该法令允许信托机构从白人农场主手中购买土地，使得黑人保留地的面积从占全国土地总面积的7.35%扩大到12.90%[1]。1913和1936年的土地法使得南非形成了一种“二元土地制度”，在“最终实现南非白人国家所有”的大框架下，一方面白人可以私有地权，而对黑人却强化了部落集体下的土地所有制，并严禁黑人与白人间的土地交易与租赁。在此期间，《人口登记法》《集团居住法》等进一步加剧了南非黑人土地权利的不平等。

1.4土地制度改革时期（1991年至今）南非废除了种族隔离制度，开展了以土地权益归还、土地重新分配和土地使用权改革为重点的土地改革。由于殖民时期和种族隔离时期的土地掠夺和占有，1994年全国近90%的农业用地掌握在白人手中。政府为实现种族和解和民族团结，采用和平赎买、自愿买卖等方式进行土地改革。《土地回归权利法》要求归还1913年后被剥夺的土地，把白人农业用地的30%重新分配给黑人。《土地改革法》（1996年）和《扩大土地所有权和使用权安全法》（1997年）推动了这种改革[2]，并计划在2014年前将商品农场30%的土地重新分配给黑人[3]。新南非实行了包括土地归还、土地重新分配和土地所有权和使用权的土地改革方案。在土地归还政策的实施下，截至2002年，归还土地50.560 6万hm2，受益者达42.464 3万。同时约有530万hm2的农田可用于重新分配。1997—2003年约有238.4万hm2的土地流转，但是仅有20.3万hm2的土地流转到南非弱势手中，仅占转让农田总面积的8.4%[4]。2014年南非出台了《加强人民耕地土地的相关权利》，明确规定土地历史的主人获得土地面积的50%，土地上的劳工将获得另外50%的土地[5]。

2南非土地改革的基本方针政策

2.1土地改革的目的改变种族隔离时期土地占有和使用的不公正、不平等状况，使黑人拥有自己的土地；促进国家和解与稳定；推动经济增长；改善农民福利和减少贫困。

2.2土地改革的基本内容实现土地回归，土地重新分配，确保土地所有权和使用权。

从1913和1936年的土地改革法可以看出，南非土地产权明晰，但白人同时拥有土地的所有权及经营权，而黑人是在土地部落集体所有制的前提下仅拥有土地的经营权。同时该土地法禁止黑人与白人间的土地交易，政策不合理，阻碍了南非农地的进一步流转。

1997年南非出台《南非土地政策白皮书》，希望通过土地重新分配改变南非种族隔离时期土地占有和使用的不平等，但是由于对分得土地的黑人缺乏后续支持，以及不充分的资金预算等实施机制的不完善，使得土地改革缓慢。

3南非农地流转存在的问题

1994年新南非虽然取缔了种族隔离制度，但种族统治时期的土地改革问题却遗留下来，并且成为南非农业发展的最大阻碍。南非土地改革进展缓慢，没有达到预期目标，同时存在很多问题。

3.1南非农地流转受到白人农场主的抵制而难以有效推进种族隔离时期，占总人口10%的白人通过战争、掠夺、欺诈等手段占有了南非87%的肥沃土地，黑人被赶到保留地之内[6]。保留地仅占全国土地面积的7.8%，在保留地外，黑人自己拥有的土地仅占0.7%[7]。土地改革要求白人归还黑人土地，虽然政府采取和平赎买的方式，但从根本上触及了白人农场主的利益，因此遭到他们的抵制，在出卖土地时要价过高，土改进程缓慢。

3.2政府对农地流转资助不足，交易资金短缺种族隔离废除之后，先前的白人地区土地由6.7万个农场主占用，规模大都超过1 000 hm2，而71%的农村人口居住在剩余的14%的土地上，且黑人人均占有可耕地低至0.1 hm2。对于土地的重新分配，政府资助资金占47%，但与私人购买土地相比，政府转让的农田用地肥力低下，土壤易流失，土地缺乏收成潜力。因此，政府通过和平赎买方式将白人土地重新分配给每个黑人耗资巨大，任务艰巨。

