社会组织相关概念的分析与界定

2017-07-05赵佳佳

行政与法 2017年6期

赵佳佳

摘要：为了更加明晰社会组织相关概念的适用范围，本文通过对社会组织、社会团体、人民团体、群众团体、群团组织、民间组织以及非政府组织、非营利组织、第三部门、公益组织等概念及其涵盖范围的界定与对比分析后认为，社会组织和民间组织更能指称改革开放以来介于国家和市场体系之间，由公民自愿组成，在一定程度上具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织类型。而社会组织避免了官民二分的角色划分，符合国家社会治理的改革取向和公民民主意识增强的趋势，因而比民间组织的概念更为适宜。

关键词：社会组织；相关概念；社会治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0024-06

“社会组织”这个概念最早出现在中央正式文件中是在2006年。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：要健全社会组织，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，从此，对社会组织的研究日益成为学术界和实务界持续关注且逐步升温的热点问题。党的十八届三中全会将“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”提升到推进国家治理现代化的高度，又一次引发了学界对社会组织研究的热潮。当前，社会组织概念已经得以明晰界定，即社会组织是介于国家——政府体系和市场——企业体系之间的，由公民自愿组成的，在一定程度上具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织形式。这是一个包含范围甚广、极具伸缩性的概念，但无论怎样变化，其约定俗成地不包括政党、宗族组织、宗教组织和黑社会性质组织等。由于中国社会组织的生成发展与改革开放的历程相伴随，因而具有明显的转型期过渡性特征。

社会组织具有多元化的特征，从而导致当今学术界、实务界乃至政府部门往往从不同的角度出发交替使用民间组织、社会组织以及非营利组织、非政府组织、第三部门、公益组织、慈善组织、志愿组织等不同的概念。这些概念表示的含义并无根本性的差异，但在不同的情境下，概念的选择和使用却可以显示出使用者不同的价值取向和偏好，甚至指向不同的内容。许多研究者和政策执行者不加区别地混淆使用这些概念常给人模糊不清之感，这不仅影响了人们的认知和判断，而且对于政策的制定、执行、评估等也会产生不利的影响。因此，厘清相关术语的概念界定，辨析它们之间的区别，分析其在我国的适用性，不仅具有统一认识的理论价值，也具有现实意义。

一、社会组织涵盖的范围及特征

作为不同于国家体系中的党政机关和市场体系中的企业单位的组织形式，范围甚广的社会组织构成了拥有自由流动资源和自由流动空间的社会体系。这个体系随着市场经济的逐步完善、社会转型的全面展开在内涵和外延上都有所变化。所以，社会组织也须从狭义和广义两个层面來考察。狭义的社会组织指的是在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位；以工商注册形式变通登记的各种非营利性组织；在街道办事处备案的社区社会组织；未在民政部门登记注册而实际开展活动的社会组织。这六种类型的社会组织构成了社会体系的核心部分，它们是在没有特殊说明的前提下制定政策以及进行理论研究的专指对象。随着我国事业单位体制改革的逐步推进，一些事业单位势必要转化为具有非政府性质的社会组织，而随着社会空间的逐步扩展，其与市场的重叠部分出现了新型的社会企业，因此，社会组织的外延仍处在扩张变化阶段。这些处在变化中的事业单位和社会企业就构成了广义层面的社会组织。

社会组织具有非政府性、非营利性和社会性的特征。其中非政府性是相对政府而言的，即它不是政府官方组织；非营利性是相对企业而言的，即它不是以追求利润为目的；社会性指的是其资源来源于社会，其从事的活动针对的是社会中特定或不特定多数。由于我国社会组织的生成发展与改革开放的大潮起伏相伴，因此，转型期过渡性特征表现得尤其突出，如某些学者强调的“官民二重性”，即社会组织虽然独立于党政机关，却在资源等方面依赖于党政部门，形成了依附式发展的态势。

