中外食品安全监管体制比较研究

曹川 代欢欢 解鹏

摘要介绍了美国、欧盟、加拿大、日本4个主要发达国家和地区的食品安全监管体制，并与我国现食品安全监管体制进行了对比分析。结果表明，国外在食品安全监管过程中做的努力都是必须尽可能的为其民眾提供安全的食品供给，这一理念可为我国食品安全监管体制改革提供经验借鉴。

关键词食品安全；监管；体制

中图分类号S379.7文献标识码A文章编号0517-6611（2017）14-0243-03

AbstractWe introduced the food safety supervision system of the four major developed countries and regions including the United States， the European Union， Canada and Japan， and compared it with the current food safety supervision system in China.The results showed that the efforts made in the process of food safety supervision abroad must be as safe as possible for their people of the food supply，which could provide reference for our country's food safety supervision system reform.

Key wordsFood safety；Supervision；System

食品安全已经成为困扰全球的世界性公共卫生问题，在经济全球化背景下，生产食品过程中涉及众多食品原料，所以食品安全的风险在全球蔓延，各个国家都出口和进口食品，国际社会针对食品安全风险采取的防患措施也是必不可少。但是食品有着特殊性，每种食品都有保质期的问题，并且可食用，在运输以及生产过程中可能会受到很多因素的污染，为了解决这样的问题，许多国家都针对防患各种食品安全风险选择了适合本国的食品安全监管体制，完善相关法律体系，并构建相对应的制度，法律体系与具体制度随着时代的发展不断完善。笔者通过对美国、欧盟、加拿大、日本4个主要发达国家和地区食品安全监管体制的归纳与总结，为我國食品安全监管体制改革提供可借鉴的经验。

1发达国家的食品安全监管体制

1.1美国食品安全监管体制美国食品安全监管机构也是在不断适应与改变的，目前主要实行的全程的监控系统，将生产、加工、贮存到流通过程纳入食品安全监管。美国食品安全监管的法律主要是《食品安全现代化法》（FSMA），这部法律在美国的食品安全监管体制中举足轻重，《用于人类消费的农产品的种植、收获、包装和贮存标准》等法律法规的颁布使得生产食品的原料也在监控的范围之内保证了原料的安全性。

1.1.1美国食品安全监管体制的变迁。19世纪晚期，美国食品掺假和假冒问题日益严重，于是成立了化学局，主要针对进出海关的食品的监管。1906年《纯净食品和药品法》出台，赋予化学局对食品是否掺假进行化学检验的权利，后期经过国会批准在化学局基础上创立新机构——食品药品杀虫剂管理局，后发展成为食品药品管理局。通过不断的摸索和改变，美国构建了主要按食品种类划分的多部门综合监管体制。

1.1.2美国主要食品安全监管机构及其职权。美国采用多部门联合监管的食品安全监管体制，监管的职能部门设有总统食品安全委员会、美国农业部、食品药品管理局等，其中食品药品监督管理局负责监管食品中添加的物质及色素安全，承担食品标识和化妆品的监管，制定政策和法规，并且负责建立和修改食品标准，通过质量检测来控制食品行业售后，还监管市场上的瓶装水。除了以上部门之外，还有大量相关领域的食品安全监管部门，比如，商务部的国家海洋局监管海产食品；财政部的酒精烟草税收与贸易局管理（除了酒精含量小于7%的）酒精饮料；国土安全部主要负责对蓄意食品污染行为采取行动并对进口食品安全进行监管；联邦贸易委员会监管食品虚假广告。总统食品委员会牵头主办，各部门和地方委员会相互协调，使美国食品由生产、加工到最后端上餐桌的每个步骤都得到有效监管。

美国食品安全风险管理的核心内容在于风险评估，风险评估即为描述人体暴露于环境有害物质时，对人们造成的影响有多大。近年来建立不安全食品强制召回制度在美国也一直受到公众的关注，风险评估和召回制度降低了美国食品安全事件发生的概率，使得监管有效性得以体现。

