论财政民主原则：国家治理现代化的现实路径

2017-07-05张学博

行政与法 2017年6期

张学博

摘要：财政民主原则是人民主权在财政领域的具体体现，是财政法领域的核心原则，其表现形式包括财政法定原则、财政平衡原则和财政平等原则。传统的财政民主理论局限于议会民主，而从公共财产法视角出发，财政权是带有公色彩的财产权，因而作为主权者的人民有权利直接行使自身的财产权。作为国家治理现代化的现实路径，有必要从财政立宪、落实财政法定原则、强化公众财政决策机制、财政透明度规则、财政问责制、预算改革等方面入手，构建体现财政民主原则的现代财政制度。

关键词：财政民主；人民主权；公共财产法；财政法定原则；公众财政决策机制

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0075-11

一、研究基础和问题的提出

（一）财政民主的界定

熊伟认为：“财政民主主义着眼于财政的民主参与，财政法定主义着眼于财政的形式规范，财政健全主义着眼于财政的安全稳健，财政平等主义着眼于财政的公平合理。这四个基本原则虽然独立表述，但相互间仍然存在内在的联系。总体而言，财政民主主义是现代社会整个财政法的基础，它在财政法体系中居于核心地位。”[1]王源扩回顾了财政民主的历史渊源，探讨了确立财政民主原则在我国的现实依据，进而深入探讨了财政民主原则的基本内涵和具体要求，即财政决策的民主性、财政事务的公开性和财政监督的有效性，概述了财政民主原则的意义及其在我国财政法制体系中的重要地位。[2]边曦认为：“所谓财政民主，就是政府供给公共物品的民主决策机制。由于财政与经济和政治关系的特殊性，因此，财政民主既是经济民主的体现，亦是政治民主的体现。”[3]王威、马金华认为：“现代意义上的财政应是公共性、民主型的财政。财政民主是贯穿民主理念的公共财政，是通过民主程序，运用民主方式来依法管理公共之财。财政民主的实现有赖于政府与公众之间的良性互动，是为了合理配置财政资源而开展的权力互动的过程。财政民主是政治民主和经济民主的复合体，没有财政的公开化，就无所谓政治的透明度。”[4]

（二）公共财政的视角

焦建国认为：“财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的；预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济社会政府配置资源的机制，作为公共管理体制的一部分是公共利益的实现机制；建立公共财政的基本框架就是要按照财政民主的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。”丛中笑认为：“没有税收国家，就不可能有以经济自由为中心的实质法治国家；反之，税收国家须营造一个完善法治的构造。税收国家的法律主义、平等主义和人权主义原则起源于财政民主理念，以此为导引完善财政立宪制度、财政分权制度和相关程序制度，由此为税收国家权力运作设定一个起码的边界。”[5]而李炜光认为：“从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。”[6]

（三）地方财政的视角

有学者力图从地方财政的视角研究财政民主问题。如周业安认为：“要从根本上规范地方政府的财政行为，必须和政治体制改革有机结合起来，从加强乡镇财政民主建设着手，适当下放税权给地方，由地方自主决定地方主体税种的开征，同时改进地方人代会的民主监督职能的行使途径，通过经济分权和乡镇民主建设的统筹考虑，实现地方经济平稳转型。”[7]樊纲认为：“迄今为止的实践表明，‘乱收费的问题不是一个简单的财政收支的经济问题，而是关系到我国中央与地方关系和政府治理的政治问题。解决‘乱收费的问题，再沿袭原有的思路是不可能奏效的。税费改革最多只能暂时对问题的恶化有所抑制，但要根治这个问题，只能靠中央——地方关系的改革和地方财政民主制度的建立。”[8]