二、国内特有词汇的相关概念分析及其适用范围

在我国特殊的语境下，社会团体、人民团体、群众团体、群团组织、民间组织等都是被广泛使用的概念，这些概念表示着大小不同的范围，指向不同的内容，如果不加注意而随便使用可能会引起人们认知上的混乱和政策理解上的偏差。因此，有必要对其进行分析和明确地界定。

社会团体是一个政治法律概念。《中华人民共和国宪法》明确规定了社会团体的概念，并强调指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[1]这就从根本大法的高度规定了我国的社会团体是与国家机关、武装力量、政党、企业、事业组织等并列的六类组织体系之一。《中华人民共和国民法通则》第三章则明确了社会团体法人是与机关法人、企业法人、事业法人并列的我国法律层面上的四大法人之一。[2]1998年颁布的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）对社会团体作出如下界定：社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。[3]《条例》还特别指出了三种不属于此条例管理范围的团体类型，即参加中国人民政治协商会议的人民团体，由国务院机构编制管理部门审定并经国务院批准免于登记的团体，经本单位批准在机关、团体、企事业单位内部活动的团体。由此观之，社会团体有广义和狭义之分。广义的、法律意义上的社会团体指的是除了国家机关、武装力量、政党、企业和事业组织以外的所有团体组织类型。狭义的、实际操作管理层面的社会团体指的是在民政部门依法登记注册的团体类型。由于我国专门出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，使得社会团体的指称范围进一步缩小，①不包括从事非营利性社会服务活动的经济实体和以基金会形式成立的“财产法人”。①国内学术界和政府部门一般按照社会团体的性质及其开展活动的类型和任务将社会团体分为行业性社会团体、学术性社会团体、联合性社会团体和专业性社会团体等四种类型。

人民团体是一个政治行政概念。实际上，从规范性讲“人民团体”与“社会团体”有所不同，因为我国《宪法》中并没有出现人民团体一词。但根据《社会团体登记管理条例》提及的“参加中国人民政治协商会议的人民团体”和《中国人民政治协商会议章程》总纲规定的“中国人民在长期的革命和建设进程中，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派、无党派民主人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的……爱国统一战线”[4]可以推知，人民团体特指参加人民政治协商会议的八个群众性组织，包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合會、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会。人民团体的产生和发展与中国共产党的群众路线有密切联系，它既是中国共产党实施群众路线的最主要的具体方式之一，[5]也是中国共产党密切联系群众的重要渠道和平台。人民团体最重要的特点是政治性强，行政化色彩浓厚，人民团体类似于政府机关，其工作人员参照公务员管理，职级分明。

群团组织是中国共产党话语体系中的概念。2015年7月，中央首次召开党的群团工作会议，使“群团组织”的概念广为人知也更被关注。虽然群团组织是党的话语体系中的概念，但党的文件和相关政策解释中并没有明确群团组织的概念。迄今为止，对群团组织的涵盖范围给出最明确规定的文件是2006年8月22日中共中央组织部、人事部（后并入人力资源和社会保障部）联合发布的关于印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》（以下简称《管理意见》）。《管理意见》规定：“工会、共青团、妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人民团体和群众团体机关参照公务员法进行管理”，并列举了21家参照管理的组织。②除此之外，由于中华全国工商业联合会也属于参加人民政协的人民团体，因此也是群团组织的一种。由此可知，群团组织是人民团体和群众团体的统称。也就是说，群团组织=人民团体+群众团体。

群众团体也是中国共产党话语体系中的概念，是一种历史延续下来的习惯用法。根据《管理意见》，采用排除法可知，群众团体是指除了人民团体之外的群众组织。显然群众团体的数量多于人民团体。与人民团体一样，群众团体也起着党和人民群众之间桥梁纽带的作用。

因此，理论研究者和实务工作者特别是政策制定执行者和管理部门在使用上述概念时不能混淆交替使用，因为它们指称的范围大小不同，社会团体涵盖的范围最广，群团组织次之，是人民团体和群众团体的总称。