1.2欧盟食品安全监管体制20世纪50年代的粮食短缺和动物性疾病，反过来推动了欧盟食品安全监管的变革，随着全球化进程的加快，欧盟食品安全监管也因此随着时代的发展推陈出新。目前欧盟的监管形式是统一的监管模式，随着欧盟统一监管的推进，欧盟成员国食品安全监管的统一化进程加速，并因此在相当程度上保障了欧洲的食品安全。

1.2.1欧盟食品安全监管立法体系。欧盟现行的食品安全相关法律超过20部，作为一种规则，《食品法通则》约束所有的欧盟成员国。它在“从农田到餐桌”的过程中，规定食品和种植生产经营者在生产、加工和分配等各个环节的有义务遵守食品法律。它的核心要素在于食品的可追溯性，当不安全的食品进入流通领域人们可以进行追溯，以及在欧洲共享潜在危险的信息。《食品法通则》规定，食品法律应该以科学分析为基础，不当的处理方式会引起公众的信任危机。

1.2.2欧盟食品安全监管机制。进入21世纪后，欧盟成员国加速统一食品安全监管的进程，并取得了明显的成效。欧盟的成立使得欧盟成员国之间的食品自由流通变得更加方便，欧盟委员会只规定方案法规，没有决策权和执行权，食品安全局独立进行食品安全监管评估。针对食品或者原料中可能存在的风险向欧盟立法委员会提供相应的科学建议和技术支持，同时食品安全局负责协调政府和消费者之间的关系。

对欧盟食品安全而言，集中的监管可以表现出许多优势。权利分散可能激励成员国利用公众健康问题对抗其他国家的竞争。大量欠发达国家都高度依赖农产品出口，欧盟正是最主要的出口市场。然而，几十年来欧盟的农产品市场受到高关税壁垒保护，这些障碍对欠发达国家的出口产生了不利影响。现在虽然关税降低了，但欧盟采用的是严格食品安全要求的制度来保障农产品市场。

1.3加拿大食品安全监管体制

1.3.1加拿大的法律保障体系。

（1）《食品药品法》。早在1920年，加拿大通过了《食品、药品、化妆品以及医疗设备法案》，1985年该法案通过修改之后更名为《食品药品法》。

（2）《加拿大农产品法》。1985年通过了《加拿大农产品法》，该法案主要规定了农产品市场的控制，包括进出口及国内国际交易的标准。

（3）《枫树副产品条例》。2009年加拿大联邦政府专门制定并颁布了《枫树副产品条例》，这是极具加拿大国家特色的一部食品安全监管相关的法规。

（4）《消费者包装盒标签法案》。于1985年通过，为加拿大包括农产品、奶制品在内的所有食品标签和包装规范提供了基本原则。

（5）《鱼类检验法》。同样是在1985年通过并实施，该法案对准备用于进口、省际之间贸易或进口加拿大的所有鱼和鱼产品行使的管理权限作了规定。

（6）《肉类检验法》。1985年通過并施行的加拿大《肉类检验法》对联邦注册肉类企业的执照签发、注册、维持和运作进行了规定，规定了肉类生鲜产品包装和标签的要求；对肉类产品的进出口的标准也做了相应规定。

除上述法律之外，加拿大食品安全监管法律体系中还有一部拥有特殊地位的法律——《加拿大食品检验局法》。

1.3.2加拿大食品安全监管体制的机构设置及运作。《加拿大食品安全检验局法》颁布之后，原属于四部委的职能全部剥离出来，转移至新成立的食品检验局，由加拿大农业和食品部部长负责管理并指导其日常工作。食品检验局的主要职权和监管范围包括3个方面，即食品安全、动物卫生及植物保护[1]。

1.3.3加拿大的食品召回制度。根据《食品药品法案》，目前加拿大的食品召回体制分为5个步骤：①进行调查；②做出决定；③实施召回；④进行核实；⑤后续处理。

1.4日本食品安全监管体制日本长期以来拥有“食品安全的神话”的美称，但是出现了奶制品事件之后，日本食品安全监管也被纳入重要议题。

1.4.1日本食品安全监管体制的法律依据。纵观日本食品安全的立法演进，可粗略分为3个阶段：食品取缔时期、食品卫生法时期以及食品安全法时期。

《食品卫生法》主要的修订共进行过7次。修改之后的《食品卫生法》限定了量化标准提出以不会出现损害人的健康、让人放心的量化标准（确定了农药残留标准的除外）的一种制度，但凡在食品生产过程中添加超过此标准的以贩卖为主要目的的制造、进口、加工、使用、调理、保存或者贩卖的食品，都是不允许的[2]。