（四）预算改革的视角

边曦从预算改革的视角理解财政民主，其认为：“人大预算监督权力的发展过程，其实质是财政权力民主运作机制中人大预算监督权重增加的过程。我国财政民主制度建设是在渐进改革中进行的，渐进改革使财政民主制度建设呈现出一种多种利益主体相互博弈的特征，财政民主化的过程实质上就是各种利益主体相互博弈达成均衡的过程，也是一个中央与地方关系、政府与纳税人关系由累次的次优选择向最优选择趋近的过程，同时也是一个由非规范的行政性分权向制度化演进的过程。”[9]也有学者从财税治理层面对财政民主进行论证。如熊伟认为：“财税治理必须与公共财政、民主政治及法治理念相适应，既要防范市场失灵，又要防范政府失灵。在财税领域，财政民主要求重大财政事项必须经由人民同意和决定，或者由代议制机关制定法律予以规范，这是人民主权理论在财税领域的具体体现。”[10]财政民主的内涵十分丰富，包括财政预算过程中民众的知情權、参与权、决策权和监督权，等等。在我国推进财政民主的进程中，一件非常有意义的事就是参与式预算的实践。参与式预算，既实现了民众对政治生活最具实质意义的参与，也对政府在预算资金分配过程中可能出现的权力滥用行为形成了较好制约。从各地实践来看，浙江温岭、河南焦作、上海闵行、黑龙江哈尔滨、广东南海和广州等地在不同层面进行了积极的探索，也取得了较好的效果。从全国来看，尽管各试点地区覆盖范围很小，但正是这些星星点点的民主之光，昭示出未来前行的方向。[11]有学者立足于地方预算试验，对财政民主的实践进行研究。如文旗认为：“广东省佛山市近年来在财政民主方面进行了创新性的探索，取得了较好的治理绩效。其原因在于建立了绩效管理与协商治理相结合的机制，使得财政民主的价值合法性和治理有效性得到了有机统一。在实践基础上，进一步理解财政民主与治理绩效关系的内在机理及创新之处，将有助于从理论和实践两个层面推动财政民主向更广更深层次发展。”[12]

（五）權利的视角

有学者从权利的视角对财政民主进行建构，如胡伟认为：“尽管财政利益存在着多重性和复杂性而使财政民主理念转化为具体制度异常艰难，但以公民财政权为基础的构造方式将财政民主制度化，不失为一种最佳的选择。财政民主的权利构造并不能完全置身于国家公权力的运行轨道之外，因此，在财政民主的权利构造的动态过程中，还要围绕国家财政权的行使实现公民的财政利益和公共财政利益。”[13]他进一步从构建财政民主的法律机制出发提出：“中国财政民主实现的法律机制无论在财政信息公开机制与公民财政决策机制上，还是在财政监督机制与财政救济机制上，均存在一定程度的不足，应基于人民主权原则和法治原则，建立健全财政信息公开机制，强化公民财政决策机制，提升财政监督机制的实效性与增强财政救济机制的功能。”[14]

（六）协商民主的视角

有学者从协商民主视角的对财政民主予以制度上建构。如戴激涛认为：“以强调公民自由平等参与促进立法决策合法性的协商民主理论，对于公共预算改革有着重要的借鉴价值。作为财政民主的制度根基，公共预算内在要求扩大公民参与，充分实现公民的宪法权利。我国上海市闵行区的人大预算初审听证制度为探讨公民与政府协商沟通机制的构建提供了经验范本，促进了公民权利与国家权力的和谐互动。在依法治国的背景下，将协商机制引入预算审议过程，关键是通过法治途径确保预算公开，构建起公民参与财政预算的程序机制，最终实现对财政预算的民主控制。”[15]

除此之外，还有学者从思想史的角度对财政民主主义的产生进行了研究。如彭立峰认为：“在清末立宪运动中，围绕着财政体制的再造，清中央政府旨在高度集权，地方政府意在固化地方财权，而立宪派大力彰扬国民财政权。在复杂的三方博弈中，立宪派所预期的现代财政体制并未出现，但是立宪派首次将民主、法治和自治等理念引入财政领域，大力彰扬国民的财政参与权、自主权和监督权，催生了财政民主主义的中国萌芽。”[16]

总体说来，虽然现有关于财政理论的研究已经有了相当的深度，对于财政民主的定义、历史渊源、权利内容、地方实践、体系构建均有一定的探索，但整体上仍显得单薄。相比传统法学学科如民法之诚实信用原则、刑法之罪刑法定原则等“帝王原则”，财政民主之于财政法学同样处于核心地位，但目前的研究对于财政民主的理论渊源、基础和理论内涵仍需进一步深入，尤其是随着现代财产权概念的演变，国家治理现代化理论的创新，民主理论的发展，地方财政预算试验的进展，都使得有必要对财政民主原则进行进一步的梳理，以期为正在进行的财税体制改革和推进国家治理现代化提供理论支撑。