3.3前黑人部落对土地的实际控制严重影响农地有序流转村社土地名义上多为国有土地，又受到传统酋长的管辖，部落酋长认为土地改革可能会威胁他们在村社土地上的管理权利，因此对土地改革存在抵触。总体来看，南非土地改革进展还不够理想，与原目标有很大差距。原定1994年确立的5年内将30%的农地重新分配，2000年将指标再延期15年，到2015年完成。与人民的期望值相比，南非土改步伐缓慢，无论政府还是舆论，都认为土地改革进程必须加快[8]。

4南非农地流转的效益促进分析

4.1南非农地流转的经济效益分析

4.1.1基于农业产出视角的经济效益分析。农地流转促进农业的规模经营，从而带来规模经济和效率的提高。2007年南非出台了土地收购政策，将种族隔离时期白人掠夺的土地进行收购归国家所有，同时以租赁的方式提供给选定收益人，对于长期贫困、缺乏资本购买土地的黑人，政府给予土地补贴，将土地经营权流向黑人。2000年以來，南非政府将大部分财政补贴投向与土地改革及新兴农场和小农户有关的项目，对获得土地的黑人给予技术和知识管理、技能培训上的支持。2012年南非农业支持总量为80.25亿美元[9]。同时政府在农业基础设施方面也提供大力支持，2010年实施“机械化计划”，向新兴农户提供大量的机械化服务。根据经济合作与发展组织（OECD）的统计数据，2001年南非支持农业基础设施建设开支为5.76亿兰特，占农业总开支的13%；2007年基础设施开支为13亿兰特，占农业总支出的14%[10]。同时开发多处大型水利设施，正在修建的奥兰治河流域水利工程建成后，可使全国的灌溉面积增加40%，农业灌溉用水约占用水总量的60%。农地流转后的农地规模经营可以使得这些基础设施的配置最大化，从而使农业的产出增加。2014年南非政府出台新土地法，在这项新的土地法律框架下，南非将把50%由原来白种人农场主开发的土地转交给农业工人耕作。政策还允许已经拥有南非土地的外国人长期租赁土地，期限为30年。这项新土改法保障了外国人土地的合法权益，有利于国外先进的农业生产技术和管理知识的流入。随着经济的发展，农地流转所引起的农地产出的直接效益更多地表现为农业技术的创新。

4.1.2基于农民收入视角的经济效益分析。南非实施农业支持政策的历史较早。新南非政府成立后，加大了对农业的支持政策，由对商业农场的支持转为家庭农场。政府对农业的投入越多，提供的基础设施越健全，农业生产机械化水平越高，农业由劳动力密集型转向技术密集型和资本密集型，农业现代化的发展对农业劳动力需求减少，农业生产中就会释放出更多的农业劳动力。工业化及城市化的进程下需要吸收大量劳动力，增加了农民就业机会。因此，农地流转为农村劳动力流出赚取非农业收入创造了机会。由于工资性收入要比农业收入高，因此，农地流转增加了农民的收入，2001—2011年南非人均可支配收入年增长率达到12.4%，2012年为11.5%，使得1 000万人的生活水平得到改善[11]。

4.2南非农地流转的社会效益分析南非农地流转的社会效益主要表现在人力资本的提升、城镇化以及组织化等方面。

4.2.1农地流转的人力资本提升的效益。南非全国有46%的人口居住在农村地区，多数处于贫困状态。而南非绝大多数贫困人口只占有13%的农业用地，因此农业劳动力出现剩余现象。农地流转使得一部分农村劳动力转向非农业部门，另一部分继续从事农业生产。从事非农业部门，使得他们能够更快地掌握非农产业的知识，而从事农业生产的农民得到政府的培训，使得农民有专门的岗位，提高专业性和熟练度。南非在减少贫困人口就业时，就要求培育新型农民以适应农地流转下的现代化农业发展。2004年南非农业部发起了“农业综合扶持项目”，通过各種渠道向农民提供农业种植和农场管理技术培训。南非农业部还启动了发展农业教育和培训的全面国家战略计划以及建立了300多所农业科研机构，拥有2.5万科研人员。南非政府重视农业教育和科研，培育了一批具有高素质、高技能的现代农业劳动力，提升了人力资本，减少了贫困人口，促进了就业水平提升。南非的贫困人口明显下降，1993年占37%，2010年降为8%。南非的就业人口从1994年的950万增加到2013年的1 520万。近几年，南非每年新增50万～60万个就业机会[12]。