《食品卫生法》颁布之后，日本国会还针对专门的食品调整领域制定并颁布了相应配套法律，主要有《屠宰场法》《与食用禽类的处理的业务规则及食用禽类检查相关的法律》《农业标准法》等。2003年7月1日，日本《食品安全基本法》正式生效[3]。

1.4.2日本食品安全监督体制的机构设置及运作。日本政府对中央和地方两级的食品安全监管机构进行了一系列职能与组织上的改革，从而彻底理顺了各个机构之间的协作关系，监管机构从级别上可分为中央和地方2级行政机关。

2我国食品安全监管机制

2.1我国食品安全监管体制的法律依据2015年10月1日，我国开始施行《食品安全法》。《食品安全法》的适用范围，树立了食品安全监管体制，规定了质监部门的职责，构建了食品安全监管制度的框架。为了保障《食品安全法》的实施，就在该法生效1个月后，《中华人民共和国食品安全法实施条例》宣告生效，《食品安全法》实施生效后，《产品质量法》并没有被废止，仍旧具有法律效力[4]。

2.2我国食品安全监管体制的机构设置及运作在我国，负责食品安全监管的主要部门是国家食品药品监督管理总局。该局的成立标志着我国食品安全的监管模式由原来的“九龙治水”的多部门分工监管模式开始转变为“三位一体”集中监管模式。在过去的几十年中，消费者和政策制定者越来越关注食品安全、消费者的自由和知情选择、破坏食品安全的罪行和欺诈行为等方面，目前我国的消费者和国家政策的制定者在这些方面都要做出努力，以确定失败的食品市场，降低食品安全风险。食品质量安全的危害可能出现在食品供应体系的各个层面，由于食品质量和安全依赖于食品供应链中的所有成员，提高供应链的质量和安全性能，需要集体行动和克服供应链中的信息和协调问题，做好过程控制[5]。

3中外食品安全监管体制比较与分析

3.1国外食品安全监管的优势

3.1.1统一而严格的食品安全监管立法。目前世界上多數国家及地区的立法情况来看，基本上都有统一的食品安全基本法，有一部或者几部关于食品安全的法律，将食品安全监管过程规范化，用制度和标准加以约束，从而指导整个食品安全法律法规体系[6]。

3.1.2严厉的食品安全违法责任。食品安全事件无小事。食品安全涉及到社会大众的最基本的生命权，与人们的生活息息相关，在保障食品安全方面，对破坏食品安全的行为应重拳出击，维护人民利益，保障社会稳定。通过国内外的例子也可以看出，严惩犯罪者能够起到警示和告诫作用。为了更有效地打击食品犯罪行为，加大违法责任的立法和执法力度是有效途径[7]。

3.1.3科学而有效的食品安全监管原则。通过对发达国家和地区的比较分析可以看出，发达国家和地区的食品安全监管原则还有一个重要特点就是重视科学评估结果在食品安全中的基础性作用，坚持预防为主、信息公开、食品供应者负主要责任的原则。

3.2国际食品安全监管的缺陷但是国内外也存在当前的法律框架的制度设计缺陷，全球范围内，有一个“监管烂摊子”，这主要表现在国际法的碎片化，以及在一般国际法和贸易法之间缺乏一致性，国际公法、国际私法、最终国际制度与许多不同国家的法律制度之间都缺乏一致性[8]。

3.3我国食品安全监管体制的不足与发达国家和地区的比较，我国在推进食品安全监管体制改革中还存在很多缺陷，我国食品安全监管体制有待进一步完善[9]。主要从《食品安全法》和监管模式两方面加以阐述。