二、财政民主原则的理论基础

（一）人民主权理论

洛克认为：“人们合意缔结社会契约是将制定法律、执行法律的权力委托给政府。政府行使大多数人的授权，旨在保障他们的自然权利不受侵犯。如果违背这一根本宗旨，人们有权废除或改变社会契约。”[17]“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样地自由。这是社会契约所要解决的根本问题。”[18]基于人民的委托，政府行使公共权力，但却极有可能滥用权力。代理理论认为，信息不对称是造成代理问题的根源。如果要求代理人为委托人的利益而行动，就必须要求代理人的行为透明。[19]而为了解决人民与政府之间的信息不对称问题，财政透明度规则就被认为是一项十分有效的理论而提炼出来。传统观点认为财政是政治的核心范畴，属于国家机密。但随着社会的发展，这一观点受到了挑战。欧洲的民主财政理论与社会契约理论有着十分密切的关联。“正是从政府按照契约规定提供社会所需的公共品和公共服务，而社会公众则为自己享用的公共服务支付报偿、负担税收的意义上才形成了公共财政、民主财政。从这一角度来说，社会契约论和民主财政是一脉相承的。”[22]基于社会契约论，人民有权对政府的财政进行参与和监督，而人民参与财政和监督财政有一个重要的前提即财政公开透明。“在市场经济环境下，体现民主的预算透明逐渐成为各国政府的主动行为。随着经济生活的日益复杂化，各国政府面对政府支出的压力、政府债务的负担、政府风险和政府合法性等问题，都希望提高公共预算透明度来换取民众对政府政策的支持。”[21]与此相关联的现象就是：包括欧盟、经济与合作组织、联合国等国际组织近年来纷纷倡导提高政府财政信息透明度。尽管各有其自身的目的，但这些国际组织的提议有一个共同的目标，即政府应该是对民众负责的政府，而不能滥发债务或随意开支以致政府入不敷出，这正是基于政府与人民之间的契约而决定的。

卢梭忠实地信奉直接民主，对代议制持强烈批评的态度。他认为主权在本质上是由公意构成的，而意志又是绝不可以代表的。[22]“它只能是一个意志，或者是另一意志，而绝不能有什么中间的东西。”[23]古希腊罗马的人民可以直接行使其权利，因为城邦很小。而现代民族国家使得人民只能通过代议制进行政府组织，人民要履行其权利，通过财政透明度规则来体现其权利，即成为比较现实可行的规则。

（二）公共选择理论

公共选择理论是20世纪70年代对于公共机构采取个人主义方法进行研究的理论，学派的主要代表是布坎南，其主要观点体现在他的著作《民主财政论》中：“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的立宪态度。在进行集体决策的成本非常高昂的情况下，只有在半永久性的制度结构中进行大部分日常业务操作，政府才能够适当地行使职能。个人和集团必须认识到制度连续性的重要性，以及民主过程对坚定地坚持这种连续性的依赖。财政制度是广义政治宪章的一个组成部分，特别是在这里所说明的意义上，必须把财政宪章的变化视为半永久性的和长期的社会结构特征。”[24]公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。因为规则问题是一致如何达成、集体决策如何达成也就是个人选择如何集合成集体决策的关键问题。[25]基于公共选择理论对于管理机构的分析，作为最高规则的宪法规则显得十分重要，因为宪法很难修改，因而更能够体现人民的主权意志。那些很容易修改而不是稳定的行政规则，很容易为行政机关的官僚们所滥用，为自己的私利而随意调整。在布坎南的公共选择理论中，财政制度是规则之后的规则，因而通过财政民主来迫使财政制度成为几乎是永久不变的制度，是实现民主和法治的前提性条件之一。

（三）公共财产权理论

传统意义上的财产权是一个私法概念。近年来，财税法学界“公法之债”的提出打破了传统观念中私法与公法之间的界限。[26]公法之债理论将税不再视为一种国家权力对公民单方强制的行为，而是一种公法意义上的债权债务关系。日本学者北野弘久主张彻底的税收债务关系说。他认为：“我们是从法实践论为标准来考察税法学原理，如果采用二元论会使得理论背离研究的宗旨，所以应该将租税法律关系归结为公法上的债权债务关系。”[27]