民间组织是具有中国特色的词汇，是我国广泛使用的词汇。它在我国开始被正式使用是在1998年，当年国务院将民政部社会团体管理局改为民间组织管理局。①民间组织和社会组织所表示的内容一致、范围等同，也是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。[6]但它们所蕴含的价值取向、个人偏好以及所暗含的对问题的理解却不同。社会组织是一个与政府组织、企业组织相对应的概念，它的产生背景、理论来源和价值取向都是国家、市场和社会的三方分离。而民间组织则是一个与政府组织相对应的概念，它体现了我国社会长期以来构成基本政治秩序的“官民二分”的特征。伴随着我国社会建设、政府治理改革进程的加快，表示“官民二分”的“民间组织”一词的使用频率和使用人数逐步减少，政府也在有意识地强调与政府和市场并立互补意味的社会组织概念。如以民间组织为主题在网上进行搜索得到的网页数量远不如社会组织多，②中国社会研究会更名为“中国社会组织促进会”，[7]民间组织管理局官方网站更名为“中国社会组织网”，等等。因此，笔者认为，不论是从实际使用人数还是从我国未来改革取向上看，使用社会组织这个概念比使用民间组织这个概念更适宜。

三、国外相关对应词汇及其在我国的适用性分析

国际社会与社会组织相对应的概念有很多，这些相关概念包括非营利组织、非政府组织、第三部门、独立部门、慈善组织、志愿组织等，另外还存在一些类似的概念，如我国台湾地区所使用的公益团体、社区组织、邻里组织、非商业组织，英国还有非营利企业一说。

非政府组织强调的是组织的非官方性，表明其不属于政府系统。这是一个被国际社会广泛使用的概念，早在1945年联合国成立时，非政府组织的重要地位就得到了认可。《联合国宪章》第七十一条规定：经济及社会理事会要采取适当办法“与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”[8]这表明，非政府组织开始正式登上世界舞台。从20世纪60年代开始，联合国开始邀请政府之外的各类民间机构出席其会议，“非政府组织”这种简洁明了表示与政府组织对应的称谓便逐渐约定俗成地沿用了下来。但非政府组织作为一个否定性概念只是强调了这类组织的非政府的或者自治性的特征，并不能囊括其他特征。而且作为一个舶来词，这一概念很容易使人产生误解，可能造成两种完全不同的理解：一是许多人会因“非政府组织”的“非官方性”或“非政府性”将其看作是与政府没有任何关系的组织，甚至理解为反对政府的组织。然而，改革开放以来我国社会组织的发展实践却显示着完全不同的状态，那些在国内外产生重要影响的、在现实生活中发挥重要作用的“非政府组织”恰恰是与政府关系最为密切的、有些直接就是在政府转变职能的过程中由政府机构转变而来或者由政府主动成立的附属于“政府的非政府组织”。二是认为只有那些重要的、正式的组织形式才是非政府组织，因为当非政府组织最初出现在《联合国宪章》时，这种组织指的主要是国家间的非政府组织，这一概念最初被引入我国时也包含了这层意思。而国家间非政府组织通常是十分正规的，是得到了各国政府正式批准的，这就可能导致许多人把没有得到政府正式批准的、大量存在于社会中的非正式组织排除在“非政府组织”视野之外。[9]鉴于“非政府组织”这一概念在使用过程中容易引起疑义，用非政府组织指称所有的社会组织显然不合适，所以，只有在突出其与政府的区别或者与境外类似组织进行比较研究时使用才是比较合适的。