3.3.1我国《食品安全法》的不足。①法律当中还有很多没有指出的项目，无法可循。②举证责任倒置，消费者权益难以保证，惩罚性赔偿没有考量精神赔偿范围。《食品安全法》中颇为引人注目的就是所谓的10倍的赔偿的规定但是实践中就是存在举证责任的问题[9]。食品生产者是保障食品安全的一个屏障，这就要求食品生产者有一颗责任心并且严格遵守法律，绝不添加法律所不允许添加的物质，如果生产出不合格的食品，并且食品造成消费者的身体或财产的损害，食品生产者就该负起相应的责任。销售者销售明知不合格的产品也要受到相应的处罚，但是这个过程中消费者能够维权获得赔偿必须要有举证，而往往举证过程就比较复杂，对举证过程产生的费用如何处理也没有明确规定，消费者往往会因为怕麻烦而放弃维护自己的权益。这种现象的出现也说明我国的食品安全监管法律不健全，不能很好地保障消费者权益。同时惩罚性赔偿制度往往还忽视了精神损害方面，食品安全事件发生之后，除了受害者會在身体上产生伤害，在精神上也饱受折磨，比如“三聚氰胺”事件，导致很多家庭的不幸，很多婴幼儿受到伤害，不仅对孩子自身健康产生影响，对以后的生活、对整个家庭的都是强烈的打击，10倍赔偿不可能弥补精神上的伤害[10]。③未对食品生产经营过程中存在的违法行为作出明确的规定。

3.3.2食品安全监管模式的不足。①“三位一体”集中监管模式的监管效果有待考验。“三位一体”的监管模式从目前的监管效果的表现来看并没有彻底解决食品安全监管方面的缺陷。 ②单一监管体制的不足。监督主体单一有其缺陷，很难有效发挥社会多元化力量的制衡功能。

4国外食品安全监管对我国的经验借鉴

针对我国目前在食品安全监管过程中存在的不足，从国外优秀的监管体制中找寻适合我国国情的经验，并在我国的监管体制改革中予以借鉴。

45卷14期曹 川等中外食品安全监管体制比较研究4.1食品安全监管体制方面的经验借鉴目前美国所采用的监管方式以分散型监管模式为主，主要实行的就是品种监管，这种监管模式的优势在于把食品“从农田到餐桌”的整个过程划分为各个环节，每个环节都由专门的机构进行监管，特定机构负责与食品过程中相关的部门，这样全程监管的责任主体就很好明确，避免了在监管过程中出现监管盲区，同时减少机构的交叉重叠，提高监管效率。欧盟采用是统一型的食品监管模式，与欧盟的整个运作机制相协调，欧盟本身就是由很多成员国构成的统一组织，统一的监管促进了欧盟所有成员国统一食品安全监管的步伐和进程[11]。

可以看出，国外的监管都是结合本国国情建立的食品安全监管体制，从而为食品安全的有效监管夯实基础，健全的食品监管模式必须要符合国家的经济条件和社会文化背景，并且法律在保障食品安全时也要灵活，顺应时代的变化不断调整，统一监管是食品安全监管的趋势[12]。

4.2食品安全监管机构要能独立运行为确保食品安全监管机制的运行，国外也对相关机构做出了大量改变，美国成立了美国总统食品安全委员会，欧盟通过食品安全局的成立来确保食品安全机构的顺利运行，这些都是高度独立的机构，不受其他食品监管机构的领导或者管理。国家最高领导人对食品安全责任负责，他们的地位和中立性能够起到很好的协调作用，也没有利益的约束，并且职责明确——就是为了确保食品安全，在各部门中起到协调作用，不承担具体的监管工作，加强食品安全监管各个阶段的部门合作。

4.3监管注重的是防患国外的监管注重的防患于未然，都把風险的预防作为工作的重中之重，食品安全风险预防不是过程中的某部分，而是要贯穿整个食品供应过程，通过预防可以在相当程度上减少风险的发生。当食品进入流通领域后，国外的监管系统做到了可追溯，若发生食品安全事件，健全的追溯系统很快找到关键点，做到食品的召回。国外也注重知情权，做到信息的透明化、公开化，这样把食品安全放在公众的监控下，每个公民都是监督者，确保监管机构的稳态发展。这种从预防到追溯到事后的信息公开，对食品生产者能够有效监管和问责，是改进我国监管体制的良好借鉴。

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