在此基础上，有学者对财产权理论概念进行了进一步拓展。如张翔认为：“从财产权绝对到财产权承担社会义务的转变，意味着财产权的功能从单纯保障私人自由任意地使用和支配财产，转而开始承担社会利益再分配。”[28]王卫国主张对财产权理论进行重新构建。[29]刘剑文进一步提出了“公共财产权”理论。公共财产权是指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力，包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付，征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付，以及支配这些财产的权力。[30]

基于现代财产权概念的发展和公共财产权的提出，将财政税收视为政府的公共财产权具有正当性。“这既包括公共财产的取得应当公开透明，还包括公共财产的用益和处分应经法定程序。……对公共财产权行使的正当性约束，除了应在实体价值判断上加以考虑外，还应依托于符合民主要求的程序规则，以及社会大众对公共财产的流程管控和支配监督。”[31]财政税收作为政府的公共财产权，必须符合民主要求的程序规则，这就导致财政民主原则成为了财政税收法律领域的基础性原则。

三、财政民主原则的内涵

基于人民主权理论、公共选择理论和公共财产权理论，财政民主原则构成了财政法的基本原则。除此之外，财政民主原则还具有宪法依据。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。”[32]《中华人民共和国立法法》第8条明确规定：“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。”[33]

（一）传统财政民主原则的内涵

基于现有理论，传统的财政民主原则的内涵大致可以包括以下方面：

⒈无代表则无纳税（收入民主）。传统的财政民主原则来源于1215年的英国《自由大宪章》（以下简称《大宪章》）。财政民主原则的确立实际上与财政法定原则的确立是同一个过程。因为英国的财政法定原则实际上就是英国议会与国王斗争的产物。在英国封建时代的“领地国家”体制下，王室的征税权并不强大，而贵族与国王经过内部权力斗争，开始尝试以法律形式来固定双方的妥协成果。[34]这也正是财政法定的萌芽，其典型成果为《大宪章》彰显了“无代表不纳税”的理念。随着新兴资产阶级的崛起，社会契约论和自由主义思想广为传播，国家被认为是人民自愿形成的契约的产物，而税收则成为维持政府“购买和平的对价”。[35]征税需要得到人民的同意已成为财政民主的基本内容，并得到了各国的承认。通过议会来控制征税权成为了体现人民民主的基本内容。英国的光荣革命、美国的独立战争都因征税权的争夺而启动，相关内容在各国成文宪法中均得到了相应表述。

⒉预算民主规则（支出民主）。到了20世纪之后，财政民主理论从对征税权的关注开始转为对预算的控制。随着财政规模的膨胀，各国都开始将更加广泛的财政领域纳入法律视野之中，并且大多呈现出从税收法定扩展到预算法定的趋势。[36]以美国为例，虽然1789年《宪法》即已确立国会的征税权，但现代意义上的预算制度却一直未能建立。因此，政府开支在很大程度上是由各部门自行掌控，国会和民众都难以进行监督。于是，在19世纪末期经济腾飞、财政扩张的“镀金时代”里，美国的财政支出出现了严重的腐败现象。在此背景下，以纽约市1908年编制首份现代預算为先导，各州都陆续制定了预算法，联邦也于1921年通过《预算与审计法》，正式确立了代议机关的预算决定权。[37]如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和支出形式，则需要经过议会审批的事项主要表现为年度财政预算。从一定程度上说，财政民主主义是与现代预算相伴而生的，英国美国就是典型的例子。[38]

⒊程序正义规则（程序民主）。民主的重要标志就是程序的合法性。财政决策的民主性，作为财政民主原则的首要要求，是指国家的一切财政收入和支出活动，其决策必须经由民主程序作出，以保证真正由人民当家作主，并反映人民的利益和愿望。[39]财政程序法定的目的在于，保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政司法救济程序。[40]

