社会管理领域立法：关键是确保有效执行

孙鑫

社会广为关注的《上海市烟花爆竹安全管理条例》（以下简称条例）有关“禁止在外环线以内区域及外环外规定区域燃放烟花爆竹”的规定已经过两次春节“大考”。在全体市民的共同努力下，上海实现外环线内中心城区基本“零燃放”，外环线以外燃放量明显减少。条例施行的效果如此之好，与市人大常委会法制工作委员会在立法过程中做的大量工作密不可分，为此，本刊记者专访了市人大常委会法制工作委员会主任丁伟。

法律“他律”与道德“自律”重叠

记者：1994年，上海制定了烟花爆竹安全管理条例，到2015年进行全面修订，中间历经20年，请您谈谈这次修法的必要性。

丁伟：2015年，市政府提出对烟花爆竹安全管理条例进行修改的意见，主要有三个方面的考虑：一是从公共安全角度考虑，近年来，由烟花爆竹引发的火灾和伤人事故频频发生，危及人民群众的生命和财产安全；二是考虑和上位法对接，1994年，上海市创制性地出台了烟花爆竹安全管理条例，当时国家没有相应的法律，2006年，国务院颁布了烟花爆竹安全管理条例；三是从防治污染的角度，也有必要修法。

记者：在条例修订过程中碰到了哪些重点和难点问题？

丁伟：这个条例很难改，因为这个条例是社会管理领域的立法，和一般的法不一样。

一方面，社会管理领域的立法是我们国家立法中的短板，因为条例中所涉及的权利、义务，更多的是道德规范约束，而不是法律规范调整。社会管理领域立法最大的特点，就是法律规范和道德规范交织在一起。在禁止燃放的区域内燃放烟花爆竹大多属于轻微违法行为，规范这类行为的社会管理类立法涉及法律“他律”与道德“自律”互相重叠的领域。

在修订过程中，有意见指出，条例实施20多年，几乎没有罚过一分钱，等于形同虚设。这不是上海特有的现象，全国各地普遍存在这个问题。因为涉及大量的道德层面的问题。燃放烟花爆竹不是一个非常危险的犯罪活动，没有多大的社会危害性，说到底，是一种风俗习惯。要改变这种风俗习惯，需要时间，需要宣传，需要教化。

另一方面，有许多理论和实践层面需要面对的问题没有完全考虑明白。这次修改的最大特点，是将禁燃区域扩大到外环线内。修改意见提出后，争议相当大。大家对于燃放烟花爆竹的危害性没有异议，同意禁止。关键是一旦条例出台后如何执行，这是法律的严肃性问题。有人提出，内环线內都没管好，要扩大大外环线，其可行性如何、可持续性如何、立法的社会基础如何。还有人提出，节假日燃放，怎么管，找谁处罚；结婚、生日、庆典等活动燃放鞭炮，人家是喜事，公安怎么去罚等。参与人员都很关注这些问题，这是法制的进步。

检验社会基层治理能力

记者：在条例的修订和执行过程中，有哪些经验值得总结和借鉴？

丁伟：从法律的严肃性角度考虑，为了不让条例成为一纸空文，同时也是回应参与人员的疑问和担心，在修订过程中，公安机关高度负责，在陈述立法必要性的同时，专门就如何确保执法到位制定了工作方案。如果将方案落实到位，能在很大程度上改变以往执法薄弱的问题。后来，我们将该方案作为审议报告的附件给常委会组成人员看，消除他們的疑虑，条例修订也得以顺利通过。

从立法的稳定性角度考虑，我们在支持政府意见的同时，在条例第32条规定，需要对禁止燃放烟花爆竹的区域和时间临时调整的，由市人民政府决定并向社会公告。

实践证明，条例施行得比较好，已经过两次春节大考，比较成功。基本实现外环线内中心城区零燃放，外环线外的燃放量也明显减少。执法过程中的很多举措得到有效落实，除了加大行政处罚力度，源头管控显得更为重要。烟花爆竹的生产、经营、销售、储存、运输等各个环节都控制住了，尤其是销售环节，条例实施第一年，在外环线内还设了几个销售点，到了第二年，一个都没有了。源头控制住了，基本上就控制住了。条例施行的成功见证了上海社会基层治理能力的成效，检验了上海基层组织社会动员的能力和水平，是加强社会治理的一个生动实践和成功范例。

治本之策是增强市民法治意识

记者：社会管理领域的立法，要特别注意哪些问题？

丁伟：关键是执法问题，立法要确保有效执行。在制度设计时就要考虑到执法环节。比如制定控烟条例的目的，控烟不是禁毒，目的是不要在公共场所吸烟，不要影响不吸烟的人。之前提出消灭所有的室内吸烟，过于理想化，立法要注意防止民粹主义倾向，不能不讲执法的可行性。因为没有执法力量，源头也无法控制。对于控烟条例、养犬条例等社会管理领域的立法，要阶段性、渐近式地往前走，不能一下子搞极端。因为在社会管理领域，很大程度上，道德规范的作用要大于法律规范的作用。很多人说，一个法不能罚款就是无效的。但是，如果通过规劝、讲道理，阻止了吸烟行为，目的达到了，为什么非罚款不可呢？立法的目的是如何防止行为的发生，而不是罚款。反过来讲，再厉害的法律，也无法做到100%被遵守。

在社会管理领域，行政监管、刑事打击都只是治标之举，而非治本之策，治本之策是增强市民法治意识。从根本上说，烟花爆竹安全管理的最大难点在于如何增强市民的法治意识，提升市民的文明素质。法律作为外在的“他律”制度安排，只有经过行为人内在的“意志自律”的升华，才能使内在自省与外在约束有机结合起来，才能使行为人在不具备他律条件的环境中仍能自省、自律。从这个意义上说，无论是烟花爆竹安全管理的立法还是执法，都需要在法律规范和社会心理、习俗之间寻找平衡点。随着烟花爆竹安全管理行动向纵深发展，应当将立法与执法工作的重心从强化“他律”因素转移到提升“自律”因素上来，注重刚柔并济的多元化治理模式，在加强执法的同时，充分发挥社会舆论的宣传导向作用。烟花爆竹安全管理对于全体市民来说既是一场法律洗礼，更是一场观念革命。

地方立法要把握好三个关系

记者：条例的成功修订和有效执行，对于今后的地方立法工作有哪些启示？

丁伟：在地方立法领域，经过三十多年的变迁，低垂的果子已经摘完，多年遗留下来的立法盲区大多触及深层矛盾和冲突。往往修改一个条款之难甚至超过制定一部新法。地方立法无疑已进入破解难题的攻坚时期。

对于立法中存在的难点问题，不但需要集思广益、善谋巧断，更需要及时总结、举一反三，善于在实践中积极探索新时期立法工作的规律，精准地把握好地方立法工作涉及的种种关系。一是要把握好引领性与科学性的关系。要在广泛听取各方意见、现场调研以及专家充分论证的基础上，用科学立法的系列举措，确保相关立法项目与经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律并行不悖。二是要把握好权威性与可执行性的关系。在实践中，检验一部地方性法规能否站得住、行得通、真管用，最为显性的标准无疑是该法规的核心制度是否具有可执行性。为此，常委会在立法审议过程中，高度重视法规可执行性的问题。三是把握好创制性与合法性的关系。要准确理解和把握地方性法规的权限范围，不搞越权越位立法，切实遵循不抵触原则，自觉维护法制统一原则。