4.2.2农地流转的城镇化效益。南非的土地改革使得一些黑人得到了土地，但其人均可耕地低至0.1 hm2。土地规模小、细碎化以及黑人的种植技术和管理水平低，导致农地产出率低，因此农地流转应运而生。农地流转使得农业生产规模化、集约化，释放出更多的土地和农村劳动力。农村劳动力从第一产业转向第二、三产业，第二、三产业的发展加速了南非的城镇化进程。

4.2.3农地流转的组织化效益。南非的农地流转促进南非农民组织化程度的提高。這体现为南非政府对南非农民专业合作组织的重视和支持。农民专业合作社为农民提供了土地交易信息，减少了由于信息不对称造成的土地交易成本的上升和交易风险。截至2012年，南非共注册合作社54 461家，其中47%是农业合作社。南非农业合作社的发展又反过来促进农地流转。农地流转带来的规模化、集约化的现代农业发展进一步增加农民的收入水平和促进剩余劳动力的转移，从而促进了南非人力资本和城镇化社会效益的增加。

4.3南非农地流转的生态效益分析农地流转中注重农业发展的生态效益，符合绿色可持续发展的主题。南非的农地流转围绕农业的可持续发展效益和生态旅游两方面提高生态效应。

4.3.1农地流转促进了农业的可持续发展。农地流转与农业的可持续发展息息相关，南非高度重视生态建设与农业可持续发展的协调问题。农地流转的规模化和集约化经营使得南非在发展有机农业方面，政府以政策和法令的形式要求在农业生产过程中减少化肥、农药、生长调节剂以及饲料添加剂的使用[13]，同时也在良种繁育以及人工造林防止土壤侵蚀、流失和土壤结构调整方面发挥重要作用。目前，南非是世界上人工造林面积比较大的国家，造林面积超过155万hm2，改善了生态环境，实现了农业的可持续发展。

4.3.2农地流转促进了生态旅游的发展。农地流转使得南非的劣质土地被粗放化或弃耕，减少了人类对劣质土地资源的破坏，促进了生态土地的自然修复，建立了自然生态保护区。南非现在已设有422个大型生态环境保护区，面积总计670万hm2，保护了生物多样性。同时，生态旅游业已成为南非旅游业最主要的增长点之一，南非的生态旅游不仅提高了当地的知名度，而且促进了当地乡村经济的发展，为人们创造更多就业机会，同时为提高人们生活水平做出了突出贡献。

5南非农地流转效益促进对我国的启示

南非的农业资源比较匮乏，十分注重对土地资源的保护和利用。南非通过土地流转，实现了经济、社会和生态的综合效益，这对我国新时期进一步推进农地流转具有重要的借鉴价值。①在农地流转中需要实现经济、社会和生态的综合效益。在进行农地流转的过程中注重生态、资源、人口和经济的协调发展，走可持续发展的现代农业发展道路。②完善农地流转市场，推进农地流转。在农地流转过程中，针对信息不对称、农地交易成本和交易风险提高、农民的利益受到损害等问题。通过培育和发展中介组织，例如大力扶持农业合作社的发展，发挥农业合作社在农地流转市场中的中介作用，对农地流转市场进行梳理，加强农地流转中的有效信息和市场监管，完善农地市场促进农地流转。③完善农地制度推进农地流转。目前我国在农地流转中存在很多问题，例如大部分的农地流转都是农户与熟人、朋友之间进行的私下流转，农地流转自发性、随意性明显，流转中存在很多纠纷。应该完善农地制度，明晰农地产权，加强对农地保险和农地金融等制度的建设，出台有关农地保险和金融的组织条例，规范其功能与职责，为农民进行农地规模化、集约化转移风险，促进农地流转。

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