⒋预算监督机制（事后民主）。财政民主原则不仅要求财政的民主决策，更要求对财政事务进行有效的民主监督。如果说财政的公开是为了决策的有效，也为监督提供了条件和可能，那么财政监督则是为了使体现人民意志的财政决策能不折不扣地得到实现。[41]对财政的监督首先体现为人民代表大会的监督。各级人大常委会是《宪法》赋予的对行政机关工作进行监督的机构。我国《宪法》第67条第6款明确规定：“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条明确规定：“县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”[42]

（二）财政民主原则的新发展

传统的财政民主原则越来越受到挑战。由于20世纪后半期资本主义国家“滞胀”现象的出现，凯恩斯主义遭到严厉批评，公共选择学派应运而生。以布坎南为代表，将方法论的个人主义运用到公共财政的分析中来。他们认为，在实施公共财政的政策过程中，政治家很多时候会以民主的名义滥用选民赋予自己的权力。[43]正因为如此，传统的间接民主理论和传统财政民主原则无法实现人民主权，立宪主义和财政透明度规则应运而生。

⒈财政立宪主义。归根结底，只有个人或他们的代表不是作为转瞬即逝的生物，而是作为整体的潜在受益人的复合概率分布而能够为自己作选择时，才能较有把握指望得到“正义”“效率”“公平”。不论是政治游戏还是其他游戏的规则，都必须在游戏开始之前确定，并要由游戏参加者自己确定。[44]对所有决策，包括公共决策和私人决策，都严格地使用全体一致规则，是个人可借以确保他人的行动永不给他造成成本的唯一方法。如果个人知道，在任何的行动被执行之前，他都必须表示赞成，那么他就可以丝毫不担心那些预期外部成本或损害。[45]然而，严格的全体一致规则的社会成本太高，以致实践中并不可能在一个大国中实施，那么最接近这种全体一致规则的制定就是立宪，即通过绝对多数的刚性规则来降低规则修改的外部成本，使得法律规则被操纵的可能性大大降低。

⒉财政透明度规则。国际货币基金组织财政事务部制定了《国际公共部门会计准则》和《财政透明度手册》（以下简称《手册》），具体涵盖以下内容：政府应当明确其职能和责任范围；政府必须全面公开预算信息；政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算数据；政府应提供真实的财政数据。[46]阿尔特和拉森、劳里等学者的研究证明了财政透明度的提升与政府支出的规模增长有着正相关关系，而且财政透明度的提升有利于提高政治家的责任感。[47]阿尔特和拉森以美国州政府为案例，实证研究显示政治和经济政策的产出影响财政透明度的水平，更加均衡的政党竞争和权力分配能够带来财政透明度的显著提升；政治上的集权、州政府债务水平和预算赤字，会给财政透明度提升带来不利影响。[48]巴斯达从国际比较的角度分析了财政透明度和经济社会绩效之间的关系，发现透明度的提升会降低腐败发生的可能性，并進一步带来经济绩效的提升；接受外部援助较多的国家要比接受外部援助较少的国家的透明度程度高，更能按照ERNU的透明度指导框架来提升本国的透明度水平。[49]奥尼尔认为，透明度和信任之间的关系是复杂的，过分地依赖透明度也许会损伤信任。为了增大政府机构的信用程度，就要对政府信息的完全公开予以一定限制。[54]鹤光太郎认为：政府作为人民的代理人，同样存在委托——代理问题。解决委托——代理问题成为政府治理的基本难题。更重要的是在政府治理方式上，国民无法使用“退出”的选择权，因此，对于不特定的多数国民来说，政府公开信息、提高透明度极其重要。[51]