非营利组织对应的是营利性组织，这一概念意在强调这类组织与企业等以追求利润为目的组织机构的区别，它们遵循利润限制分配的原则，即组织的利润不在组织成员内部进行分配。非营利组织这一概念来自于《美国国内税收法》，该法明确规定了利润限制分配的原则，强调限制非营利组织“将盈余分配给组织的人员，如组织的成员、董事或是理事等。”[10]迄今为止，学界普遍认为约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构——运作定义”是关于非营利组织的最经典定义，他们认为凡符合组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性等五个特性的组织都可被视为非营利组织。[11]但是，在我国特殊的环境下，“非营利组织”的概念容易使人們模糊非营利组织从事的有偿服务与营利活动之间的界限，因为从字面上看，人们也很难理解何以要把不以营利为目的的事业单位排除在非营利组织之外，[12]而且“非营利组织”“非盈利组织”及“非赢利组织”在日常生活中还经常使人产生混淆错乱之感。①实际上，即便在西方，“非营利”一词也遭到了许多人的反对，他们认为“非营利”这个非人性化和经济化的词汇模糊了本部门的慈善根基、道德维度以及它对个人的意义；“非营利”丝毫不能反映出慈善捐赠和服务所蕴含和推广的正面价值观。[13]因此，不能泛化非营利组织的概念，与非政府一样，非营利只是这类组织的某一特征，不能代表全部特征。由于这一概念的产生与限制利润分配、税收等有直接关系，因此，非营利组织适合在经济和财税领域广泛使用，而且在强调与企业组织之间的区别时使用它才是最恰当的。

“第三部门”亦称“第三域”，它强调的是与公共领域和私人领域相对而言的另一个领域。第三部门关注的领域是社会活动，第一部门、第二部门关注的则是政治活动和经济活动。国际上通行的看法是，凡在社会领域专门从事公益性的社会福利、社会管理（非行政化的社会管理）及环境保护的组织和活动，均可归于第三部门。[14]但是“第三部门”概念的局限也相当明显。许多人可能因不了解“第三部门”而对“第三部门组织”认识模糊，在经济领域，还容易将“第三部门”等同于国民经济中的“第三部门”——服务行业部门。[15]此外，还有学者反对“第三部门”的表述，他们认为，从历史角度而言，为公益服务的志愿组织实际上最先出现，即先于正式的政府或商业组织而存在。[16]有些学者甚至认为政府是超越于公民与经济之外的第三部门。②因此，“第三部门”可以作为专业术语继续在理论界使用、争论，但不宜出现在政策话语体系中。

公益组织，顾名思义就是为公共利益服务的组织。其存在的主要目的是为了提供社会公共服务，它的服务对象不是本组织成员而是社会大众，也因为其提供服务的公共性而受到人们的称赞，甚至许多人把公益组织等同于社会组织。但事实上，它只是社会组织的一部分，因为社会组织至少还包括服务本组织成员的互益性组织。志愿组织突出的是组织的志愿性特征，主要指那些由志愿者参与、以向社会提供志愿服务为宗旨的公益性组织机构。[17]慈善组织强调组织为救济弱势者提供慈善服务的公益慈善性质。③独立部门强调虽然政府和企业为其提供了大量支持，但其在本质上仍然是独立的，即独立提供服务。免税组织强调此类组织在税收制度上享受免税待遇。[18]由于不同的社会背景，各国在使用这些概念时有不同的倾向性。如志愿组织常为英国和印度等国使用；非营利组织、第三部门、免税组织等在美国较为常见；发展中国家和联合国系统则偏爱非政府组织。但是，这些概念要么强调社会组织的某类特征，要么强调社会组织的某类价值功能，要么注重社会组织的重点活动领域，都不完全适用于我国，因此在我国只能是特定语境下使用这些术语。

综上所述，社会组织本身的多元化特征导致人们对这类组织差异性的理解和多样化的称谓。虽然学术界关于民间组织和社会组织的使用仍有不同意见，但相对于“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等舶来词汇，使用民间组织和社会组织显然更易形成共识，但基于我国改革的目标取向，社会组织是一个较民间组织更为合适的概念。当然，社会组织本身具有的多元性和复杂性特征也决定了“社会组织”这一概念不可能消弭分歧、一统天下。因此，笔者建议，在涉及到社会组织的整体特征时宜采用社会组织的概念；在涉及到某一特征特别是与境外进行比较研究时宜采用专有名词或加以解释。当然，对社会组织和相关概念的分析仅是第一步工作，更重要的是为社会组织营造一个良好的发展环境，使其能够在社会治理转型、公共服务改革中真正成为一个重要主体，发挥出更大的作用。

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