四、财政民主原则的现实路径

（一）财政的宪法约束

公共选择学派给我们的最大启示就是不能把政府假设为无私的、抽象的主体，而是必须加以约束的对象。传统的代议制民主是无奈之下的选择，只有在源头上加以近乎永久性的刚性约束，才可能防止政府以税收名义“合法”地侵犯公民的财产权。“在这种非制宪状况下，纳税人自然是暴露在政府课税权力极大的剥削之下。任何处在权力无限政府的假定下的纳税人，自然会产生意愿，要在预算制定之前，就对课税的权力采取制宪约制。以使这个约制在立宪之后所有的年度中，都能约束财政权力的运行。……租税法则应该视为一种近永久性的制度来讨论。如此，人们才能够预测，并且可以适当地调整其行为，当然还包括一些需要较长时间规划的行为。”[52]通过财政立宪制度对税的征收和使用作出良性的规定，有助于规范国家的征税行为，防止征税权的滥用；有助于实现税的国家财政收入、经济政策调整和引导、财富公平分配的目的。通过对税的征收和支出的统一的宪法层次的规范，从根本上实现对公民（纳税人）权利的保护和促进，税的正当性也即可维持。[53]从长远来看，目前我国《宪法》第56条规定的人民有依法纳税的义务不足以表达人民对于财政的主权，而应以单独的条款对于人民的财政主权地位予以明确，从而在根本上约束政府任意课税的权力。

（二）落实财政法定原则

在《财政基本法》缺失的情况下，我国于2015年通过的《立法法》修正案加强了对于税收的宪法性约束，但尚存在不明确之处。2014年，《立法法》草案二审稿中“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定”的表述在最后变更为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第10章专门强调：“强化权力运行制约和监督体系，而财政控权乃是权力制约之本，财政权力法治化是整体权力法治化的核心和关键。[54]

从总体上看，我国尚未确立财政法定原则，由全国人大及其常委会制定的专门性财政法律不到10部，距离30至40部的应然规模相去甚远，大量的财政行为无法可依。即使是已有的法律，也存在着理念过时、内容缺失、技术粗糙等问题，且法律普遍过于原则化，可操作性不强。如此，财政领域中实际发挥效力的就是体系庞杂、数量繁多且层级低下的规范性文件，这就使得财政权在很大程度上处于行政主导下的无序、失范状态，进而引发了财政缺位、越位、错位等一系列问题。[55]因此，落实财政法定原则的关键在于做实全国人大这一最高立法机关和最高权力机关，使其在关键的财政领域更好地行使应有的决定权和监督权。[56]

（三）强化公民财政决策机制

一是要促进人大财政决策权科学化、规范化。我国以成文法为主，如果不对人大财政决策权做硬约束，不仅会出现财政决策自由裁量权不断扩张而被滥用的危险，也会出现人大财政决策的专断。基于此，一方面，应将《立法法》和《预算法》的相关规则进一步细化，突出程序性规则；[57]另一方面，应将非正式规则予以清晰化，逐步上升为正式规则。[58]二是要构建公民参与财政决策的相关制度。经过多年的政治实践，公众参与政治决策已经成为共识。“公民参与财政决策程序是由前后相继的步骤、环节所构成的，是一种动态的行为模式，是财政民主实现的重要保障。从逻辑顺序来看，包括公民参与财政决策启动程序、推选参与人员程序、决策问题发现形成程序、决策问题探索论证程序以及决策问题解决程序；从参与形式来看，包括听证程序、会议论证程序、评议程序、咨询程序等，所有这些程序根据公民参与财政决策的需要，合理进行规定。”[59]尤其是听证程序，对于公民积极参与财政决策有着十分重要的意义。

（四）财政透明度规则

为了推进财政透明度建设，除了在《宪法》或宪法性法律中加入前述对财政透明度内涵的界定外，还需配套制定相关的法律规则。一是修改各级政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。现行的国务院组织法除“部门机构无数量限制、内设机构无限制、直属机构无限制、副职人数无限制、监督机制不足”[60]等广为诟病的缺陷外，一个重大的问题就是对于各部门的职责没有清晰界定。地方政府组织法也存在类似的问题。这个问题不解决，党的十八届三中全会提出的“处理好政府与市场的关系”就无法从源头上厘清。“负面清单”模式自然是一个进步，但仍然属于行政内部措施，属于不稳定、非常态的政策范畴。二是要制定《行政程序法》，构建公民参与财政监督机制。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善行政组织和行政程序法律制度”。有专家分析，《行政程序法》有望提上立法日程。[61]程序法制和程序控权的理念和制度来源于英国的《大宪章》，完善于美国宪法第5条修正案。[62]自英国《大宪章》颁布800年以来，各国均认识到程序控权是对政府权力进行控制的有效方法，也是从源头上根治腐败的利器之一。“公民对政治决策过程的参与具有一系列重要的功能，参与不仅使民主制度成为可能，而且更重要的是，通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动。参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合的功能。”[63]在民主恳谈基础上构建一种符合地方实际的参与式民主机制，是一种选项。通过参与式民主，能够维护公民参政权、知情权、监督权和生存权，推动建立廉洁高效的责任政府。[64]三是将《政府信息公开条例》（以下简稱《条例》）上升为《政府信息公开法》。为了真正实现透明、适度的政府信息公开，我国可以借鉴各国通例，制定法律规则层面的《政府信息公开法》。现行的《政府信息公开条例》与《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国档案法》存在冲突。[65]这些冲突需要通过提高《条例》的法律位阶才能予以解决。关于财政透明度的适度问题，应该以《中华人民共和国保密法》为限。

（五）财政问责规则

“法治不仅强调对政府权力的限制，同时也强调政府的责任，法治意味着政府不能有效担负公共职能将受到严厉的惩罚。”[66]曾国平的实证研究表明，《条例》的实施从整体上对责任单位财政信息公开态度和责任心的提升及实质性信息的公开均产生了巨大的影响。从实质信息公开的角度看，最终能公开实质性财政信息的单位仅占全体受调查单位的5.3%。政府信息公开制度对于财政透明度的推动效应整体上还相当的有限。[67]一个重要的原因就在于目前的制度安排更多地是依靠道德感召而非制度强制来推进财政透明度规则。《条例》第35条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[68]正是由于《条例》本身对于违反财政透明度规则的行为惩罚的可操作性不强，才使得目前的财政透明度建设进展缓慢。正如汉密尔顿在《联邦党人文集》所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[69]无论是基于政制的狭义界定还是基于价值内涵的广义阐释，归根结底，责任政府的要义都在于公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责。[70]由于财政透明度规则的实施出于整个公众的利益，对财政透明度规则的违反侵犯的也是整个公众的利益，这样，每个具体的公民就无法感受到自身利益被侵害，因而通过司法诉讼方式来追究违反财政透明度规则的政府和官员的责任会变得很难操作。所以，在现实国情下，通过司法途径追究责任难以奏效，唯一可行的责任追究方式是通过政治问责的方式来推动财政透明度规则的实施。具体说来，一是要强化人大及其常委会对政府财政权力的监督职能。我国《宪法》第69条规定，全国人大常委会有职责监督国务院的工作。第73条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。[71]二是考虑修改《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，[72]将政府官员违反财政透明度规则的行为视为应该进行政治问责的情形之一。

（六）以预算改革为突破

2014年新《预算法》已经通过，表明我国对于预算推动改革的共识已经达成。“在维系现行政治框架稳定的条件下推进政治改革，当前有两个任务是最为突出的：一是以怎样的方式令普罗大众切实参与到政治生活中来，体现公众对民主的诉求；二是以怎样的方式有效约束政府的不当行为，避免损害公众利益。美国进步时代通过政府预算改革约束政府行为、维护公众权益的历史经验，近年来屡被提及，从各方面来看，这恐怕也是当前中国政治生态下最现实可行的一条改良路径。”[73]据相关报道，2009年12 月9日，上海闵行区公交线路专项补贴项目听证会召开，邀请了人大代表、专家和社会公众作为陈述人参与。此次的预算初审听证包括公交线路专项补贴、农业规模经营补贴在内等5个项目，涉及总额超过1亿元。听证会后，赞同原因、反对理由等将被写成报告，提交该区人大常委会，作为初审预算草案的重要依据。[74]闵行区的经验主要有三点：“细化预算，提前公开预算信息，落实人大预算审查权。”构建公众参与预算的协商机制，首先应当贯彻预算公开原则。其次是在预算公开的基础上，建立起制度化的公众协商程序，通过理性辩论给予预算参与者发言的机会，是实现财政民主的有益尝试。[79]新的《预算法》第1条明确指出预算法的目标是：“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，但是之后的规定基本上还是将预算权局限于人民代表大会、常委会和政府财政部门手中，并未考虑公民的预算权问题。第14条[76]关于预算报告的公开也都是事后公开，这对于公众的预算知情权，预算参与权都十分不利。未来预算改革应该从事后公开转向事前公开，让公众可以在预算决策中发挥重要作用。

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